החודש פרסמה היחידה הממשלתית לחופש המידע את הדו"ח השנתי על יישום חוק חופש המידע לשנת 2019. הדו"ח סוקר את האופן שבו הרשויות הציבוריות – ובראשן משרדי הממשלה ויחידות הסמך שלהם – מילאו את הוראות חוק חופש המידע. הבסיס שלו הוא דיווחים מטעם הממונים על חופש המידע בכל אחד מהגופים, לצד מידע נוסף שהיחידה הממשלתית אוספת באופן עצמאי. בשורות הבאות אציג כמה מנתוני הדו"ח, ואסביר מדוע אין לקרוא אותם כפשוטם.

ראשית, חשוב לציין לטובה את המאמצים שעשתה היחידה כדי לאסוף ולפרסם את הנתונים בצורה נהירה – ואת הבחירה לפרסם גם את המידע הגולמי, שמאפשר לחקור ולנתח את הנתונים. בכך, היחידה הממשלתית מחילה על עצמה שקיפות שמאפשרת לבדוק את פעילותה ואת מהימנות ממצאיה, ומציגה לשאר הרשויות הממשלתיות מודל לחיקוי.

עוד דבר שחשוב לציין הוא שחוק חופש המידע הישראלי נחקק לפני למעלה מעשרים שנה, ומאז ועד היום לא עבר שינויים מהותיים. ביחידה לחופש המידע, בתהליך ממושך שכלל שיתוף של הציבור, נכתבו הצעות לתיקוני חקיקה שונים – אלא שהתיקונים הללו שוכבים במגירה במשרד המשפטים וטרם נמצאו השר/ה או המנכ"ל/ית שיטרחו לקדם אותם. גם מינוי ראש היחידה תקוע מזה שנים, בשל סכסוך פנימי בין משרד המשפטים לארגון פרקליטי המדינה. וכעת לנתונים.

א. "שינוי דרמטי"? בעצם לא

המענה לבקשות חופש מידע רחוק מלהיות אוטומטי. כשמישהו מגיש בקשה לגוף ממשלתי, בחלק גדול מהמקרים ימסרו לו רק חלק מהמידע שביקש – או תשובה שלילית גורפת. אם מגיש הבקשה סבור שהגוף הממשלתי שגה, הוא יכול לעתור לבית-המשפט. לפי הדו"ח, בשנת 2019 ניתנו 47 פסקי דין בעתירות שהוגשו נגד משרדי ממשלה. ברוב פסקי הדין הללו – 27 מתוך 47 – בתי-המשפט דחו את העתירות וקיבלו את עמדת המשרד הממשלתי.

"בשונה משנים קודמות, מספר פסקי הדין שבהם העתירה נגד משרד ממשלתי נדחתה עולה על מספר פסקי הדין שבהם התקבלה העתירה (ולו באופן חלקי), ובהפרש ניכר", נכתב בדו"ח. אבל המציאות אחרת

ממלא מקום היחידה הממשלתית לחופש המידע, שלומי בילבסקי, כותב על כך כי מדובר ב"שינוי דרמטי בדפוסי הפסיקה". לדבריו, "בשונה משנים קודמות, מספר פסקי הדין שבהם העתירה נגד משרד ממשלתי נדחתה עולה על מספר פסקי הדין שבהם התקבלה העתירה (ולו באופן חלקי), ובהפרש ניכר".

הקביעה הזאת רחוקה מלהיות מדויקת. המידע על העתירות ותוצאותיהן מופיע ב"נט המשפט", שמרכז את פעילות בתי-המשפט בישראל. מעיון ב"נט המשפט" עולה שרוב פסקי הדין בעתירות חופש מידע כלל לא פורסמו. הסיבה לכך היא בעיית שקיפות קשה שיש במערכת המשפט, שנגרמת בשל כשל טכני שהתנפח וראוי להרחבה נפרדת.

