עתירה שהוגשה לבג"ץ דורשת לאסור על המדינה לרכוש סיקור מכלי התקשורת – הכרעה שאם תתקבל תשים קץ לתופעה של גופים ממשלתיים שמפרסמים תעמולה סמויה בטלוויזיה, באתרי החדשות ובעיתונים. העותר, עו"ד שחר בן-מאיר, טוען כי רכישת סיקור עיתונאי בידי גופי ממשל מנוגדת לחוק ולהוראות החשב הכללי במשרד האוצר. לפיכך, הוא גורס, המדינה פועלת בניגוד לחוק – ובתוך כך גם פוגעת בחופש העיתונות.

את המסגרת המשפטית לעתירה מבסס עו"ד בן-מאיר בעיקר על עמדה מוצהרת של משרד היועץ המשפטי לממשלה, שהוגשה בשנה שעברה לבית-המשפט במסגרת תביעה ייצוגית שהוגשה נגד אתר ynet. לפי עמדת היועץ המשפטי, רכישה של פרסום סמוי מנוגדת לחוק הגנת הצרכן – ולפיכך אינה חוקית. ואולם, לצד הקביעה הנחרצת הזאת, שכביכול אוסרת על גופים פרטיים לרכוש פרסום סמוי, במערך הייעוץ המשפטי ממשיכים לאפשר לגופים ממשלתיים לפרסם תוכן פרסומי מאותו הסוג בדיוק.

עו"ד בן-מאיר מציין כי פנה בעניין ליועץ המשפטי לממשלה בנובמבר 2018, אך לא זכה למענה. כעת הוא מבקש משופטי בית-המשפט העליון להורות ליועץ המשפטי ולרשות השנייה – שמפקחת על שידורי הטלוויזיה המסחרית והרדיו האזורי – לנמק מדוע הם אינם אוסרים על גופים ממשלתיים לרכוש תעמולה סמויה. העתירה, שהוגשה היום (2.9), מונה כמשיבים את חברות הטלוויזיה קשת ורשת (הכפופות לרשות השנייה) ואת תאגיד השידור הציבורי.

לדברי העותר, עו"ד שחר בן-מאיר, רכישת חשיפה אישית לשרים במימון משרדיהם היא תעמולת בחירות שנעשית באמצעות תקציבים שכלל לא נועדו לכך

כדי להמחיש את חומרת התופעה מונה העותר כמה מעסקאות התעמולה הסמויה הבולטות שנחשפו בשנים האחרונות. באחת מהן, שנחשפה באתר "העין השביעית" ב-2015, רכש משרד התחבורה מחברת קשת חשיפה בעלות של 3 מיליון שקל – "שיתוף פעולה" שכלל גם שלושה ראיונות טלוויזיוניים עם שר התחבורה דאז, ישראל כץ, וטור בחתימתו שפורסם באתר mako. לדברי עו"ד בן-מאיר, רכישת חשיפה אישית לשרים במימון משרדיהם היא תעמולת בחירות שנעשית באמצעות תקציבים שכלל לא נועדו לכך.

בקמפיין אחר, שנחשף באתר "העין השביעית" ב-2017, רכש המשרד לנושאים אסטרטגיים בראשות גלעד ארדן חשיפה חיובית מחברת קשת, מקבוצת "ידיעות אחרונות" ומכלי תקשורת נוספים – בהם "ג'רוזלם פוסט", "מקור ראשון" ואתר The Times of Israel. העלות, כ-7 מיליון שקל, כללה גם קידום של התכנים ברשתות חברתיות. בעתירה נטען כי חלק ניכר מהסיקור הקנוי לא קידם את המשרד הממשלתי עצמו – אלא שורה של גופי הסברה שטיב קשריהם עם המשרד לא נמסר. לצד זה פורסמו גם כמה ראיונות עם צחי גבריאלי, מבכירי המשרד, שמכהן כיום כממלא מקום המנכ"ל.

