"לא יכול להיות חופש ביטוי מלא ואפקטיבי, כראוי למדינה הדמוקרטית, ללא קיומה של עיתונות חופשית, הממלאת את תפקידיה: מימוש זכות הציבור לדעת, מימוש הזכות להביע דעות בפומבי, מתן שירותים מקצועיים בתחומי הפרשנות וקיום מנגנון חיוני של ביקורת", קבעו חברי ועדת צדוק.
"הוועדה הציבורית לבדיקת ההסדרים החוקיים בענייני העיתונות בישראל" מונתה בפברואר 1996 והגישה את מסקנותיה בספטמבר 1997. היא קבעה לעצמה בחינה של ארבעה נושאים עיקריים: סמכויות רישוי וסגירה של עיתונים, שקיפות אינטרסים של בעלי כלי תקשורת, ריכוזיות שליטה בכלי תקשורת ומעמדה של האתיקה העיתונאית.
ההמלצה הראשונה והחשובה של הוועדה היתה "לתת עיגון מפורש בחקיקת יסוד לזכות היסודית של כל אדם לחופש הביטוי והפירסום ולזכות היסודית לחופש העיתונות". עם זאת, הוועדה גם הזהירה מפני התערבות של המחוקק בעבודת העיתונות: "בשל החשש שהרעה העלולה לצמוח מהתערבות שלטונית גדולה מהרעה שבאי הסדרת הנושא".
מסיבה זו, כתבו חברי הוועדה, "ניתן לראות בין דפי הדו"ח גם לא מעט המלצות לאי חקיקה" ש"חשיבותן אינה נופלת מחשיבות ההמלצות לחקיקה".
הוועדה הדגישה כי "נושא העיתונות הינו כה מורכב וכה רגיש עד כי לא ניתן להציע הסדר משפטי כולל ושלם שייתן מענה מתאים לכל הסכנות ולכל הבעיות המתעוררות בתחום העיתונות. יותר מזה, הועדה הגיעה למסקנה כי בתחומים רבים אין ידו של המשפט משגת לתת פתרון טוב וראוי לבעיות המאפיינות את תחום העיתונות".
לכן, בין השאר, דחתה הוועדה את הצעתו של השופט אהרן ברק להחיל דינים מן המשפט הציבורי על העיתונות: "החלת כללי המשפט הציבורי על העיתונות פירושה הפקדת חלק משמעותי מהנעשה בעולם העיתונות בידי אחת הרשויות של המדינה, נכבדה ככל שתהיה, הגונים ככל שיהיו ראשיה".
לכן גם המליצה הוועדה "כי אין לקבוע כל תנאי כשירות סטטוטוריים או חובת רישוי לעבודה העיתונאית", ו"להימנע מלעגן בחוק כללי אתיקה עיתונאית וסנקציות בגין הפרתם". בסוגיה זו המליצה הועדה לקבוע בחוק כי פעולה בהתאם לכללי האתיקה תעמיד חזקה לעיתון או עיתונאי כי "פעלו בהתאם לסטנדרטים סבירים של התנהגות" (המלצה זו לא נחקקה, אולם הפכה ל"הלכת העיתונות האחראית" בפסק הדין של העליון בערעור אילנה דיין נגד סרן ר' ב-2012).
כמו בסוגיות אחרות, גם כאן הוועדה הזהירה כי הדבר נכון כל עוד ישנו קונצנזוס רחב דיו סביב מועצת העיתונות (שצדוק עמד אז בראשה), המקיף את מירב בניינה של העיתונות. החולשה המהותית של מועצת העיתונות, כחלק מהתפוררות שוק התקשורת בישראל, שהיא בעצמה חלק מהקיטוב והרס הלכידות החברתית של עידן הרשתות החברתיות, הופך סייג זה לרלוונטי מתמיד.
הוועדה גם התייחסה לחופש העיתונאי, ולא רק לחופש העיתונות, בהכירה בכך שהאיום על פעילותו החופשית של העיתונאי מגיע לא רק מן החוץ, מההון והשלטון, אלא גם מבית, מהמו"ל והעורך. אמנם "אין זה סביר לדרוש שהפעילות העיתונאית תיעשה בתנאים של חופש גמור, בלא כל תלות בהחלטותיו של העורך או בקו טעמו של המוציא לאור", אולם אין לעורך ולמו"ל הזכות להגביל את החופש העיתונאי באופן הסותר את מהותו של התפקיד העיתונאי.
מכאן קביעתה של הוועדה כי עיתונאי "רשאי שלא לנהוג על פי הנחיות העורך או בעל השליטה בעיתון, אם אלה מורים לו לעשות מעשה הכרוך בהפרה של כלל אתי", והמלצתה לעגן את הדברים בחקיקה לפיה כל הסכם עבודה של עיתונאי יכלול סעיף האוסר על מתן הוראה להפרת כללי האתיקה, ואם יפוטר בשל כך יהיה זכאי לפיצויי פיטורין גדולים פי שלושה.
עוד ברוח זו, המלצתה המפורסמת ביותר של הוועדה היתה ביטול פקודת העיתונות המנדטורית ותקנות החירום הדורשות רישוי מוקדם של עיתונים או מאפשרות סגירה שלהם. "רבות הן סכנות ההשתקה", כתבו חברי הוועדה, "מוטב להתעמת עם התבטאויות קשות ומקוממות בקשת הדרכים החברתיות והמשפטיות הפתוחות בפנינו, מאשר להשלות את עצמנו שסגירת כלי הביטוי בפני דעות מקוממות או מסוכנות במידה מסוימת מסלקת אותן מן המפה הציבורית או גורמת להן לאבד את תומכיהן".
עם זאת, גם כאן הזהירו חברי הוועדה כי המלצתם נובעת מכך שבעת כתיבת הדו"ח "פרסומים מסיתים, פרסומים גזעניים ופרסומים בלתי חוקיים הינם תופעה נדירה", וכי יש לבחון לאחר ביטול הסמכויות השלטוניות הדרקוניות אם היוו גורם מצנן שמנע התפשטות של רעות חולות כאלה מלכתחילה. "אם יתברר, לאחר תקופת ניסיון סבירה כי זהו אכן המצב, וההחלטה על ביטול סמכויות הסגירה תביא להופעתם של עיתונים שמוטב היה לקיים אמצעי יעיל לסגירתם, יהיה טעם לשקול המלצה זו פעם נוספת".
פקודת העיתונות המנדטורית בוטלה לבסוף רק ב-2017, אולם מרכז הכובד של העיתונות הכתובה עבר ממילא לרשת, שם פועלים כלי תקשורת ללא כל רגולציה, לא זו שחלה על העיתונות המודפסת ולא זו שנחקקה בשנות ה-90 עבור התקשורת המשודרת. עם או בלי קשר לביטול הפקודה, אנו עדים אכן למציאות העצובה בה פרסומים מסיתים וגזעניים הפכו נפוצים, לא רק ברשתות החברתיות אלא גם בכלי תקשורת שלמים, כגון ערוץ 14.
הוועדה לקחה בחשבון את האיום הנשקף לחופש העיתונות מצד בעלי כלי התקשורת עצמם, גם כשהמליצה להחיל עליהם חובת שקיפות כללית, ובמקרה של עיתון רב-תפוצה גם בנוגע לאינטרסים כלכליים של בעלי השליטה. המלצה זו לא רק שלא עוגנה בחוק - מועצת העיתונות אף מחקה דרישה כזו מתקנון האתיקה.
המלצות נוספות של הוועדה, לפיהן מורשע בפלילים או מי שאינו תושב קבע בישראל לא יוכל להיות עורך או בעלים של עיתון רב תפוצה, לא התקבלו גם הן, למרות הסייגים הזהירים. גם לא ההמלצה כי כלי תקשורת יהיה חייב להיות מאוגד בישראל.