מבדיקה שערך פרויקט "תולעת המשפט" עולה שהיחידה לחופש המידע בעצם בדקה רק 137 פסיקות מתוך 494 עתירות שהסתיימו ב-2019. מהבדיקה העצמאית הזאת עולה גם שרק 15% מעתירות חופש המידע שהוגשו בשנים 2016–2019 הסתיימו בדחיית העתירה (וללא שינויים מהותיים במגמה לאורך השנים).

גם אם מתייחסים רק למקרים שבהם התמקדה היחידה לחופש המידע, קשה להגיע למסקנה שלפיה חל "שינוי דרמטי" בפסיקה. כפי שצוין לעיל, לפי הדו"ח 27 מתוך 47 העתירות שהוגשו נגד משרדי ממשלה נדחו, כלומר הסתיימו בניצחון של המשרד הממשלתי. מבדיקת הנתונים הגולמיים שעומדים בבסיס הדו"ח עולה שכרבע מההליכים הללו, 12 מתוך 47, הם בכלל ערעורים שהוגשו לבית-המשפט העליון והליכי בג"ץ – ואלו מטבעם מתאפיינים בשיעור דחייה גבוה.

אם מתמקדים רק בעתירות ה"רגילות" שהוגשו לבתי-המשפט, תמונת המצב מתהפכת: בעצם, רוב העתירות התקבלו (19 מתוך 35), ומיעוטן נדחו (16 מתוך 35). ושוב, חשוב להדגיש שעדיין מדובר רק במדגם לא-בהכרח-מייצג של הליכים שנוהלו נגד משרדי ממשלה, תוך התעלמות ממאות הליכים אחרים, שתוצאותיהם אינן גלויות.

נשים לרגע את המספרים בצד. יש גם תובנה מהותית: ראוי שהיחידה לחופש המידע תפנה להנהלת בתי-המשפט ותדרוש לתקן את הכשל החמור שחל במימוש עקרון פומביות הדיון. רוב הפסיקה בישראל אינה פומבית, והנתונים הנגישים לציבור (גם לציבור החוקרים והעיתונאים) אינם מאפשרים לחקור את הנעשה במערכת המשפט באופן מיטבי.

ב. המקרה המוזר של רשות הכבאות

על פי דו"ח היחידה הממשלתית לחופש המידע, בשנת 2019 הוגשו 12,549 בקשות חופש מידע – עלייה ניכרת לעומת שנת 2018, אז הוגשו רק 10,376. ואולם, הנתונים הללו מספקים רק חלק מהתמונה. נתונים שפרסמה היחידה על שנים קודמות מאפשרים לבחון את הפער בין 2019 לשנה שקדמה לה. מתברר שברוב משרדי הממשלה (19 מתוך 28) חלה דווקא ירידה בהיקף בקשות חופש המידע שהוגשו וטופלו.

רוב הזינוק שמתואר בדו"ח החדש – 1,700 בקשות חופש מידע – מתייחס למשרד החינוך. גם בקרב שאר הגופים ניתן להבחין בעלייה ניכרת רק במספר מועט של גופים – בעיקר רשות הכבאות וההצלה, משטרת ישראל, צה"ל ורשות מקרקעי ישראל.

ראוי להתמקד בעלייה במספר בקשות חופש המידע שטופלו ברשות הכבאות וההצלה. לפי הדו"ח, בשנת 2019 טיפלה רשות הכבאות ב-1,276 בקשות חופש מידע – למעלה מ-10% מכלל הבקשות שהוגשו באותה שנה לכלל הגופים. לנוכח הנתון החריג פניתי לרשות הכבאות וביקשתי לקבל את רשימת בקשות חופש המידע שהתקבלו שם בתקופה נתונה של שלושה חודשים ב-2019.

