מדינת ישראל הוציאה בשנים האחרונות לפחות 50 מיליון שקל על קניית תוכן בתקשורת – כתבות עיתונאיות, ראיונות עם נבחרי ועובדי ציבור, חשיפה בתוכניות בידור ועוד – כך עולה מנתונים של לשכת הפרסום הממשלתית. הנתונים נאספו על-ידי לשכת הפרסום הממשלתית והוגשו לבג"ץ בתגובה לעתירה שבה מתבקש היועץ המשפטי לממשלה, אביחי מנדלבליט, לאסור על גופי ממשל לרכוש תוכן, בין היתר בשל החשיפה האישית שמקבלים שרים ומנהלים בכירים במשרדי הממשלה.

על-פי נתוני לפ"מ, במשך חמש השנים האחרונות, מתחילת 2015 ועד סוף 2019, ביצעו משרדי ממשלה וגופים ציבוריים 222 עסקאות שונות שכללו רכישה של תוכן. באופן רשמי, התקשרויות מסוג זה נועדו לקדם הסברה שמקדמת מדיניות ציבורית ומשרתת את טובת הכלל. ואולם, ב-43 עסקאות שונות הכסף הציבורי מימן גם חשיפה לנבחרי ציבור – בעיקר שרים – ועובדי מדינה, לעתים קרובות מנכ"לים ומנהלים בכירים אחרים במשרדי ממשלה.

שורה של עסקאות מסוג זה נחשפו בשנים האחרונות באתר "העין השביעית": השרים לשעבר שי פירון ויעקב פרי ממפלגת יש-עתיד השתמשו בתקציבי משרדיהם כדי לרכוש כתבות וחשיפה אישית במיליוני שקלים מ"ידיעות אחרונות" ו-ynet. במקרה של פירון, גם בכירי משרדו כיכבו בראיונות קנויים שנרכשו מכסף ציבורי ושודרו בערוץ 2. ישראל כץ, כשכיהן כשר התחבורה, הוציא כ-3 מיליון שקל עבור רכישת כתבות בתוכניות אקטואליה של קשת ובאתר mako – כולל שלושה ראיונות עמו וטור אישי בחתימתו.

בכירי המשרד לנושאים אסטרטגיים כיכבו בסדרה של כתבות קנויות שהופיעו בערוץ 2 ו-ynet תמורת מאות אלפי שקלים. כתבות קנויות שפורסמו ב"ג'רוזלם פוסט" וב-Times of Israel כללו ציטוטים מפי השר, גלעד ארדן. שר אחר שכיכב בכתבה קנויה הוא יואב גלנט, בעת שכיהן כשר הבינוי והשיכון. במקרה של גלנט שולם הכסף מתקציב חברת עמידר הממשלתית, שכפופה למשרדו. ערוץ 13 קיבל כמיליון שקל מהכנסת כדי לספק לבית הנבחרים חשיפה חיובית בריאליטי "המירוץ למיליון" – ובתוך כך העניק הופעת אורח ליו"ר הכנסת, יולי אדלשטיין.

ח"כ יולי אדלשטיין, יו"ר הכנסת, מתוך פרק הפתיחה של "המירוץ למיליון" (צילום מסך מתוך שידורי ערוץ 13)

לפי נתוני לפ"מ, בשנת 2019 חלה ירידה חדה בהוצאה הממשלתית על "שיתופי פעולה" עם כלי תקשורת – המונח המכובס ל"תוכן שיווקי" או "פרסום סמוי" (ובמקרה שבו הלקוח הוא גוף ממשלתי – "תעמולה סמויה"). בין 2015 ל-2018 הוציאו גופי ממשל כ-11 מיליון שקל בממוצע בשנה על תעמולה סמויה. ב-2019 צנחה ההוצאה ל-4 מיליון שקל בלבד.

לטענת לפ"מ, ב-2019 גם נפסקה לחלוטין השתתפותם של נבחרי ציבור בקמפיינים. הסיבה לכך היא כפי הנראה רצף מערכות הבחירות שאליו נקלעה המערכת הפוליטית, שהגבירו את ההגבלות החלות על שימוש בכסף ציבורי למסעות פרסום. עם זאת, בלפ"מ הדגישו שהנתונים עשויים להיות לא מדויקים, משום שנאספו וסווגו ידנית.

מבדיקת "העין השביעית" עולה שהנתונים אכן אינם מדויקים: הם לא כוללים, למשל, את החשיפה שניתנה לח"כ אדלשטיין ב"מירוץ למיליון", ואזכורים של השר ארדן בכתבות שנרכשו על-ידי המשרד לנושאים אסטרטגיים.

