מה שהחל כניסיון של שר התקשורת, שלמה קרעי, לקדם את רפורמת התקשורת שלו באמצעות ועדה ייעודית, הסתיים השבוע בקביעה מוסדית חריגה. במכתב מפורט ליו"ר הוועדה, ח"כ גלית דיסטל-אטבריאן, הבהירה יועמ"שית הכנסת כי "לשם הבטחת הליך חקיקה תקין יש לדון בהצעת החוק כולה בוועדה הקבועה והמוסמכת לכך - ועדת הכלכלה", במסגרת מענה לפניית היו"ר שנשלח ב-14.4.

עו"ד שגית אפיק, שחתומה על המכתב שבפועל סיים את פעילות ועדת התקשורת, גם אם באופן רשמי זו תמשיך להתכנס, נבחרה לפני ארבעה חודשים פה אחד בוועדת הכנסת לכהונה שנייה כיועמ"שית הכנסת. יו"ר הכנסת אמיר אוחנה קידם את המהלך, והייתה תמימות דעים נדירה בין הקואליציה לאופוזיציה לגבי המשך כהונתה, בין היתר בשל העובדה שאפיק אימצה מדיניות פרשנית המאפשרת ככל הניתן לחברי הכנסת וליו"ר הוועדות לקדם יוזמות.

על רקע זה, מכתבה של אפיק ליו"ר הוועדה דיסטל-אטבריאן בולט בניסוחו החד-משמעי. דיסטל פנתה ליועמ"שית בשלל תלונות נגד צוות היועצים המשפטיים של הוועדה שבראשה היא עומדת, אך במכתב מפורט ומנומק שללה אפיק את טענותיה וקבעה כי יש למעשה לסיים את פעילות הוועדה המיוחדת.

הליך חקיקה ללא תשתית

אפיק מזכירה כי כבר בעת הדיון על הקמת הוועדה המיוחדת התריעה מפני שורה של כשלים אפשריים: זירוז הליכי החקיקה, פגיעה ביכולת הפיקוח של הכנסת והשפעה מוגברת של השר על דיוני הוועדה.

בפרט הזהירה מפני מצב שבו ועדה ייעודית תוקם רק כדי להעביר את הרפורמה של השר "כמות שהיא" (as is), תרחיש שלדבריה מהווה פגם היורד לשורש הליך החקיקה. במכתבה הנוכחי היא קובעת כי חששות אלה התממשו בפועל.

עוד מציינת אפיק כי מדובר בהצעת חוק חריגה, שלא קיבלה את אישור הייעוץ המשפטי לממשלה טרם הנחתה על שולחן הכנסת, עובדה שהקשתה מלכתחילה על ניהול הליך חקיקה תקין.

לפי המכתב, הדיונים בוועדה התנהלו בקצב מואץ, תוך ויתור על קבלת נתונים והסברים נדרשים. אפיק כותבת כי לוח הזמנים שנקבע נראה כאילו "נועד רק לשם הקראה ולא ללימוד, לדיון ולליבון הסעיפים כנדרש".

עוד נטען כי למרות בקשות חוזרות מצד הייעוץ המשפטי, לא הועברו לוועדה נתונים חיוניים ולא ניתנו תשובות מסודרות לשאלות מהותיות שעלו במהלך הדיונים.

במקרה אחד המתואר במכתב, הודיעה יו"ר הוועדה כי לא תאפשר ליועצים המשפטיים למסור עמדה ביחס לשאלות חברי הכנסת, תוך אמירה כי "דעותיכם אינן רלוונטיות לשולחן הזה", ולאחר מכן הטיחה בהם אמירות חריפות, מבלי לאפשר להם להגיב, לאחר שמנעה מהם את זכות הדיבור.

פער מהותי בתשתית העובדתית

אפיק דוחה כליל את טענותיה של דיסטל-אטבריאן כי צוות הייעוץ המשפטי פעל מתוך "אג'נדה", ומכנה אותן "סיסמה". היא מציינת כי לא ברור כיצד ניתן לטעון לכפיית נוסח מצד הייעוץ המשפטי, כאשר "דחית את כלל החלופות בסוגיות הליבה שהוצעו על ידי הצוות". לדבריה, הצוות מקדיש שעות עבודה רבות, הן לדיוני הוועדה, הן לדיונים פנימיים ביוזמת השר והמנכ"ל, והן ללימוד החומר הנרחב הנלווה להצעת החוק המורכבת.