בנוגע לריכוזיות בתחום התקשורת, עמדה הוועדה על כך ששיקולים כלכליים בלבד אינם מספיקים על מנת לשמור על תחרות בשוק העיתונות, ולכן המליצה לקבוע בחוק ההגבלים העיסקיים הסדר מיוחד להגבלת הריכוזיות בתחום העיתונות הכתובה, לפיה לא יאושר מיזוג או הסדר כובל בין עיתונים רבי תפוצה אלא במקרה של "חשש ממשי להמשך קיומו של אחד העיתונים; וכי בהתחשב בנסיבות העניין אישור המיזוג או ההסדר הכובל הינו לטובת הציבור", וגם אז, "באופן שיבטיח את שמירת עצמאותם המערכתית של העיתונים הנוגעים בדבר".
הוועדה גם המליצה לחזק את האיסורים על בעלות צולבת. כיום, שר התקשורת שלמה קרעי מבקש לבטל גם את המגבלות המעטות הקיימות בחוק בנוגע לסוגיות אלה.
להלן, דו"ח ועדת צדוק במלואו.
שר המשפטים חיים צדוק, 1.2.1997 (צילום: יעקב סער, לע"מ)
א. כללי
- ביום ט"ז בשבט התשנ"ו, 6 לפברואר 1996, מינו שר המשפטים דאז פרופ' דוד ליבאי ושר הפנים דאז מר חיים רמון "ועדה ציבורית לבדיקת ההסדרים החוקיים בענייני העיתונות בישראל". על פי כתב המינוי התבקשה הועדה "לבדוק את מידת ההתאמה של החקיקה הקיימת להתפתחויות החברתיות, המשפטיות והכלכליות שחלו מאז הקמת המדינה, תוך שימת לב להסדרים הנוהגים בתחום זה במדינות דמוקרטיות אחרות." כמו כן, התבקשה הועדה להמליץ "הן לגבי ביטול הוראות בחוק הקיים והן לגבי הצורך בהסדרים חדשים על ידי חקיקה חדשה או בדרך אחרת." העתק כתב המינוי מצורף לדו"ח זה כנספח א'.
- הועדה התבקשה להתייחס לתחום העיתונות הכתובה בלבד. לפיכך, ההמלצות מתייחסות לתחום העיתונות הכתובה ולא לתחום התקשורת האלקטרונית, אלא אם נאמר בדו"ח במפורש אחרת.
- כיו"ר הועדה מונה מר חיים י' צדוק, וכחברים בה מונו מר אמנון אברמוביץ, פרופ' רות גביזון, פרופ' אסא כשר, מר סמי מיכאל, מר משה נגבי, פרופ' זאב סגל ופרופ' עמוס שפירא. כן מונו המשנה ליועץ המשפטי לממשלה, גב' דוידה לחמן-מסר, והיועץ המשפטי של משרד הפנים, מר שלום זינגר, כמשתתפים קבועים בישיבות הועדה. כמרכז הועדה מונה מר עומר דקל. מר סמי מיכאל פרש מהועדה מטעמים אישיים עוד בטרם החלה בדיוניה. ממר אמנון אברמוביץ נבצר מטעמים אישיים להשתתף באורח סדיר בעבודת הועדה, בעיקר בישיבות המסכמות והמכריעות. לפיכך, לא ראה אפשרות לעצמו לחתום על דו"ח הועדה.
- עם תחילת עבודת הועדה התחוור לה כי תאריך היעד של 1 באפריל 1996, המצויין בכתב המינוי כתאריך היעד לסיום עבודת הועדה, אינו מציאותי, וכי יידרש לועדה זמן רב בהרבה למילוי המשימה שהוטלה עליה.
- עם חילופי הממשלה ומינויים של שרים חדשים, ביוני 1996, פנה יו"ר הועדה, מר חיים י' צדוק, אל שר המשפטים דאז, ד"ר יעקב נאמן, ואל שר הפנים, מר אליהו סויסה, והודיעם על קיומה של הועדה ועל המשך עבודתה, בהתאם להנחיית היועץ המשפטי לממשלה מס' 21.474 בנושא רציפות הממשלה. העתק המכתב והעתק הנחיית היועץ המשפטי לממשלה מצורפים לדו"ח כנספח ב' ובנספח ג' בהתאמה.
- מיד לאחר כינון הועדה פורסמה בעיתונות הודעה לציבור מטעם הועדה, אשר הזמינה פניות מקרב הציבור בנושאי עבודתה של הועדה. במסגרת עבודתה עיינה הועדה בפניות השונות שקיבלה. הועדה מודה לכל אלה שהשקיעו ממרצם ומזמנם וכתבו לועדה. הועדה ערכה למעלה מעשרים מפגשים ושמעה מגוון רחב של דעות, עמדות ורעיונות. בפני הועדה הופיעו עיתונאים, עורכי עיתונים, מו"לים, אנשי אקדמיה ואנשי משפט. כן שמעה הועדה את הממונה על ההגבלים העיסקיים - ד"ר י. טורבוביץ, ועיינה בחוות דעת מאירת עיניים של המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (חקיקה)- מר יהושע שופמן. גב' סנדרה אייזנקוט ממשרד המשפטים הכינה עבור הועדה סקירה של המצב הנוהג בתחום חקיקת העיתונות במדינות שונות בעולם. נוסח ההודעה לציבור מצורף לדו"ח כנספח ד'. רשימת האישים שהופיעו בפני הועדה מצורפת לדו"ח כנספח ה'.
- הועדה מודה לכל מי שהופיע בפניה וסייע בכך לגיבושן של המלצות הועדה. תודה מיוחדת שלוחה למי שמונו ללוות את עבודת הועדה. עו"ד שלום זינגר ליווה את דיוני הועדה במשך מספר חודשים, עד נסיעתו לחו"ל. עו"ד דוידה לחמן-מסר ליוותה את כל דיוני הועדה ותרמה מנסיונה ומידיעותיה, בתחום ההסדרה החקיקתית של תחום התקשורת ובתחום ההסדרה החקיקתית של תחומים כלכליים, תרומה שלא תסולא בפז. עו"ד עומר דקל, מרכז הועדה, עבד במקצועיות ובחן בכל רמה אפשרית, ותרם תרומה מכרעת לעבודת הועדה. הוא ביצע את עבודת הריכוז והתיאום במסירות ובדייקנות, רשם פרוטוקולים, סיפק חומרים חשובים, הכין טיוטות לאין-ספור והשתתף באופן פעיל בדיוני הועדה.
ב. תפקיד העיתונות בחברה דמוקרטית
- קיומה של עיתונות חופשית, אחראית ומקצועית הוא אחד מן התנאים ההכרחיים לקיומה של שיטת ממשל דמוקרטית של ממש. אין חולק על כך שללא עיתונות כזו, לא ייתכן לקיים שיטת ממשל המגלמת את העקרונות המוסריים של החופש האזרחי, האחריות המוסדית וההגינות החברתית, כראוי לשיטת ממשל דמוקרטית. עיתונות חופשית, אחראית ומקצועית מציידת את האזרח במכשיר שאין בלתו לניהול חייו האזרחיים, כראוי, לפי טעמו ולפי צרכיו. איום על יכולתה של העיתונות למלא את תפקידיה, באופן חופשי, אחראי ומקצועי, הוא איום על יכולתם של האזרחים לתפקד לפי ראות עיניהם, במסגרת שיטת הממשל הדמוקרטית. הגנה על יכולתה של העיתונות היא בראש ובראשונה הגנה על האזרחים הזקוקים לה לשם ניהול החיים האזרחיים באופן ההולם את שיטת הממשל הדמוקרטית.
- אלה הם תפקידיה העיקריים של העיתונות החופשית כאחד מן המרכיבים החיוניים של הדמוקרטיה:
(1) מימוש זכות הציבור לדעת
- העיתונות החופשית היא אחד המכשירים העיקריים של האזרח לדעת את מה שחשוב לו לדעת או מעניין אותו לדעת, בדבר מה שמתרחש סביבו. לעתים קרובות, היא המכשיר העיקרי של האזרח לדעת זאת.
