כללים ממשלתיים חדשים מבקשים לשים קץ לתעמולה סמויה – ולהפוך אותה לגלויה. בשנים האחרונות הוציאו גופים שלטוניים עשרות מיליוני שקלים על רכישת סיקור עיתונאי מגופי תקשורת, בהם חברות הטלוויזיה קשת ורשת וקבוצת "ידיעות אחרונות". עתירה לבג"ץ, שבה נטען שהתופעה מנוגדת לחוק, פוגעת קשות בחופש העיתונאי ומשמשת להאדרת פוליטיקאים, הובילה להקפאה זמנית של העסקאות – עד לגיבוש כללים מחמירים שיצמצמו את הנזק. הכללים החדשים, שנחשפים כאן לראשונה, צפויים להנהיג חובת סימון אגרסיבית וחסרת תקדים במושגים ישראליים.

את העתירה הגיש עו"ד שחר בן-מאיר, שהתבסס על פרסומי "העין השביעית" ועל חוות דעת של היועץ המשפטי לממשלה שקבעה כי פרסום סמוי (ובשמותיו המכובסים: "תוכן שיווקי" או "שיתוף פעולה") מפר את הוראות חוק הגנת הצרכן שנועדו למנוע פרסום מטעה – לרבות פרסומות שמוצגות כתוכן עיתונאי. לפיכך נטען בעתירה שהשימוש של גופי הממשל בפרסום סמוי נושא "גוון של אי-חוקיות בולטת".

עו"ד בן-מאיר התייחס בעתירה גם למקרים שבהם שרים ניצלו את תקציבי משרדיהם לרכישת חשיפה אישית, בין היתר באמצעות קניית ראיונות מצולמים בהנחיית עיתונאים. בכך, לדבריו, עשו שימוש אסור בכספים ממשלתיים לצורך רכישת תעמולת בחירות.

בין נבחרי הציבור שכיכבו בראיונות קנויים נמנים השרים לשעבר שי פירון, ישראל כץ, יעקב פרי ויואב גלנט, ויולי אדלשטיין בעת שכיהן כיו"ר הכנסת. הכללים החדשים מתייחסים לתופעה הזאת במפורש (תחת שם הקוד "פרסום בגוון אישי") וקובעים כי היא תיאסר לגמרי – נבחרי ציבור ומנהלים בכירים בשירות הציבורי לא יורשו להופיע ב"שיתופי פעולה" שימומנו על-ידי גופים ממשלתיים.

ח"כ יולי אדלשטיין, יו"ר הכנסת, מתוך השעשועון "המירוץ למיליון" של רשת. הכנסת שילמה עבור החשיפה (צילום מסך מתוך שידורי ערוץ 13)

הכללים החדשים הוגשו לבג"ץ לפני ימים אחדים על-ידי היועץ המשפטי לממשלה ולשכת הפרסום הממשלתית (לפ"מ), שמתווכת בין הגופים הממשלתיים לכלי התקשורת בעסקאות פרסום. אחד הסעיפים החשובים בהם מתייחס לסיקור כנסים – מקור הכנסה צומח של כלי התקשורת, שמשמש כר פורה לפרסום סמוי וניגודי עניינים. לפי הכללים שגובשו, מעתה והלאה עסקאות רכישת התוכן הממשלתיות לא יכללו "סיקור תקשורתי של אירוע כזה או אחר, לרבות כנסים, ימי עיון, הרצאות, ועידות, תערוכות או פעילות ממשלתית אחרת".

לפי לפ"מ, כשגופים ממשלתיים ישקלו לצאת לקמפיינים פרסומיים – ברירת המחדל תהיה שימוש בפרסום גלוי, דוגמת מודעות ותשדירים. "התקשרות לביצוע שיתוף פעולה עם כלי תקשורת תתבצע במקרים בהם לא ניתן – בהתאם לחוות דעת מקצועית – להשיג באופן אפקטיבי את מטרת הפרסום על-ידי שימוש בפרסום מסורתי, לרבות במקרים בהם נדרש להעביר מסרים מורכבים וקיים צורך בעיסוק מעמיק יותר בנושא הפרסום", נכתב בנוהל.