במקביל, היא מצביעה על פער מהותי בתשתית העובדתית של הדיונים: "למרות בקשות חוזרות ונשנות גם מטעמי, לא מועברים לוועדה כלל הנתונים המבוקשים ולא ניתן מענה ותשובות סדורות לשלל שאלות מהותיות", נכתב. אפיק מוסיפה כי "לא כך מתנהל הליך חקיקה תקין, ודאי ובפרט שהוא לא יכול להתנהל כך בהצעת חוק שההליך הממשלתי בה היה חלקי בלבד ושחלקים שלמים בה לא נוסחו על ידי הגורם המוסמך במשרד המשפטים".

רה"מ הנאשם בנימין נתניהו (מימין) עם שר התקשורת שלמה קרעי, מליאת הכנסת, 16.1.26 (צילום: חיים גולדברג)

רה"מ הנאשם בנימין נתניהו (מימין) עם שר התקשורת שלמה קרעי, מליאת הכנסת, 16.1.26 (צילום: חיים גולדברג)

בהמשך מפרטת אפיק שורה של פגמים נוספים: היעדר הכרעה בסוגיות מרכזיות לצד התקדמות באחרות, האצה בהקראת סעיפים ללא הסברים כנדרש, והימנעות מהצגת הרקע הכלכלי של ההצעה, "כאילו פשוט צריך להספיק את החומר". לדבריה, אופן ניהול הישיבות הפך בפועל את עמדות חברי הכנסת והייעוץ המשפטי לבלתי רלוונטיות.

עוד עולה מהמכתב כי בהיעדר עבודת מטה ממשלתית מספקת, נדרש צוות הייעוץ המשפטי לבצע עבודה חריגה בהיקפה. אפיק מציינת כי הצוות החל מיד בלימוד הצעת חוק מורכבת, שלמשרד המשפטים עצמו נדרשו למעלה משנתיים וחצי לגבשה, ואף נדרש לנסח מחדש פרקים שלמים ולהציע חלופות לסוגיות שלא הוסדרו מראש.

פרק הזמן שעמד לרשות היועצים כלל תקופות של עומס חריג, כך שהצגת הדברים כאילו עמד לרשותם "חודש עבודה" אינה משקפת את המציאות

לדבריה, "צוות הייעוץ המשפטי לוועדה לקח על עצמו לנסח מחדש את הפרק הראשון שבו דנה הוועדה ולהציע במסגרת זו חלופות שונות לסוגיות שהתעוררו" - מצב חריג, שבו הכנסת משלימה תוך כדי תנועה עבודה ממשלתית שלא הושלמה.

לצד זאת, היא מתייחסת לטענת השר קרעי כי נוסח פרקים מרכזיים הועבר לצוות המשפטי זמן רב מראש, ומבהירה כי הנוסח שהועבר "נעדר התייחסות להערות רבות שעלו בדיוני הוועדה, ללא הסבר או נימוק". עוד היא מציינת כי פרק הזמן שעמד לרשות היועצים כלל תקופות של עומס חריג - ימי מלחמה, סוף מושב והעברת תקציב, וכן חופשת הפסח - כך שהצגת הדברים כאילו עמד לרשותם "חודש עבודה" אינה משקפת את המציאות.

ביקורת מצטברת

דבריה של אפיק מצטרפים לביקורת שהשמיע בעבר יו"ר ועדת הכלכלה, ח"כ דוד ביטן, אשר טען כי משרד התקשורת אינו מציע הצעות חוק ממשלתיות מגובשות, אלא מעביר חלק מעבודת ההכנה לוועדות הכנסת.

לאחר פרסום המכתב דרש השר קרעי מיו"ר הכנסת לפטר את אפיק. דיסטל-אטבריאן מצידה הודיעה כי הוועדה תמשיך לפעול ולא תעביר את הדיון לוועדת הכלכלה.

עם זאת, גורמים בכנסת מעריכים כי קביעותיה של יועמ"שית הכנסת צפויות להקשות משמעותית על המשך קידום החוק במסגרת הוועדה המיוחדת, הן מבחינה פרלמנטרית והן מבחינת עמידותו בביקורת שיפוטית.

בסופו של דבר, הרפורמה שאמורה הייתה לשנות את שוק התקשורת בישראל נתקלת כעת במגבלותיו של הליך החקיקה עצמו, כאשר הפער בין מהירות הקידום לבין התשתית המקצועית הנדרשת הולך ונחשף.