- מדרכו של האזרח, שהוא מעוניין במידע מסוגים שונים. יש מידע שהאזרח מעוניין בו, כי הוא דרוש לו לשם גיבוש עמדתו בשאלה שיש לה חשיבות בעיניו. זו יכולה להיות שאלה מדינית, חברתית, כלכלית, תרבותית או אחרת. בלא מידע זה, עלול האזרח למצוא קושי לא רק לגבש לעצמו עמדה, אלא אף לפעול על פי ראות עיניו. כך, לדוגמא, ללא מידע מתאים, הוא עלול למצוא קושי בבואו לממש את זכותו האזרחית להצביע בבחירות או בבואו למלא את חובתו החוקית ביחס לאזרח אחר או ביחס לרשות כלשהי. בדרך כלל, קשה יהיה לאזרח להתגבר על קושי כזה, בלא עיתונות חופשית, המספקת לו את המידע הדרוש לו, באופן חופשי, אחראי ומקצועי.
- יש גם מידע אחר שהאזרח מעוניין בו, לפי טעמו. כשלעצמו, זה עשוי להיות מידע שאינו חיוני לאזרח, לשם גיבוש עמדתו בשאלות השעה או לשם קבלתה של החלטה מעשית חשובה, אבל יחד עם זאת, זהו מידע שהאזרח מעוניין בו מאד לשם קיום אורח החיים היפה בעיניו, באיכות החיים הטובה בעיניו. כזה הוא, לדוגמא, המידע הדרוש לאזרח כדי לנהל את תרבות הפנאי שלו. גם לשם השגתו של מידע כזה יפנה האזרח קודם כל אל העיתונות החופשית. גם בתחום זה אין תחליף למגוון המידע שתספק לו העיתונות החופשית, האחראית והמקצועית.
- קיומם של ערוצי תקשורת לא כתובה, כדוגמת הרדיו והטלויזיה, ואפילו ריבויים של ערוצים כאלה, אינו גורע מחשיבותה של העיתונות הכתובה בתחום המימוש של זכות הציבור לדעת. העיתונות הכתובה אינה יכולה לתאר אירוע כלשהו ב"שידור חי", לדוגמא, אבל בכל זאת אין לה תחליף, מבחינות אחרות, חשובות לא פחות, של מימוש אותה זכות יסוד. לעיתונות הכתובה אין תחליף, בערוצי התקשורת האחרים, מבחינת רוחב היריעה, מגוון השירותים לקבוצות אזרחים שונות, נוחות השימוש, עלות ההפקה ומחיר השירות. עיתונות אלקטרונית, חופשית, אחראית ומקצועית, היא ללא ספק רבת חשיבות במסגרת שיטת הממשל הדמוקרטית, אבל אין היא באה במקום העיתונות הכתובה, אלא יחד איתה. לכל אחת מהן מעלותיה המיוחדות. כולן יחד, כל אחת מהן בדרכה, מאפשרות לציבור לממש את זכותו לדעת.
(2) מימוש חופש הביטוי
- זכותו של האזרח לגבש לעצמו דעה, להביע אותה בפומבי ולנסות לשכנע את זולתו בצדקתה היא מן הזכויות הבסיסיות של כל אזרח במדינה דמוקרטית והיא מוכרת בתור שכזאת גם בעקרונות שיטת הממשל של מדינת ישראל. מימוש ראוי לשמו של חופש הביטוי ייתכן רק על יסוד תשתית מעשית, המאפשרת לאזרח לפעול כרצונו בתחום יסודי זה של חייו. העיתונות הכתובה היא אחד מן המרכיבים העיקריים של התשתית המעשית הזאת, כשהיא עצמה נהנית מן החופש להביא בפני האזרחים מגוון רחב של דעות, בשאלות המעסיקות את הציבור בכללותו או מעסיקות חלק זה או אחר בקרב ציבור האזרחים. מכמה בחינות העיתונות הכתובה היא הנדבך העיקרי של התשתית האזרחית של חופש הביטוי; שהרי אין כמוה לצירוף של יריעה רחבה, המאפשרת לדעות רבות ושונות לבוא לידי ביטוי, של תפוצה רחבה, המאפשרת לדעות הללו להגיע אל קהל רחב ומגוון של קוראים, ושל תגובה מהירה, המאפשרת לדעות להתבטא ולהישמע בעוד מועד, כאשר הציבור או חלק מסויים ממנו מעוניין בדיון הציבורי, שבו בא לידי ביטוי פומבי מגוון הדעות הקיימות, בנושא חשוב או מעניין.
- גם אם לא כל אזרח יכול להביע את דעתו, בעצמו, מעל דפי העיתונות, עדיין בכוחה של עיתונות חופשית ואחראית להביא לידי כך שהאזרחים, רובם ככולם, ימצאו את דעותיהם או דעות הדומות לשלהם באות לידי ביטוי ברור מעל דפיה. ללא המסגרת של העיתונות החופשית, כמעט ואין לאזרח גישה משמעותית, לא אל הדעות של זולתו, כדי להקשיב לו, ולא אל תשומת הלב של זולתו, כדי להתבטא בפניו.
(3) שירותים בתחומי הפרשנות
- לעתים קרובות, האזרח מעוניין לא רק לדעת מה מתרחש, אלא גם להבין את המתרחש. הציבור מעוניין לא רק במידע מלא ומדויק ככל האפשר בדבר אירוע, מצב או תהליך, אלא גם בתפיסה יותר רחבה ויותר יסודית של הסיבות, התוצאות, ההשלכות והמשמעויות של אותו אירוע, מצב או תהליך. יש והאזרח רוצה לראות את הדברים מנקודת מבט יותר רחבה, אפילו היסטורית. יש והוא רוצה להיות שותף בידע על היצירה האומנותית או המדעית או האקדמית לסוגיה, בעולם או במיוחד בארץ. יש והוא רוצה לקבל מידע שוטף ומנותח בעניינים מעשיים מגוונים, לדוגמא, אתרי טיול, מוסדות רווחה, תכניות לימודים וכדומה. חומרים מסוג זה יכול המעוניין למצוא במקורות שונים וברמות שונות. רק בעיתונות החופשית הוא יכול למצוא פרשנות המלווה באופן סדיר ומתמיד את ההתרחשויות השוטפות, בהתאם לצורכי הציבור המגוון של הקוראים.
(4) שירותים בתחומי הביקורת
- הכתבה העיתונאית, העשויה היטב, מציגה בפני הקורא תיאור אמין של אירוע חשוב, מצב מעניין, תהליך סמוי מן העין או כדומה. לעתים קרובות, זוהי תכליתו של פרסום הכתבה. הודות לפרסום כזה, הקורא מקבל מידע שלא היה ברשותו וגם לא יכול היה להיות ברשותו, אלמלי אותו פרסום. במקרים רבים, תכליתו של הפרסום חורגת מהבאת מידע אל הקורא. לדוגמא, תחקיר עיתונאי יכול לחשוף, באופן מקצועי ואחראי, עובדות שיש בהן, לפחות לכאורה, כדי להטיל סימן שאלה על תקינות הפעולות של אדם בעל תפקיד משמעותי או של גוף בעל כוח ציבורי רב. תחקיר עיתונאי כזה יכול ליצור אפילו חשש כבד שפעולות מסוימות, של אדם בעל מעמד ציבורי או של גוף בעל סמכות ואחריות ציבוריות, היו, בעליל, פעולות לא תקינות או לא סבירות או לא חוקיות או לא אתיות או לא מוסריות. במקרים כאלה, הפרסום אינו מסתכם בהעברת מידע חדש מעורכיו של התחקיר לקוראיו בעיתון. במקרים כאלה, הפרסום עשוי להניע תהליך של הפקת לקחים, שיפור רמת הפעילות, של אדם או של גוף, ואפילו נקיטת צעדים כעד הנושאים באחריות או הנמצאים אשמים. כאשר הפרסום העיתונאי מחולל תהליך כזה, הוא מביא לציבור תועלת רבה ומובהקת, במיוחד כאשר הביקורת מופנית כלפי גופים ממלכתיים או ציבוריים, רבי עוצמה ואחריות. כך משמשת העיתונות החופשית בתפקיד של אחד מן המנגנונים של הביקורת החברתית, האמורה לעקוב אחר מוקדי הכוח החברתיים ולאפשר לציבור לא רק לדעת מה הם עושים, לא רק להעריך את מה שהם עושים, אלא גם להשפיע על מה שהם עושים, במיוחד - לשפר את מה שהם עושים.