יואב גלנט (צילום: פלאש 90)

באותה שנה נחשף כאן גם כי משרד התפוצות בראשות השר דאז נפתלי בנט רכש סיקור חיובי משורה של כלי תקשורת, בעלות כוללת של כ-11 מיליון שקל. הוא קיבל, בין היתר, ראיון עם אחד מבכירי המשרד ב"סרט תיעודי" קנוי ששודר בערוץ 2. במקרה אחר, שנחשף ב"דה-מרקר" ב-2016, רכשה חברת הדיור הציבורי הממשלתית עמידר חשיפה חיובית לשר הבינוי והשיכון דאז יואב גלנט. השר גלנט, שמתוקף תפקידו היה אחראי על עמידר, קיבל במסגרת העסקה סיקור אישי חיובי בפלטפורמות של חברת קשת – לרבות ראיון זוגי עם אשתו בתוכנית "אנשים".

"הראיון כולו היה אישי, ונסב על בני הזוג גלנט ('אתם נראים כאילו אתם ביחד רק שלוש שנים', אמרה המגישה. גלנט השיב: 'האהבה פורחת'), והם לא נשאלו בו כל שאלה מהותית לגבי תחומי האחריות של גלנט, כגון מצב הדיור הציבורי בישראל או מחירי הדירות", צוין בדיווח. לשיטתו של עו"ד בן-מאיר, עסקאות מסוג זה – שבהן הסיקור שנרכש משולב בתוכניות אקטואליה – אינן רק מנוגדות לחוק. "בביצוע פרסום סמוי על-ידי משרדי הממשלה יש גם פגיעה מהותית בחופש העיתונות, וזה אולי הפגם המהותי ביותר בהתרת פרסום סמוי לגורמים ממשלתיים", הוא טוען בעתירתו.

את הנזק שגורמת תופעת התעמולה הסמויה מחלק העותר לשני מישורים המשלימים זה את זה. "מנקודת המבט של גופי התקשורת", כותב עו"ד בן-מאיר, "הרי שהם מקיימים קשר של תלות כספית עם גורם ממשלתי, אשר תפקידם אולי העיקרי הוא לדווח ולבקר את פעילותו (כלב השמירה של הדמוקרטיה). גוף תקשורת אשר 'אוכל מידו של השלטון' אינו ראוי להיקרא 'עיתונות' ואינו יכול לקיים את תפקידו כעיתונות.

"בביצוע פרסום סמוי על-ידי משרדי הממשלה יש גם פגיעה מהותית בחופש העיתונות, וזה אולי הפגם המהותי ביותר בהתרת פרסום סמוי לגורמים ממשלתיים. [...] גוף תקשורת אשר 'אוכל מידו של השלטון' אינו ראוי להיקרא 'עיתונות' ואינו יכול לקיים את תפקידו כעיתונות" (מתוך העתירה)

"נתאר לעצמנו מצב, בהתאם למקרים של תוכן שיווקי שפורטו לעיל, כי במקביל לראיון המלטף שקיבל שר השיכון הגיעו לידי המערכת של אותו גוף תקשורתי ממצאי תחקיר משמעותי על תפקוד לקוי של אותו שר. באיזה עולם של אובייקטיביות יידרש אותו גוף תקשורתי לבחון את 'השיקול העסקי' של קבלת תשלום ממשרד ממשלתי אל מול השיקול של חשיפת האמת בפני הצופים?".

"אין המדובר כאן בטענה לגבי הנורמות האתיות של הגוף התקשורתי, או של פיקוח בית-המשפט עליהן", מוסיף העותר, "אלא שמצב הדברים המאפשר למשרד ממשלתי לממן גוף תקשורת דרך פרסום סמוי הוא בגדר הנחת מכשול בפני חופש העיתונות של אותו גוף תקשורתי. הנקודה המשלימה הינה של ה'צופה' ושל נקודת המבט של הזכאים ליהנות מחופש העיתונות. כאשר במסגרת של תוכניות המתיימרות להיות חדשותיות מוחדר לצופה 'פרסום סמוי' במימון ממשלתי, הרי שנפגעת באופן משמעותי היכולת שלו ליתן אמון במידע החדשותי המשודר.

"זכותו של הצופה לקבלת מידע ולהיות משתתף (ולו פסיבי) ב'שוק הדעות' נפגעת באופן משמעותי, שכן הוא אינו יודע ואינו יכול לדעת – נוכח ההסוואה של הפרסום – האם מדובר במידע 'עיתונאי' אמיתי, או במידע ששולם כסף על הפצתו. בכך הופך הצופה לכלי משחק בידי מי שמשלם עבור המידע, ונפגעת זכותו העקרונית לקיומה של 'עיתונות חופשית'. [...] כאשר המדינה עצמה נוטלת חלק בפרסום סמוי, היא עצמה בכך הופכת לפוגעת ישירה ובאופן משמעותי בחופש העיתונות".