"פרסום מטעם" במקום "בשיתוף"

בשנים האחרונות, כל כלי תקשורת ישראלי שמציע למכירה חשיפה מערכתית גיבש סטנדרטים פנימיים לגבי אופן סימון התוכן הקנוי. לרוב, כפי שהומחש במחקר שערכה הרשות להגנת הצרכן, הסטנדרטים הללו מטעים ובלתי מספקים, ומונעים מרוב הציבור להבין שהתוכן שמוצג לו הוא פרסומת. ההנחיות החדשות של לפ"מ מבקשות להציב רף חדש ומחמיר בהרבה.

לצד ההגבלות הכלליות, המסמך כולל הנחיות ספציפיות לגבי אופן הסימון של תעמולה ממשלתית בהתאם למדיום שבו היא מתפרסמת. דרישות הסימון החדשות נועדו לוודא שהגילוי הנאות שיוצמד לתוכן הקנוי יובן על-ידי הקהל הרחב – וגם יופיע בהבלטה, כך שלא ניתן יהיה לפספס את המסר.

בטלוויזיה, העסקאות הנפוצות מתבססות על שילוב של קטעים ממומנים בתוכניות אקטואליה דוגמת תוכניות בוקר ותוכניות מגזין דוגמת "אנשים" ו"חי בלילה". בדרך כלל, התוכניות הללו יכללו אייטמים מערכתיים לצד אייטמים שנרכשו על-ידי גורמים חיצוניים. במקרים כאלה, הכללים החדשים קובעים שכאשר ישודר אייטם קנוי – לכל אורך שידורו תופיע על המסך הודעה שתבהיר כי מדובר ב"פרסום מטעם" המשרד הממשלתי ששילם עליו.

במצב הנוכחי, הודעות מסוג זה מופיעות על המסך לזמן קצר בלבד ובפונט קטנטן, ולעתים אינן מופיעות כלל. הכללים החדשים אינם מפרטים מה יהיה גודל ההודעה, אך דורשים שיהיה מדובר ב"גילוי נאות ברור ובולט".

צורה אחרת של תעמולה סמויה היא עסקאות שבהן גוף ממשלתי רוכש משדר שלם, כמו במקרים שבהם קשת ורשת מכרו "סרטים תיעודיים" למשרד הדתות, משרד התחבורה, משרד התפוצות ומשרד ראש הממשלה. במקרים כאלה, הכללים החדשים קובעים שבכל פעם שישודר משדר קנוי – בתחילתו ובסופו תופיע הודעה כתובה שבה יובהר שמדובר ב"פרסום מטעם" המשרד הממשלתי ששילם עליו, והיא תתפוס לפחות 25% מהמסך – בדומה לאזהרות שמשובצות על מודעות לסיגריות. על רקע ההודעה הגרפית, בערוצים יידרשו לשבץ קריינות שתחזור על המסר.

הזמרת מירי מסיקה ו"הצל", מתוך "סרט תיעודי" ממומן של משרד הדתות ששודר בקשת ב-2019 (צילום מסך מתוך שידורי ערוץ 12)

במקרים שבהם המשדר הממומן ייקטע לשם שידור מקבץ פרסומות, עם חידוש המשדר תופיע על המסך במשך חצי דקה הודעה נוספת שתבהיר שמדובר בתוכן קנוי. במשדרים קנויים נטולי הפסקת פרסומות, הודעה כזו תופיע פעם בחצי שעה. לפי הכללים החדשים, כדי לא להטעות את הציבור יוצמד גילוי נאות גם לקדימונים של המשדרים קנויים.

באתרי אינטרנט, כללי הסימון החדשים יחייבו את המערכת לעצב את הכתבות הקנויות באופן שונה לגמרי מהתוכן המערכתי. זה יקרה באמצעות שימוש בגוונים שונים לכותרות ולרקעים של אייטמים קנויים, לרבות שימוש במסגרות שיבדלו אותם מהתוכן המערכתי. לצד זה ישובץ גילוי נאות בשלושה מיקומים: בצמוד לכותרת תופיע תיבת טקסט בולטת שבה יובהר שמדובר ב"פרסום מטעם" המשרד הממשלתי, ועוד שני גילויים נאותים מובלטים יופיעו בתחילתו ובסופו של הטקסט הקנוי.

ההודעות שמבהירות שמדובר בתוכן פרסומי יופיעו לא רק באייטמים עצמם, אלא גם בדף הבית ובערוצים השונים של אתר האינטרנט כל עוד תופיע בהם הפניה לאייטם הממומן. "הוראות אלו יחולו, בשינויים המחויבים, על כל שיתוף פעולה המתבצע עם אתר אינטרנט, לרבות פורומים, מתחמים, כתבות פרסומיות, דפי נחיתה וכדומה", מובהר בכללים החדשים.