- די בתיאור זה, של תפקידי העיתונות החופשית במדינה הדמוקרטית, כדי להצדיק את הדרישה לקיום התנאים שהעיתונות זקוקה להם, כדי שתוכל למלא את תפקידיה החברתיים באופן חופשי, אחראי ומקצועי. ההסדרים הנוהגים במדינה חייבים לאפשר לאזרח לקבל מן העיתונות את כל מה שהיא יכולה לתת לו. לפיכך, ההסדרים הנוהגים במדינה חייבים לאפשר לעיתונות למלא את תפקידיה, למען האזרח. מכאן המסקנה החשובה, כי ההסדרים הנוהגים במדינה חייבים לאפשר את קיומה של עיתונות חופשית, אחראית ומקצועית.
ג. איומים על חופש העיתונות
- טיבם של ההסדרים הראויים למדינה, מכוח החובה להבטיח את קיומה של עיתונות כזו, אינו נקבע אך ורק על ידי הגדרתו המדויקת של כל אחד מן התפקידים האמורים של העיתונות. כדי לגבש הסדרים נאותים, שאכן יהיה בכוחם להבטיח את קיומה של עיתונות חופשית, אחראית ומקצועית, הממלאת את תפקידיה החברתיים, לתועלתם של האזרחים, יש לאתר ולהבין גם את המכשולים העומדים על דרכנו, בבואנו לקיים הסדרים נאותים כאלה. בנקודה זו, ראוי, איפוא, למנות את הסכנות העיקריות הנשקפות לקיומה של עיתונות, הממלאת כראוי את תפקידיה החברתיים, בהיותה חופשית, אחראית ומקצועית. נזכיר סכנות הנשקפות לעיתונות בכל מדינה דמוקרטית ונדגיש גם כמה מן הסכנות העולות מן המצב הנוכחי של העיתונות בישראל. מפת הסכנות האלה כוללת את היסודות הבאים:
(1) רשויות השלטון
- כבר אמרנו, כי אחד מתפקידיה של העיתונות הוא להביא לידיעתם של אזרחי המדינה, באופן חופשי, אחראי ומקצועי, גם מידע שיש בו בסיס עובדתי לביקורת על רשות שלטונית זו או אחרת, בשל פעולה לא תקינה, לא סבירה, לא חוקית, לא אתית או לא מוסרית. למרות שפרסום מידע מעין זה, מיועד מעיקרו להניע תהליכים של שיפור הפעילות של אותה רשות שלטונית, לטובת אזרחי המדינה, הרי דרכו של עולם היא שהרשות המוצאת את עצמה נושא לתחקיר עיתונאי ולביקורת ציבורית אינה ששה לשתף פעולה עם הפעילות העיתונאית. בנקודה זו נשקפת הסכנה שרשויות שלטוניות ינסו להצר את צעדיהם של העוסקים בפעילות מקצועית של תחקיר וביקורת, אם כדי להשתמט מן החובה להשתפר ואם כדי לקיים מראית-עין של תפקוד ללא מתום.
- בצד הסכנה הנשקפת לאינטרסים החיוניים של ציבור האזרחים מכל ניסיון של רשות שלטונית להצר את צעדיה של העיתונות, בפרט בהקשרי התחקירים הביקורתיים, עומדת גם סכנה הנשקפת לאינטרסים חיוניים של ציבור האזרחים מן הכיוון ההפוך. פעולה עיתונאית הנעשית ברמה מקצועית לא נאותה או תוך פגיעה בכללי האתיקה של מקצוע העיתונאות עלולה לפגוע ללא הצדקה באזרחים מסוימים, בגופים או ברשויות. פגיעה כזאת עלולה לסכן את שמו הטוב של אדם, לרופף את אמון הציבור בגוף הזקוק לאמון זה או למנוע מרשות כלשהי למלא את תפקידיה. אחדות מרשויות השלטון אמורות לשמור על האזרחים, על גופים ציבוריים ועל הרשויות מפני פגיעה בלתי מוצדקת ובכלל זה גם מפני פגיעה עיתונאית בלתי מוצדקת. תפקיד זה מביא אותן, מדי פעם, לעימות עם עיתונאי או עיתון. עימות זו מעורר סכנה שלישית, שמן הראוי לתת גם עליה את הדעת: בבוא רשות כלשהי לפעול כנגד עיתונאי או עיתון, נשקפת הסכנה שהיא תפעיל כוח שלטוני מופרז, הווה אומר, לא רק כוח שלטוני הדרוש לשם ההגנה הלגיטימית על האזרחים, הגופים והרשויות, מפני פעולה עיתונאית לא מקצועית או לא אתית, אלא כוח החורג מן הדרוש לשם כך, שהוא כוח הפוגע שלא כראוי בחופש העיתונות ובאפשרות של האזרחים ליהנות ממעשי ידיה.
- המדובר, איפוא, בשלוש סכנות המתעוררות בתחומי החיכוך של העיתונות ורשויות השלטון. כל מדינה דמוקרטית חייבת לקיים הסדרים נאותים לסיכול הסכנות הללו, על פי העקרונות המוסריים של שיטת הממשל הדמוקרטית. המדינה אמורה לכונן איזון נאות בין הכוח של רשויות השלטון לבין הכוח של העיתונות החופשית, על פי העקרונות הללו, המחייבים הגנה על האזרחים ועל האפשרות שלהם ליהנות מן העיתונות, הממלאת את תפקידיה החיוניים, באופן חופשי, אחראי ומקצועי.
(2) ריכוז השליטה ובעלות צולבת
- השנים האחרונות ראו תמורות חברתיות חשובות שהתחוללו בעולם העיתונות הכתובה ובעולם התקשורת בכללותה. תמורה אחת נוגעת לריבוי אפיקי התקשורת הלא כתובה, ביניהם ערוצי טלוויזיה נוספים ותחנות רדיו מקומיות. ריבוי אפיקי תקשורת יוצר תמונה מעורבת, של הישגים וסכנות. מחד גיסא, מוסכם על הכל שריבוי אפיקים יוצר תחרות ביניהם מי ישיג יותר מתשומת ליבם של האזרחים. גם מוסכם על הכל שתחרות כזו יכולה להרחיב את מפת האינפורמציה המובאת לציבור, לגוון את קשת הדעות המוצגת לציבור ולעיתים אף להעלות את הרמה המקצועית של הפעילות העיתונאית. יתר על כן, ככל שהתחרות בין אפיקי התקשורת השונים מעמיקה, כך עולם התקשורת ממלא את התפקידים שלו יותר חופשי, מפני שקשה יותר ללחוץ על קהל רחב של מנהלים מקצועיים של אפיקי תקשורת מתחרים, מאשר ללחוץ על מנהלים בודדים.
- מאידך גיסא, עצם ריבוי האפיקים של התקשורת אינו מבטיח את פירותיה של התחרות הבריאה ביניהם, לטובתם של האזרחים, מפני שעדיין ייתכן ריכוז של שליטה באפיקים שונים בידיו של אדם אחד או גוף אחד. ריכוז כזה של השליטה באפיקי תקשורת מקל על גורמים אינטרסנטיים, ביניהם גורמים שלטוניים, פוליטיים, כלכליים ואחרים, להשפיע על תוכן הפרסומים העיתונאיים. במצב כזה ייתכן שאדם אחד, שברשותו אפיקי תקשורת אחדים, בעיתונות הכתובה ובערוצי התקשורת האלקטרוניים, יוכל לשלוט, במלוא מובן המילה, בטיב המידע, הפרשנות והביקורת, המגיעים לידי ציבור האזרחים, גם בהיקף, גם בתוכן וגם ברמה. כך נוצר מוקד מובהק של כוח, שחובה היא לתת עליו את הדעת, במסגרת ההסדרים של שיטת הממשל הדמוקרטית, המיועדים, בין השאר, לשמור על חירויותיו של האזרח מפני כוח ושררה.