ערוצי הטלוויזיה בראש, העיתונים בתחתית

תופעה אחרת שעולה מנתוני לפ"מ היא שאת מקומם של נבחרי הציבור תפסו עובדי הציבור. ב-2019, שבה לטענת לפ"מ הפסיקו נבחרי ציבור להופיע בקמפיינים הממשלתיים, חל זינוק בחשיפה הקנויה שקיבלו עובדי ציבור. בכ-44% מהעסקאות שבוצעו בשנה החולפת ניתנה חשיפה לעובדי ציבור במסגרת התוכן הקנוי. בארבע השנים שקדמו ל-2019, שיעור העסקאות שכללו חשיפה לנבחרי ועובדי ציבור גם יחד עמד על כ-15%.

ב-2019, שבה לטענת לפ"מ הפסיקו נבחרי ציבור להופיע ב"שיתופי פעולה", חל זינוק בחשיפה הקנויה שקיבלו עובדי ציבור. בכ-44% מהעסקאות שבוצעו בשנה החולפת ניתנה חשיפה לעובדי ציבור

נראה שנבחרי ועובדי ציבור אוהבים במיוחד לקנות תוכן בתוכניות הרדיו: כ-58% מהעסקאות שכללו תשלום עבור חשיפה של פוליטיקאים ועובדי מדינה נעשו מול תחנות הרדיו. נתון זה כנראה לא כולל תשדירי תעמולה בכיכובם של שרים שמשודרים במקבצי הפרסומות – תופעה שנעשתה יותר ויותר נפוצה בשנים האחרונות.

בהיבט הכספי, המדיום המועדף על גופי הממשלה הוא הטלוויזיה. לפי הנתונים שהוגשו לבג"ץ, הסכום הכולל שהוקצה ל"שיתופי פעולה" עם אמצעי התקשורת השונים עומד על כ-48.5 מיליון שקל (במסמך לא צוין אם סכום זה כולל מע"מ ועמלות שגובה לפ"מ מהמפרסמים). קרוב ל-60% מסכום זה, 28.3 מיליון שקל, שולמו עבור רכישת תוכן בשידורי הטלוויזיה. בלפ"מ לא חשפו כיצד התחלק הסכום בין החברות השונות – אך ניתן להעריך שחלק הארי הגיע לחברת קשת, מפעילת ערוץ 12 ולפני כן אחת משתי זכייניות ערוץ 2.

12.5 מיליון שקל, בערך רבע מההוצאה הממשלתית על "שיתופי פעולה", שימש לרכישת תוכן ברשת. הרחק מאחור משתרכים הרדיו (4 מיליון שקל) והעיתונות המודפסת (3.4 מיליון שקל), שהולכת ונחלשת כבימת פרסום. עם זאת, בלפ"מ לא ציינו כיצד סווגו התקשרויות שכוללות רכישת תוכן בכמה פלטפורמות. ב"ידיעות אחרונות", למשל, נוהגים למכור חבילות סיקור משולבות ב- ynet ובמהדורה המודפסת, ובחברת קשת נוהגים לשלב בין חשיפה בשידורי הטלוויזיה ובאתר mako.

הגילוי הנאות ישתדרג

הנתונים על עסקאות התעמולה הוגשו לבג"ץ מטעם לשכת הפרסום הממשלתית והיועץ המשפטי לממשלה, בעקבות עתירה שהגיש עו"ד שחר בן-מאיר בספטמבר 2019. לטענת עו"ד בן-מאיר, הנוהג של רכישת תוכן מכלי התקשורת לא רק פוגע בחופש העיתונות, אלא גם נוגד את חוק הגנת הצרכן, שאוסר על פרסום מטעה – לרבות "פרסומת בצורה של כתבה, מאמר או ידיעה עיתונאית".

אחד האדנים שעליהם מבוססת העתירה הוא חוות דעת של משרד היועץ המשפטי לממשלה שהוגשה במסגרת תביעה ייצוגית נגד ynet. בחוות הדעת נקבע באופן מפורש שכאשר גופי תקשורת מוכרים כתבות לגורמים מסחריים ולא מציינים בבירור שמדובר בתוכן פרסומי, הם עוברים על החוק. לכן, טוען עו"ד בן-מאיר, היועץ המשפטי לממשלה צריך למנוע גם מגופי ממשל לבצע עסקאות כאלה.