מהמידע שהתקבל עולה שב-90% מהמקרים, "בקשות חופש המידע" שנספרו שם כלל אינן בקשות חופש מידע, אלא פניות שגרתיות של אזרחים לתחנות כיבוי כדי לקבל דו"חות אירוע או חקירה על שריפות שפרצו בנכסים שבבעלותם.

נסביר: כשאדם פונה לחברת הביטוח ומבקש כיסוי על נזק שאירע בשריפה, עליו לספק לחברה דו"ח מרשות הכבאות. הפניות הללו אינן בקשות חופש מידע, הן בכלל לא מטופלות אצל הממונה על חופש המידע, וכל קשר בינן לבין חופש המידע הוא מקרי בהחלט. ובכל זאת, מסיבה לא ברורה, ברשות הכבאות החליטו לספור אותן כבקשות חופש מידע.

ג. כוכבית: פרסום יזום

ממוני חופש מידע רבים פועלים כדי לעמוד בחובות הפרסום, וחוץ מלהשיב לבקשות חופש מידע גם מפרסמים מידע באופן יזום – יומני פגישות, הסדרי ניגוד עניינים, תשובות לבקשות חופש מידע שהוגשו בעבר ועוד. הפרסום היזום מוביל לא פעם לירידה במספר בקשות חופש המידע – חלקן ממילא מתייתרות, שהרי המידע שוחרר עוד לפני שביקשו אותו.

באופן טבעי, גוף שמרבה לפרסם מידע באופן יזום עשוי להציג ירידה בהיקף בקשות חופש המידע שבהן הוא מטפל. במבט שטחי, הירידה הזאת יכולה להיתפס כנתון שלילי – למרות שההפך הוא הנכון. מדידת רמת השקיפות היא אתגר מורכב יותר מספירת בקשות. בבסיס חוק חופש המידע עומד העיקרון שלפיו מידע ציבורי שייך לציבור. בקשות חופש מידע הן רק אחת הדרכים להביא לחשיפת המידע הזה.

ד. מפת הסירובים: דוקטרינת נתניהו

חוק חופש המידע קובע שורה של מצבים שבהם רשות רשאית לסרב למסור מידע שמבקשים ממנה. על-פי דו"ח היחידה לחופש המידע, בשנת 2019 העילה המרכזית לאי-מסירת מידע היתה פגיעה בפרטיות – 25% מהדחיות נומקו כך. מעיון בנתונים הגולמיים עולה שהנתון מעט גבוה יותר: מבין כלל הדחיות, ב-28% הסיבה הרשמית היתה מניעת פגיעה בפרטיות.

ראש ממשלת ישראל, בנימין נתניהו (צילום: אוהד צויגנברג)

האם זה הרבה? האם זה מעט? נתוני 2019 לבדם לא אומרים הרבה, אך כשמתבוננים במגמה הרב-שנתית ניתן להבחין בתופעה מעניינת. מבין כלל בקשות חופש המידע שהוגשו ב-2019 – גם אלה שנענו בחיוב – 11% נדחו בטענה לפגיעה בפרטיות. בשנים שלפני כן, הנתון הזה היה נמוך בהרבה, והסתכם ב-3% בלבד. מהיכן נובע הזינוק החריג? הסבר סביר הוא עמדה שהגישה המדינה בדיון משפטי שיזם ראש הממשלה, בנימין נתניהו, בעקבות הדרישה למסור את רשימת שיחותיו עם שלדון אדלסון ועמוס רגב, הבעלים והעורך לשעבר של "ישראל היום" (בהתאמה).

באופן מפתיע ובניגוד לנוהג שהתגבש בעשרים שנות פרקטיקה, המדינה הודיעה כי בחינה מחודשת של החוק הובילה למסקנה שאין למסור כל מידע שכולל נתונים פרטיים. לפי הגישה הזאת, נאסר על ממוני חופש המידע לבצע את האיזונים המתבקשים בין הזכות לפרטיות לאינטרס הציבורי (והעניין האישי של מבקש המידע), כפי שהיה מקובל עד כה.