- לסביבה בה פועלת העיתונות השפעות נוספות על תיפקודה. ריבוי אמצעי התקשורת וגיוונם מכביד את העלות הכלכלית של החזקת עיתון, ומקטין את נתח הפרסום שכל אמצעי תקשורת יכול לגייס לשם הבטחת חוסנו. ריכוז הבעלות הוא, במובן חשוב, פועל יוצא של הגברת התחרות דווקא. במצב של חולשה כלכלית של עיתונים, גוברים לחצים פנימיים של הבעלים, הן מטעמים של מיקסום רווחים והן בשל הרצון לשמור על איתנותו הפיננסית של העיתון, לצורך מילוי תפקידי העיתון ולתועלת עובדיו. לחצים אלה עלולים לחזק נטיות של תיפקוד עיתונאי על פי רייטינג בלבד, החלשה של מנגנוני ביקורת עצמית וזהירות לטובת פרסום מהיר וסנסציוני, והפעלת לחץ על עיתונים "לספק את הסחורה" ללא כל עכבות מקצועיות ואתיות. תחרות חופשית של עיתונים יכולה, מצד אחד, להגביר את מגוון הדעות וסוגי העיתונים הקיימים; אך מצד שני, זוהי מערכת שחשופה מאוד לכשלי שוק חמורים. התחרות בין העיתונים יכולה להוות ברכה, ככל שהיא תורמת למוטיבציה העיתונאית ולמיגוון הדעות שהציבור נחשף אליהן, אך היא יכולה גם להוות קללה, ככל שהיא תורמת לפיחות בסטנדרטים העיתונאים ולאי הקפדה על נורמות אתיות בסיסיות.
- ריכוז שליטה יוצר סכנה לטיבה של העיתונות, גם בכך שהוא מקטין את התחרות הרצינית בין אפיקי התקשורת השונים. מה שמקטין את התחרות, עלול לפגוע באופן משמעותי גם בטיבו של המידע המגיע לציבור האזרחים. הולך ונחלש גם התמריץ להתאמץ בעבודה העיתונאית ולהצטיין בה. במדינת ישראל של השנים האחרונות, הצטמצמה העיתונות הכתובה, גם במספר העיתונים השונים וגם במשקלם במפת אפיקי התקשורת. כך גדל ריכוז השליטה בעיתונות הכתובה.
- המדינה הדמוקרטית חייבת לקיים הסדרים נאותים לסיכול הסכנות הנשקפות מריכוז השליטה באפיקי תקשורת. הסדרים כאלה חייבים לשמור על עולם התקשורת בכלל ועל העיתונות הכתובה במיוחד, מפני פגיעה אנושה באפשרות של האזרחים ליהנות מעיתונות חופשית, במובן המלא של המילה, עיתונות המסוגלת למלא את כל תפקידיה, באופן חופשי, אחראי ומקצועי. עם זאת, ההסדרים הללו אמורים שלא לפגוע בחופש העיסוק של בעלי נכסים בעולם התקשורת, מעבר למידה הנדרשת לשם השגת התכלית הראויה, הלא היא הגנה על היכולת של העיתונות למלא את תפקידיה האמורים, לטובתו של ציבור האזרחים.
(3) חשש לניגוד עניינים
- סכנה מסוג אחר אורבת לפתחו של מי שפועל במסגרות המקצועיות של עולם התקשורת, ובכלל זה העיתונות הכתובה, כשם שהיא מתגלה גם בעולמו של מי שפועל במסגרת מקצועית כלשהי, מחוץ לעולם התקשורת. חייו של עיתונאי אינם מוגבלים לדל"ת אמותיה של העיתונות, כשם שחייהם של המהנדס, הרופאה, הקצין או המשפטנית אינם מתנהלים אך ורק בשדה המקצועי של כל אחת ואחד מהם. יתר על כן, עולמו המקצועי של אדם יכול להיות חשוב לו מאוד ובכל זאת לא להיות בראש מעייניו. כך יכול להתגלע, במהלך העבודה המקצועית של העיתונאי, ניגוד עניינים, לדוגמא, בין החובה המקצועית המובהקת להביא לקוראי העיתון מידע אמין, מלא ומדויק, לבין אינטרס זה או אחר, כלכלי, חברתי, פוליטי או אישי, היוצר עניין בהסתרת חלק מן המידע או אפילו עניין במתן מידע מטעה או כוזב.
- חשש כזה לניגוד עניינים עלול להיווצר בהקשרים שונים של הפעילות בעיתון, החל בהקשר עבודתו של העיתונאי, המשך בהקשר עבודתו של העורך וכלה בהקשר פעילותו של המוציא לאור של העיתון. מצב של ניגוד עניינים הוא מצב רווח וכשלעצמו אין בו דופי ואף לא עדות לדופי סמוי. הסכנה שבניגוד עניינים היא בהכרעה מעשית לטובתו של עניין אחד, בנסיבות המחייבות הכרעה מעשית לטובתו של עניין אחר. לדוגמא, אם פעולה עיתונאית אינה נעשית על פי הסטנדרטים המקצועיים הדרושים והנורמות האתיות המחייבות, אלא על יסוד שיקולים זרים לעולם העיתונות, כי אז ייתכן שהמידע המתפרסם בעיתון לא יהיה מדויק או יהיה חלקי ומגמתי. תחת העול של שיקולים זרים, אף ייתכן שמידע בעל ערך עיתונאי לא יפורסם, למרות שאלמלי אותם שיקולים זרים הוא היה מפורסם, בשל הערך העיתונאי שלו. לשון אחרת, במצב של ניגוד עניינים, ייתכן שהעיתונאי או העיתון לא ימלאו את אחד מתפקידיהם או לא ימלאו אותו כראוי, מבלי שכך הם יצטיירו בעיני הקוראים, הנותנים בהם אמון, כאילו הם מבטאים בכל פעולותיהם העיתונאיות נאמנות מובהקת לערכים ולנורמות של העיתונות החופשית, האחראית והמקצועית. בנסיבות כאלה, נשקפת לאזרח הסכנה שבהסתמכות על משענת קנה רצוץ, תוך אשליה שהמשענת יציבה ואיתנה. ההסדרים הנאותים של עולם העיתונות חייבים להגן על האזרח מפני סכנה כזו, אם על ידי מניעה מראש של מצב ניגוד העניינים ואם על ידי נקיטת אמצעים אחרים להכרעה מעשית ראויה במצבים כאלה.
(4) סטיות אתיות
- עולם העיתונות הוא עולם של פעילות מקצועית. כל פעילות מקצועית דורשת ידע מיוחד, מיומנות מיוחדת ומערכת מיוחדת של נורמות, המשקפות נאמנות לאידיאלים המעשיים של אותה פעילות מקצועית. זהו הכלל בדבר כל תחום של פעילות מקצועית והתחום המורכב והמפותח של הפעילות העיתונאית אינו יוצא מן הכלל. הנורמות של הפעילות המקצועית אינם כללים של פעילות חגיגית נדירה, אלא כללים של פעילות שגרתית, תדירה, ממש יומיומית. הנורמות הללו אינן נשמרות באמצעות פקחים מיוחדים, מעין "משטרת המקצוע", אלא על ידי כל אחד ואחת, בכל מקום ובכל שעה של פעילות מקצועית. כך בכל תחום מקצועי מובהק, כך בעולם העיתונות.
- כאן נשקפת סכנה נוספת שעלינו להזכיר, במניין הסכנות האורבות בעולמה של העיתונות. ריבוי אפיקי התקשורת, ביניהם אפיקים רבים של עיתונות מקומית, הגדיל בשיעור ניכר את מספריהם של העיתונאים, העורכים והמוציאים לאור. כל אחד מהם הוא כיום מוקד של פעילות עיתונאית, הנהנה ממידה רבה של עצמאות מקצועית ובכלל זה ממידה רבה של עצמאות בתחום הנאמנות לערכים ולנורמות של מקצוע העיתונות. גורלם של הערכים והנורמות הללו נמצא היום בידים רבות מספור. הסכנה היא שבקהל הפועלים בעולם העיתונות יהיו לא מעטים שלא יראו את עצמם נאמנים לערכים ולנורמות של העיתונות, אלא יפגעו בהם ככל העולה על רוחם. זו אינה סכנה ערטילאית לטוהר המקצוע, אלא סכנה מוחשית לאפשרות של ציבור הקוראים לסמוך על כל עיתון שהוא נוהג כראוי, על פי אמות המידה של המקצוע.