תעמולה ממשלתית שתתפרסם בעיתונות המודפסת – סוגיה שרלבנטית בעיקר ל"ידיעות אחרונות", אך גם ל"ישראל היום", "ג'רוזלם פוסט" ו"מקור ראשון" – תסומן גם כן באופן ברור מבעבר. לפי כללי לפ"מ, כל כתבה קנויה "תוצג באופן שתהיה הבחנה ברורה בינה לבין התוכן המערכתי בעיתון, באמצעים חזותיים, לרבות באמצעות מסגרת בולטת המבדילה בינה לבין התוכן המערכתי בעיתון".

"מישהו לקח אחריות". סיקור קנוי ב"ידיעות אחרונות" במימון משרד החינוך בתקופתו של השר שי פירון. 27.6.2014 (לחצו להגדלה)

בדומה לכללים שיחולו על אתרי האינטרנט, גם בעיתונים יידרשו לשבץ גילוי נאות פעמיים בכל כתבה קנויה: פעם אחת בתחילתה, ובפעם אחת בסופה. במקרים שבהם גוף ממשלתי יקנה מוסף שלם, או כתבה שתתפרש על פני יותר מעמוד אחד, יופיע בכל אחד מהעמודים גילוי נאות בולט בראש העמוד ובתחתיתו – כולל בשער ובשער האחורי. בכללים מובהר שהמסר יופיע "בגופן מודגש הגדול בשתי רמות מגודל הגופן הדומיננטי באותו עמוד".

הכללים לגבי שידורי רדיו ופודקאסטים דומים לאלו שנקבעו עבור רכישת תוכן בטלוויזיה. במקרים שבהם אייטמים קנויים ישולבו בתוכנית קיימת תושמע בתחילתם ובסופם הבהרה שלפיה מדובר ב"פרסום מטעם" המשרד הממשלתי הרלבנטי. בלפ"מ מבהירים שהמסר יוקרא במשך חמש שניות לפחות, וב"קצב ובעוצמת שמע אשר יאפשרו לצרכן הסביר לשמוע ולהבין את ההודעה ותוכנה".

במקרים שבהם גוף ממשלתי ירכוש משדר שלם, ההודעה תשודר בתחילת המשדר ובסופו, ובכל פעם שהשידור יתחדש אחרי הפסקת פרסומות (במשדרים נטולי הפסקת פרסומות, ההודעה תוקרא מדי 15 דקות). כמו בטלוויזיה, הגילוי הנאות יוצמד גם לקדימונים.

גם משפיענים יידרשו להצהיר שקיבלו כסף

הכללים כוללים גם תת-פרק שעוסק ברכישת חשיפה במדיה חברתית ושימוש ב"יצרני תוכן" ו"מובילי דעה" לשם הפצת מסרים ממשלתיים – תחום צומח, שמרוויח מדעיכת כוחם של אמצעי התקשורת המסורתיים. לפני שבועות אחדים, כשכל עסקאות רכישת התוכן הממשלתיות עוד היו בהקפאה בעקבות העתירה של עו"ד בן-מאיר, בלפ"מ ביקשו מהשופטים לאשר קמפיין של משרד הבריאות לעידוד ההתחסנות מפני קורונה בקרב בני נוער תוך שימוש בידועני רשת.

עו"ד שחר בן-מאיר (צילום: "העין השביעית")

"בני הנוער כמעט ולא רואים טלוויזיה, לא מקשיבים לרדיו ולא קוראים עיתונים. הרשתות החברתיות היא [כך במקור] הפלטפורמה האפקטיבית היחידה שבה ניתן להגיע אליהם ולהשפיע עליהם. כל ניסיון לפנות אל בני הנוער בפלטפורמה פרסומית אחרת, שאינה הסביבה הטבעית שלהם, יהיה לא אפקטיבי ובזבוז של כספי ציבור", נימקה שירה רוזנשטיין, מנהלת תחום הדיגיטל בלפ"מ. "השימוש במשפיעני רשת מחוסנים אשר כוללים עשרות או לעתים מאות אלפי עוקבים הוא הדרך האפקטיבית ביותר להשפיע על בני הנוער להתחסן. בני הנוער מאמינים למשפיענים ומושפעים על ידם", הוסיפה.