המדינה: "סוגיית נחיצות השימוש של משרדי ממשלה וגופים ממשלתיים בשיתופי פעולה לקידום תוכן שיווקי, גבולותיו ותנאיו – נמצאת בבחינה ממשלתית על-ידי משרדי הממשלה הרלבנטיים, ובחינה זו טרם הגיעה למיצויה"

במקום זה, טוען עורך-הדין, היועץ המשפטי לממשלה מתיר לנציגי המדינה להפר את חוקיה. כמו כן, הוא טוען, כששרים משתמשים בכספי המשרדים שלהם כדי לרכוש חשיפה אישית – הם מקבלים יתרון פסול על יריביהם הפוליטיים, ופוגעים בשוויון בבחירות.

תגובת לפ"מ והיועץ המשפטי לממשלה, שהוגשה השבוע, אינה מתמודדת עם הטענות לגופן. "סוגיית נחיצות השימוש של משרדי ממשלה וגופים ממשלתיים בשיתופי פעולה לקידום תוכן שיווקי, גבולותיו ותנאיו – נמצאת בבחינה ממשלתית על-ידי משרדי הממשלה הרלבנטיים, ובחינה זו טרם הגיעה למיצויה", כתבה עו"ד ערין ספדי-עטילה, הממונה על ענייני בג"צים בפרקליטות המדינה, בתגובה שהוגשה לבית-המשפט.

עו"ד ספדי-עטילה ציינה כי "שיתופי הפעולה" בין גופי ממשל לכלי התקשורת מתבצעים לפי כללים והנחיות שנוסחו במשרד המשפטים ובמשרד האוצר. לפי הכללים הללו, אין לאשר השתתפות של נבחרי ציבור בקמפיינים "אלא במקרים חריגים שבחריגים", ולאחר שהתקבל אישור מפורש מטעם היועץ המשפטי לממשלה. בנוסף, ציינה, ההתקשרויות גם כפופות להגבלות שחלות על תעמולת בחירות.

לדברי עו"ד ספדי-עטילה, גם בלפ"מ דנים בימים אלה בגבולות האסור והמותר בקמפיינים ממשלתיים שכוללים רכישת תוכן. בדיקה זו צפויה להסתיים בעוד ארבעה חודשים, ובסיומה יועברו המסקנות לבדיקת הדרג המקצועי במשרד המשפטים ובמשרד האוצר.

סוגיית הגילוי הנאות נבדקת בימים אלה בלשכת הפרסום הממשלתית. נציגת המדינה מסרה לבג"ץ כי לפ"מ "תאכוף גילוי נאות אפקטיבי בכל אחד משיתופי הפעולה" החל מ-10 בפברואר 2020

סוגיית הגילוי הנאות, בעסקאות מן העבר ובעסקאות עתידיות, היא אחת הסוגיות שנבדקות בימים אלה בלפ"מ. הבדיקה אמנם צפויה להימשך כמה חודשים, אך נציגת המדינה מסרה לבג"ץ כי לפ"מ "תאכוף גילוי נאות אפקטיבי בכל אחד משיתופי הפעולה" החל מ-10 בפברואר 2020.

"לעת הזו", מסכמת נציגת היועץ המשפטי ולפ"מ, "העתירה אינה בשלה להכרעה ואין עילה להתערבותו של בית-המשפט הנכבד". בכך, המדינה מיישרת קו עם שאר המשיבים בעתירה – קשת, רשת, תאגיד השידור הציבורי והרשות השנייה – שביקשו מבג"ץ לדחות את העתירה.

ואולם, תגובת המדינה כוללת גם הבהרה שעשויה לעורר אי-נחת בערוצים המסחריים. בחברת קשת טענו בפני בג"ץ כי "שיתופי הפעולה" עם גופי הממשל אינם בגדר "פרסום סמוי", "תוכן שיווקי" או "תעמולה". באופן דומה, ברשת האשימו את עו"ד בן-מאיר ברקימת "שעטנז שגוי" ש"כורך את הפרסום הממשלתי בחדא מחתא עם הפרסום המסחרי".

נציגת המדינה סותרת את הטענות הללו. היא מבהירה שכשהמדינה מקיימת "שיתוף פעולה" עם כלי תקשורת כלשהו היא למעשה רוכשת "פרסום סמוי" או "תוכן שיווקי" – ומדגישה שהתכנים הקנויים כפופים לדיני התעמולה.

בג"ץ 5664/19

* * *

לעיון בתגובה שהגישו היועץ המשפטי לממשלה ולשכת הפרסום הממשלתית

להורדת הקובץ (PDF, 2.88MB)