- זהו, איפוא, הרקע לעבודתה של ועדה זו. אלה הם תפקידיה של העיתונות בשיטת הממשל הדמוקרטית, אלה הן הסכנות האורבות לפיתחה של העיתונות, במיוחד במדינת-ישראל. תפקידה של הועדה הנוכחית הוא, לפיכך, לבדוק את ההסדרים החוקיים בתחום העיתונות בישראל, מתוך נקודת המבט של הרצון לכונן ולקיים הסדרים חוקיים ואחרים, שיאפשרו את התנאים הדרושים לעיתונות חופשית, אחראית ומקצועית, למלא את תפקידיה החיוניים, וזאת בעיקר לנוכח הסכנות האורבות לה בשנים האחרונות.
ד. נושאים עיקריים בעבודת הועדה
- המסגרת החקיקתית המסדירה כיום את תחום העיתונות בישראל כוללת את פקודת העיתונות משנת 1933 ואת תקנות 92 ו-94 לתקנות ההגנה (שעת חירום) משנת 1945. נוסח פקודת העיתונות וחלק ח' של תקנות ההגנה (שעת חירום), 1945 מצורפים לדו"ח זה כנספח ו' ונספח ז' בהתאמה. מסגרת חקיקתית זו לוקה ביתר ובחסר. היא לוקה ביתר, שכן היא כוללת הוראות דרקוניות, היוצרות הסדרים שאינם עולים בקנה אחד עם היותה של מדינת ישראל מדינה דמוקרטית, ביניהם סמכותו של הממונה על המחוז, שהוא רשות מינהלית מובהקת, למנוע הוצאה לאור של עיתון או להביא לסגירתו של עיתון, "ככל אשר יישר בעיניו ומבלי לתת כל טעם לדבר...". היא לוקה בחסר, שכן היא אינה מכוננת הסדרים התומכים בחופש העיתונות, הדרוש לה לשם מילוי תפקידיה, והיא אינה מתמודדת עם מכלול הסכנות הנשקפות לעיתונות החופשית, המאיימות על יכולתה למלא תפקידים אלה. המסגרת הנושנה, הנעוצה בתפיסותיו של שליט קולוניאלי זר, אינה הולמת את ערכיה של מדינת ישראל ומן הראוי להחליפה בהסדר ראוי, שיהלום באופן מובהק את התפיסה הדמוקרטית בדבר מעמדה של העיתונות. בליבו של הסדר כזה עומדת שורה טבעית של נושאים.
- הועדה בחנה את רשימת הנושאים הטעונים הסדר, במסגרת המימוש הראוי של חופש העיתונות במדינה הדמוקרטית. הועדה החליטה להתמקד בנושאים אחדים, לאור השיקולים הבאים:
- הנושא הראשון אותו בחנה הועדה הוא ארגון הפעילות העיתונאית, ובעיקר סמכויות הרישוי והסגירה של עיתונים. על פי המצב המשפטי הנוכחי, תנאי מוקדם להוצאה לאור של עיתון הינו קבלת רשיון מהממונה על המחוז במשרד הפנים. הסמכות הגורפת של הממונה על המחוז, אותה ירשנו מהמנדט הבריטי, אינה הולמת את מדינת-ישראל כמדינה דמוקרטית, כיוון שלא ניתן בה מקום לשיקולי ההגנה על חופש העיתונות, שהם בעקיפין שיקולי הגנה על האזרחים, הנזקקים לעיתונות הממלאת את תפקידיה, באופן חופשי, אחראי ומקצועי. יצויין, כי אף בית המשפט העליון מתח לא פעם ביקורת על ההסדר הנורמטיבי הנוכחי. בצידה של סמכות הרישוי קיימות סמכויות סגירה מינהליות של עיתונים, הן בידי הצנזור הצבאי והן בידי שר הפנים. גם סמכויות אלה מוסדרות באופן שאין בו איזון ראוי בין חופש העיתונות לבין אינטרסים חיוניים אחרים.
- הנושא השני אותו בחנה הועדה הוא ה"שקיפות". כפי שצויין לעיל, אנו מצויים בעידן שבו הבעלים של עיתון יכול שיהיה גם בעל עיסוקים ועסקים נוספים. לעיתים, הוצאתו לאור של עיתון היא רק אחד מתוך מכלול מורכב של עיסוקיו של תאגיד. ייתכן גם כי תאגיד המוציא לאור עיתון יהיה רכיב אחד מתוך מכלול רחב של תאגידים, המרכיבים קונצרן כלכלי גדול. כאמור, במצב דברים כזה עלול להתגלע, במסגרת הפעילות בעיתון, ניגוד עניינים מובהק או חשש לניגוד עניינים כזה, בין הצרכים או הנורמות של העבודה העיתונאית לבין אינטרסים כלכליים של בעלי השליטה בעיתון או של העיתון או של עיתונאים בעיתון. בעיה זו חריפה במיוחד במדינה שבה לא ניתן לסמוך על כוחות השוק ועל התחרות החופשית שיחשפו עד מהרה את כל ניגודי העניינים שהתגלעו בעיתונות. בהקשר זה עולה סוגיית ה"שקיפות". היינו, המידה שבה מכלול האינטרסים של העיתונאי, העיתון או המוציא לאור יהיו גלויים לעין הקורא, באופן שינטרל את הסכנה שבצריכת מידע שפורסם בנסיבות של ניגוד עניינים מבלי לדעת על ניגוד עניינים זה.
- הנושא השלישי הוא ריכוזיות השליטה בעולם העיתונות הכתובה והבעלות הצולבת באמצעי תקשורת. לפי הדעה הרווחת, ניתן לשמור על חופש העיתונות, למלא כראוי את כל תפקידיה ולסכל את הסכנה שבריכוז כוח תקשורתי מופרז בידי מעטים, על ידי ריבוי אמצעי תקשורת ונקיטת צעדים פורמליים למניעת ריכוזם בידי מספר קטן של בעלים. כאלה הם פני הדברים גם בעולם העיתונות הכתובה כשלעצמו וגם בעולם התקשורת בכללותה. עם זאת, בשנים האחרונות אנו עדים לתופעות מדאיגות, המשותפות למדינות המערביות כולן, של צמצום מספר העיתונים וריכוז גדל והולך של השליטה בהם ושל המעורבות הרבה של מעטים, תאגידים או יחידים, בשליטה במספר רב של אמצעי תקשורת.
- הנושא הרביעי שבחנה הועדה הוא מעמדם של כללי האתיקה המקצועית של העיתונות ומעמדה של מועצת העיתונות בישראל. כיום, פועלת מועצת העיתונות בישראל במסגרת הסדר וולונטרי, בו שותפים העיתונים העיקריים היוצאים לאור בישראל, הארגונים המרכזיים של העיתונאים ונציגי ציבור. המליאה של מועצת העיתונות, הנשיאות שלה ובתי-הדין לאתיקה שהיא מקיימת במותבים רבים מורכבים כולם מנציגי שלוש הקבוצות הללו. מסגרת הפעולה הוולונטרית יוצרת קשיים רבים באכיפת כללי האתיקה שקבעה המועצה ובהזדקקות העיתונים והעיתונאים לקביעות המועצה ומוסדותיה.