אמנם מדובר רק בעמדה שהוגשה לבית-המשפט העליון, והשופטים כלל לא הכריעו לגביה (ההליך נמחק מאז) – אך הצגתה בבית-המשפט הספיקה כדי לגרום למשרד המשפטים להפיץ אותה לכל עבר ולהודיע על "הדין החדש" לממוני חופש המידע במשרדים השונים. הממונים נרתמו במהירות לשינוי המהיר, ומיד החלו לדחות בקשות באמתלה של פגיעה בפרטיות – גם בקשות לקבלת מידע שבעבר נמסר כעניין שבשגרה.

ה. מדד התלונות

לפי הדו"ח, ב-2019 חלה ירידה ניכרת במספר התלונות שהוגשו ליחידה הממשלתית לחופש המידע. לא מדובר בתלונות על פעילותה של היחידה, אלא בתלונות על תפקודם של גופי הממשל השונים, למשל במקרים שבהם גוף כלשהו לא משיב לבקשה או מפר את הוראות החוק. במשך שנים, מספר התלונות שהוגשו ליחידה היה במגמת עלייה יציבה. בשנה שעברה, לראשונה, נשבר שיא הפוך – וחלה ירידה של כשליש במספר התלונות.

ליחידת חופש המידע יש סמכות לברר תלונות ולדרוש תשובות מהרשויות השונות – אבל חוץ מהסמכות ההצהרתית לקבוע שרשות מסוימת פעלה באופן פגום, היא אינה יכולה לנקוט סנקציות

ביחידה הממשלתית בוחנים כל תלונה שמוגשת, ובמקרים המתאימים מודיעים על החלטה שלפיה הרשות מחויבת למסור את המידע המבוקש. במקרים שבהם חרף ההחלטה הזאת הרשות מסרבת למסור את המידע, שמה של הרשות מתפרסם באתר היחידה – והיחידה מפסיקה לטפל בתלונה.

מקרים כאלה, שהולכים ומתרבים עם השנים, מעידים על תופעה של אי-ציות להחלטות היחידה. מדובר בתופעה מעוררת דאגה, שדורשת התייחסות מעמיקה וייתכן שגם חשיבה מחודשת על סמכויות היחידה. ליחידה יש סמכות לברר את התלונות ולדרוש תשובות מהרשויות השונות – אבל חוץ מהסמכות ההצהרתית לקבוע שרשות מסוימת פעלה באופן פגום, היא אינה יכולה לנקוט סנקציות. המצב הזה, יש לשער, מעורר תסכול בקרב חלק מהמתלוננים – ועשוי לגרום להם להימנע מהגשת תלונות.

הסיפור הבא ממחיש את האבסורד: רק לאחרונה עתר הח"מ נגד משרד ראש הממשלה בדרישה שיפרסם את דו"ח חופש המידע שלו לשנת 2018. הבסיס לדרישה היה קביעה של היחידה לחופש המידע, שניתנה בעקבות תלונה, ולפיה משרדו של נתניהו מחויב לפרסם את הדו"ח.

בתגובה שהוגשה לבית-המשפט על-ידי פרקליטות המדינה, ועל דעת היחידה לחופש המידע, הוסבר כי פרשנות הדין של המדינה היא שהמשרד בעצם אינו מחויב לפרסם את הדו"ח השנתי – וניתן להסתפק בפרסום תמצית הדו"ח בלבד. כלומר, גם כשהיחידה מורה לרשויות כיצד לפעול במקרה של תלונות מוצדקות, המדינה – כעמדה רשמית שמוגשת לבית-המשפט – סבורה שאין חובה לפעול כך.

גיא זומר הוא מייסד עמותת התמנון, מפעילת "תולעת המשפט". בשנים 2016–2017, בעת עבודתו ביחידה הממשלתית לחופש המידע, טיפל בתלונות על האופן שבו גופי ממשל מילאו את הוראות חוק חופש המידע