בניגוד לאמצעי התקשורת המסורתיים, שלרוב מסמנים תוכן קנוי (גם אם באופן שאינו נהיר לרוב הציבור), משפיענים שמקבלים כסף כדי לקדם מוצרים ומסרים במדיה חברתית לעתים קרובות לא מספקים חיווי כלשהו על כך שמישהו שילם להם. הכללים החדשים עשויים להרתיע רבים מהם: הם קובעים שהגילוי הנאות יופיע ב"צורה בולטת ונגישה" לפני חשיפת הגולשים לתוכן הקנוי, ובאופן שלא ידרוש מהגולשים לבצע "פעולה אקטיבית" כדי לדעת שמדובר בתוכן פרסומי.

במקרים שבהם התוכן הקנוי הוא תמונה (למשל, באינסטגרם) המשפיענים יידרשו לשבץ על גביה תיבת טקסט שבה ייכתב בבירור שמדובר ב"פרסום מטעם" המשרד הממשלתי ששילם על כך. הודעה דומה תשובץ על גבי סרטוני וידיאו ממומנים. בסרטון שאורכו עד 40 שניות, ההודעה תופיע במשך חמש שניות בפתח הסרטון, ובסרטון שאורכו למעלה מ-40 שניות ההודעה תשוב ותופיע גם בסופו.

תום הפיילוט: קיץ 2022

הכללים החדשים יחולו רק על עסקאות שמבצעים גופים ממשלתיים, ולא על מקרים שבהם כלי תקשורת מוכרים חשיפה מערכתית לגופים מהמגזר החוץ-ממשלתי – חברות מסחריות, ארגונים דתיים או אידיאולוגיים, נוכלים למיניהם ואף ממשלות זרות. ואולם, רבים מכלי התקשורת בישראל מתגוננים בימים אלה בהליכים ייצוגיים שנפתחו נגדם בגין מכירת סיקור, ועשויים להחמיר בעקבותיהם את נהלי הסימון שלהם. על רקע זה, הכללים הממשלתיים החדשים עשויים לספק קנה מידה ראשוני לנהלים שיגובשו בהליכים הייצוגיים.

בועז סטמבלר (צילום: משה שי)

ההליך הייצוגי המתקדם ביותר נפתח ב-2015 נגד ynet, מהגופים שהובילו את החדרת הפרסום הסמוי לעיתונות הישראלית. ההכרעה בהליך זה צפויה להשפיע על הליכים דומים שנפתחו נגד "וואלה", "ידיעות אחרונות", "הארץ" ו"דה-מרקר", "מעריב" ו"ג'רוזלם פוסט", "כלכליסט", קשת, רשת, mako, ערוץ הספורט, One, "טיים אאוט", "כיכר השבת", "יתד נאמן" ועוד. בלפ"מ מודעים לפסיקות שעשויות להתקבל, ומציינים שהן יחולו גם על התקשרויות ממשלתיות.

על הכללים החדשים חתומים מנהל לפ"מ בועז סטמבלר, סגניתו איריס בראל, היועץ המשפטי עו"ד נתן בן-יקיר והחשב נדב צוק. במסמך מובהר שכל חריגה מהכללים תזדקק לאישור ממשרד המשפטים – ושההגבלות החדשות יחולו במקביל לכללים הקיימים של היועץ המשפטי לממשלה ומשרד האוצר בנוגע לפרסום ממשלתי, לצד האיסורים הכלולים בדיני תעמולת הבחירות.

בהודעה שהוגשה לבג"ץ, שעליה חתומה עו"ד ערין ספדי-עטילה מפרקליטות המדינה, נמסר שהכללים מוגדרים בשלב זה כפיילוט שיישאר בתוקף במשך שנה – מ-1 באוגוסט הקרוב ועד 31 ביולי 2022. בפרק הזמן הזה, לפ"מ תערוך מחקר לגבי האפקטיביות של הכללים החדשים. ממצאי המחקר יוצגו לפורום ממשלתי שיורכב מנציגים של לפ"מ, משרד האוצר ומשרד המשפטים, ולאחר מכן יוכרע סופית האם להתיר לגופי ממשלתיים לרכוש תוכן עיתונאי, ובאילו תנאים – או שמא לאסור על עסקאות מסוג זה באופן גורף.

בג"ץ 5664/19

* * *

לעיון בהודעת המדינה ובכללים החדשים

להורדת הקובץ (PDF, 735KB)

לעיון בבקשת לפ"מ לקיים קמפיין משפיענים חרף הקפאת רכישות התוכן הממשלתיות, 24.6.2021

להורדת הקובץ (PDF, 1MB)