ה. נושאים שלא נדונו על ידי הועדה
- בפני הועדה הועלו נושאים חשובים נוספים, הקשורים במישרין ובעקיפין לעולמה של העיתונות בישראל ואף לתחום ההסדרים הראויים להגנה על חופש העיתונות. למרות שהנושאים הללו מצדיקים, כשלעצמם, עיון מדוקדק וגיבוש הצעות להסדרים מעשיים, החליטה הועדה שלא לדון בהם ולא לגבש לגביהם הצעה להסדר מעשי, וזאת מן הטעמים הבאים:
- צנזורה מוקדמת על העיתונות: סוגיית הצנזורה על עיתונים מוסדרת על ידי תקנות 87,86 ו-97 לתקנות ההגנה (שעת חירום), 1945. הוראות אלה, על פי לשונן, מקנות לצנזור הצבאי סמכות רחבה ביותר לאסור פירסומים שונים, ובכלל זה סמכות לאסור פרסום בעיתונים. היקף סמכותו של הצנזור הצבאי הראשי נבחן בכמה פסקי דין, שהחשוב שבהם הינו בג"צ 680/88, שניצר נ' הצנזור הצבאי הראשי אשר בו קבע בית המשפט העליון כי "ניתן להגביל את חופש הביטוי, כאמצעי אחרון, רק במקום שקיימת ודאות קרובה לפגיעה ממשית בביטחון המדינה ובסדר הציבורי." בכך, צמצם בית המשפט העליון באופן משמעותי את סמכותו של הצנזור הצבאי.
- לאחרונה, נחתם הסכם בין שר הביטחון, בשם הצנזור הצבאי הראשי, לבין עורכי העיתונים וכלי תקשורת אחרים, אשר נועד ליצור מנגנון של שיתוף פעולה בין כלי התקשורת לבין הצנזורה הצבאית. הסכם זה החליף הסכם קודם ושינה בו שני עניינים יסודיים. ראשית, הוא מאפשר לעיתון לפנות לבג"צ אם הכרעת מנגנון ההכרעה המפורט בהסכם אינה מקובלת עליו; ושנית, הוא ביטל את סמכותו של הרמטכ"ל כפוסק אחרון, כפי שהיה המצב בהסכם הקודם. נוסח ההסכם החדש מצורף לדו"ח זה כנספח ח'.
- עמדתה העקרונית של הועדה היא כי בעיקרו של דבר קיומה של צנזורה מוקדמת של כתבות העתידות להתפרסם בעיתונות אינו הולם את רוחה של המדינה הדמוקרטית, מה גם שמוטלת בספק יעילותה של צנזורה מוקדמת במקום שבו פועלות רשתות תקשורת בינלאומיות, שאינן סרות למרותה. צנזורה מוקדמת יכולה להיות מוצדקת רק במקרים יוצאי דופן, על יסוד שיקולים הנעוצים באופי המיוחד של נסיבות העניין. בלשון אחרת, שעה שייתכן הסדר זמני, המתאים לשעת חירום, אין מקום לתת לצנזורה המוקדמת מעמד מוסדי קבוע, כחלק ממערכת הסדרים של קבע המעגנים את חופש העיתונות בספר החוקים של מדינת ישראל. אשר על כן, לא דנה ועדה זו בהסדרי הצנזורה הצבאית המוקדמת.
- החסיון העיתונאי: סוגיית החסיון העיתונאי נבחנה ונדונה על ידי ועדה ציבורית בראשותו של ד"ר אשר מעוז, אשר הגישה דו"ח והמלצות בנושא זה בשנת 1995. המלצות אלה הצטרפו לפסק הדין העקרוני בנושא החסיון העיתונאי, שניתן בפרשת ציטרין[1], אשר בו הכיר בית המשפט העליון בזכותו היחסית של עיתונאי לחסיון על מקורות המידע שלו. לפיכך, לא ראתה הועדה לנכון לשוב ולהידרש לסוגייה זו.
- סוב יודיצה: הגם שהחשיבות העקרונית וההשפעה המעשית של העקרונות הנוהגים בדין הישראלי בסוגייה זו אינם מבוטלים, סברה הועדה כי הסדרת תחום זה ראויה להתבצע, לא במסגרת המיוחדת של העיתונות הכתובה, אלא במסגרת רחבה יותר, הנוגעת לתקשורת כולה ומסדירה אותו על יסוד איזון נאות בין הערכים של השפיטה, ובמיוחד הערך של עצמאות מערכת השפיטה, לבין הערכים של העיתונות, ובמיוחד הערך של זכות הציבור לדעת. לפיכך, החליטה הועדה שלא לעסוק גם בנושא זה.
- הגנת הפרטיות ואיסור לשון הרע: אף כאן מדובר בנושאים שנודעת להם חשיבות עקרונית רבה והשפעה מעשית משמעותית בתחום העבודה העיתונאית. ואף כאן סבורה הועדה שאלה הם נושאים הראויים להידון לא במסגרת הסדרים בדבר העיתונות הכתובה, אלא במסגרות רחבות יותר, על יסוד שיקולים של איזון בין כבוד האדם, מחד גיסא, לבין חופש הביטוי וזכות האזרח לדעת, מאידך גיסא. הדיון בטיבה של הזכות לפרטיות ובגבולותיה של הגנת הפרטיות הוא עניינו של הסדר התחום הבסיסי של הפרטיות ולא של הדיון בעיתונות הכתובה, שהיא רק אחד מן הגורמים העלולים לפגוע בפרטיותו של אדם. כיוצא בזה, הדיון בטיבה של לשון הרע ובגבולות ההגנה על השם הטוב הוא עניינו של הסדר התחום הבסיסי של השם הטוב, במסגרת הסדרים בסיסים של שמירה על כבוד האדם, ולא עניינו של הדיון בעיתונות הכתובה, שגם כאן היא רק אחד מן הגורמים העלולים לפגוע בשמו הטוב של אדם. הועדה לא רואה פגם עקרוני בהסדרים חקיקתיים בסיסיים, שיש להם השפעה על עולם העיתונות, למרות שזו אינה עומדת בלב הסוגיות המוסדרות על ידיהם, ובלבד שההשפעות הללו על עולם העיתונות נגזרות מהסדרים הבאים לשרת תכלית ראויה בעליל, במידה הדרושה. לפיכך, לא ראתה הועדה לנכון לעסוק בנושאים הללו.
- חופש המידע: אף סוגייה זו חורגת מעולם העיתונות הכתובה וראויה להידון בהקשר רחב הרבה יותר מזה של העיתונות הכתובה. ואכן, סוגייה זו נבחנה ונדונה בועדה ציבורית, בראשותה של השופטת (בדימוס) ויקטוריה אוסטרובסקי-כהן. דו"ח הועדה הוגש ביולי 1995, ואף מצא ביטוי בהצעת חוק חופש המידע[2]. לפיכך, לא ראתה הועדה מקום לחזור ולעסוק בסוגייה זו.
- זכויות היוצרים של סוכנות "עיתים": המדובר בזכויותיה של הסוכנות לגבי החומר הנאסף על ידיה. הועדה סברה כי בעיה חשובה זו אינה שייכת לתחום עיסוקה, הנוגע להסדרים הכלליים היסודיים בדבר העיתונות הכתובה, אלא לתחום הרחב של הקניין הרוחני. לפיכך, החליטה הועדה שלא לעסוק גם בהיבטים השונים של בעיה זו.
ו. היחס המתבקש להמלצות הועדה
- להלן יוצגו המלצות הועדה. בטרם הצגתן מבקשת הועדה להדגיש שני דברים.
- ראשית, הועדה מבקשת להדגיש כי המלצות הועדה מורכבות מהמלצות לחקיקה, מהמלצות לביטולה של חקיקה קיימת ומהמלצות לאי חקיקה. חשיבותן של ההמלצות לאי חקיקה אינה נופלת מחשיבות ההמלצות לחקיקה או לביטול חקיקה. לעיתים ההיפך הוא הנכון. הועדה רואה חשיבות לכך שהמלצותיה יקראו ככל הניתן כמיקשה אחת. הועדה בחנה את תחום העיתונות הכתובה בכללותו והמלצותיה מנסות לאזן בין אינטרסים שונים וצרכים שונים. אימוץ חלקי של המלצות הועדה באופן החורג מרוחו של הדו"ח או חקיקה העומדת בניגוד להמלצות הועדה או שאינה תואמת את המלצות הועדה עלולים להפר איזון זה ולפגוע בערכן של המלצות הועדה. הועדה רואה לנכון להדגיש כי כל התייחסות להמלצות הועדה שאינה ברוח דברים אלה עלולה להחטיא את כוונת הועדה ולהביא לתוצאה לא רצויה.