בניגוד לנהלים

התקשרויותיהם של משרדי הממשלה כפופות לתקנון כספים ומשק (תכ"מ) שמפרסם החשב הכללי במשרד האוצר. לדברי עו"ד בן-מאיר, הזרמת כספי הפרסום לצורך רכישת סיקור עיתונאי עומדת בניגוד לכללים החלים על קמפיינים ממשלתיים. לפי הכללים, קמפיינים הממומנים מתקציב המדינה אמורים להיות "קצרים, צנועים וענייניים", להתרכז בפעילות המשרד הממשלתי ולא לכלול "פרסומת אישית או קידום מטרות אישיות או פוליטיות".

"הפרסום הסמוי מהווה פגיעה ישירה או עקיפה על-ידי המדינה ב'חופש העיתונות'. הפרסום הסמוי מהווה אף פגיעה בשוויון בבחירות, משום שהוא מאפשר למשרדי ממשלה ושרים הממונים עליהם לבצע תעמולה דרך הפרסום הסמוי" (מתוך העתירה)

כמו כן, הכללים קובעים כי הקמפיינים יהיו ניטרליים ונטולי מסרים פוליטיים, לא יערכו השוואות בין תפקוד המשרד בתקופות שונות (למשל, תחת שרים שונים) ולא ייחסו הישגים ל"אדם מסוים". בנוסף לכך, הכללים גם אוסרים באופן מפורש על עצם השתתפותם של נבחרי ציבור בקמפיינים – "למעט במקרים חריגים שיאושרו מראש על-ידי היועץ המשפטי של המשרד, ובהתאם להנחיות היועץ המשפטי לממשלה". בפועל, יש לציין, היתרים מסוג זה נפוצים מאוד.

לחריגות מהכללים, מדגיש עו"ד בן-מאיר, מצטרפות הפרות החוק – שאינן נאכפות כלל. "היועץ המשפטי מאפשר למשרדי הממשלה מה שהוא עצמו חושב לפסוּל ולא חוקי", נטען בעתירה. "נוכח עמדת היועץ המשפטי כי בפרסום סמוי יש משום הטעיה בניגוד לחוק הגנת הצרכן, הרי שהתקשרות של כל משרד ממשלתי בעסקה לביצוע פרסום סמוי הינה בניגוד לעקרון חוקיות המינהל. [...] במקרה שלנו ההתקשרות של משרדי הממשלה לביצוע פרסום סמוי נעדרת כל הסמכה מפורשת, והיא אף מהווה כאמור הטעיה לפי חוק הגנת הצרכן, דבר המעניק לאותה פעולה גוון של אי-חוקיות בולטת".

עו"ד בן-מאיר מבקש להבדיל בין כמה סוגים של פרסום ממשלתי: "פרסום המהווה מסירת מידע לציבור, פרסום הנדרש לצורך השתתפות של הציבור בפעילות ממשלתית, כמו למשל מימוש זכויות, ופרסום אשר אין בינו ובין שירות לציבור דבר וחצי דבר – אלא הוא בגדר התפארות גרידא. הפרסום הסמוי הוא מהסוג השלישי האמור לעיל, ולכן הוא פסול", גורס העותר.

"הפרסום הסמוי מהווה פגיעה ישירה או עקיפה על-ידי המדינה ב'חופש העיתונות'. הפרסום הסמוי מהווה אף פגיעה בשוויון בבחירות, משום שהוא מאפשר למשרדי ממשלה ושרים הממונים עליהם לבצע תעמולה דרך הפרסום הסמוי", הוא מוסיף וכותב. "מכל האמור לעיל עולה שיש לאסור ולמנוע את ביצוע הפרסום הסמוי על-ידי משרדי הממשלה, וכך יתבקש בית-משפט נכבד זה לפסוק".

בג"ץ 5664/19

* * *

לעיון בעתירה

להורדת הקובץ (PDF, 3.92MB)