- שנית, במהלך עבודת הועדה התחוור לחברי הועדה כי נושא העיתונות הינו כה מורכב וכה רגיש עד כי לא ניתן להציע הסדר משפטי כולל ושלם שייתן מענה מתאים לכל הסכנות ולכל הבעיות המתעוררות בתחום העיתונות. יותר מזה, הועדה הגיעה למסקנה כי בתחומים רבים אין ידו של המשפט משגת לתת פתרון טוב וראוי לבעיות המאפיינות את תחום העיתונות. תוצאה זו נובעת מאופיו המיוחד של תחום העיתונות מחד גיסא, וממגבלותיו של המשפט מאידך גיסא. אחת מהתכונות הדומיננטיות המאפיינות את תחום העיתונות היא יחסי הגומלין המיוחדים שיש לו עם רשויות השלטון השונות. מצד אחד, תפקיד עיקרי של העיתונות הוא לבקר את רשויות השלטון, אך מן הצד השני לעיתונות זיקה לרשויות אלה בהיבטים רבים של פעילותה (עיתונים ועיתונאים יכולים למצוא עצמם כפופים להליכים משפטיים, הכנסת יכולה לחוקק חוקים שישפיעו על העבודה העיתונאית, ומובן כי לרשות המבצעת, על זרועותיה השונות, השפעה רבה על העיתונות). בשל מורכבות זו מובנת השאיפה להסדיר את תחום העיתונות באופן שלא ייצור תלות של העיתונות ברשויות השלטון, כדי למנוע צמצום של העצמאות העיתונאית על ידי הרשות השלטונית. שאיפה זו עומדת, מטבע הדברים, בסתירה להסדרה חקיקתית של תחום העיתונות, ולא פעם התלבטה הועדה בשאלה מה עדיף: השארת המצב על כנו, תוך השלמה עם קשיים וחולשות מסוימים, אך ללא התערבות שלטונית, או התערבות חקיקתית לתיקון המצב, הטומנת בחובה סכנה לפגיעה בעצמאות העיתונאית. לא פעם נפלה ההכרעה לטובת אי התערבות חקיקתית, תוך השלמה עם חלקיות ההסדר הקיים, בשל החשש שהרעה העלולה לצמוח מהתערבות שלטונית גדולה מהרעה שבאי הסדרת הנושא. משום כך ניתן לראות בכמה פרקים של הדו"ח הפניה של הועדה לכללי אתיקה ולאיזכור כוחות השוק, דעת הקהל והלחץ הציבורי כמנגנוני בקרה חלופיים למנגנוני הבקרה השלטוניים. בשל מורכבות הנושא פעלה הועדה באיפוק בהמלצותיה לחקיקה וההמלצות הינן רק במקרים בהם הגיעה הועדה למסקנה כי לא ניתן לסמוך על כללי האתיקה שיסדירו את הנושא וכי מדובר בנושא הראוי להסדרה בחקיקה. מסיבה זו ניתן לראות בין דפי הדו"ח גם לא מעט המלצות לאי חקיקה, המלצות שכאמור, חשיבותן אינה נופלת מחשיבות ההמלצות לחקיקה.
- מכל מקום, הועדה מבקשת להדגיש כי אין לראות בדו"ח זה משום "פתרון פלא", באופן שיישום המלצותיו יביא מזור לכלל חולייה של העיתונות הכתובה בישראל. יחד עם זאת, הועדה מאמינה כי אימוץ המלצות הדוח יכול לשפר באופן משמעותי את פניה של העיתונות הכתובה בישראל, ולאפשר לה למלא את יעודה באופן טוב יותר.
ז. הזכות לחופש ביטוי והזכות לחופש עיתונות
- חופש הביטוי הוא אחד מיסודותיה של כל חברה דמוקרטית. בלעדי חופש הביטוי, במלוא מובנו, האזרח אינו יכול להביא לידי ביטוי חי ומלא את עיקרי עולמו - השקפותיו, ערכיו, טעמיו, רגשותיו, מנהגיו וכל כיוצא באלה. במסגרת חופש הביטוי, במלוא מובנו, נהנה האזרח מן החופש לעצב את חייו כרצונו, גם בסוד ביתו וגם לעיני זולתו.
- זכותו של האזרח לקבל מן ההסדרים היסודיים של המדינה הדמוקרטית הגנה אפקטיבית על חופש הביטוי שלו מוכרת גם בעולם הנורמטיבי של מדינת ישראל. העיקרון מצא את ביטויו לא אחת, החל בפסיקת בית המשפט העליון, בפסק הדין הידוע בעניין "קול העם", המהווה עד היום נדבך מרכזי בכל דיון יסודי בדבר חופש הביטוי וחופש העיתונות בישראל, המשך בשורה ארוכה של פסקי דין שניתנו על ידי בית המשפט במהלך השנים וביססו את הזכות לחופש הביטוי כ"זכות עילאית", וכלה בניסיון להביא לאישור הכנסת חוק יסוד: חופש הביטוי וההתאגדות.
- לדעת הועדה, מן הראוי שתינתן במדינת-ישראל הגנה חוקתית מפורשת, בחוק יסוד, על הזכות לחופש הביטוי, כדי להדגיש את חשיבותה המיוחדת, ולא פחות מזה כדי להגן על האזרח הבא לממש אותה. זאת, במיוחד כאשר מה שהאזרח רוצה לבטא אינו מוסכם על הכל, אלא דווקא ביקורתי ואפילו באופן קיצוני, חריף ואפילו מקומם, או שנוי במחלוקת ואפילו הוא לטעמו של קומץ אזרחים בלבד. בכך אין הועדה נוקטת עמדה במחלוקת האם הזכות החוקתית לחופש ביטוי כלולה כבר עתה בחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו.
- ההגנה על חופש הביטוי כוללת, כמובן, גם הגנה על חופש העיתונות. לא יכול להיות חופש ביטוי מלא ואפקטיבי, כראוי למדינה הדמוקרטית, ללא קיומה של עיתונות חופשית, הממלאת את תפקידיה: מימוש זכות הציבור לדעת, מימוש הזכות להביע דעות בפומבי, מתן שירותים מקצועיים בתחומי הפרשנות וקיום מנגנון חיוני של ביקורת. הבנה נכונה של חופש העיתונות והערכה מדויקת של גודל חשיבותו מחייבות הסדרים מעשיים, הוגנים, מאוזנים ואפקטיביים של הגנה חוקתית על חופש העיתונות, על פי עקרונות שיטת הממשל הדמוקרטית. לפיכך, דעת הועדה היא כי מן הראוי לתת הגנה חוקתית מפורשת גם לחופש העיתונות, כראוי לשיטת הממשל הדמוקרטית של מדינת-ישראל.
- אשר על כן, ממליצה הועדה לתת עיגון מפורש בחקיקת יסוד לזכות היסודית של כל אדם לחופש הביטוי והפירסום ולזכות היסודית לחופש העיתונות.
ח. מסגרת ההסדר החקיקתי
- ההסדר החקיקתי הקיים בנושא העיתונות, מורשת התקופה המנדטורית, אינו הולם שיטת ממשל דמוקרטית. ראוי שישראל תעצב לעצמה הסדר חדש, המשקף באופו טוב יותר את ערכי הדמוקרטיה, ובכללם חופש הביטוי וחופש העיתונות. כדי שההסדר החדש יהיה שלם ועיקבי, ראוי לבטל את כל חלקי פקודת העיתונות הדנים בעיתונות ואת תקנות ההגנה (שעת חירום) המסדירות הוצאה לאור של עיתונים. חלקים ב' עד ה' של הפקודה, העוסקים בעניינים אחרים (כגון: הוצאה לאור של ספרים וניהול בתי דפוס), יוכלו להישאר על כנם, עד שהמחוקק יכונן הסדר חדש ונאות.[3]
- הועדה איננה ממליצה לעגן את המלצותיה בחוק עיתונות נפרד, אלא להטמיע את סעיפי החוק המתאימים, עד כמה שהדבר ניתן, בדברי חקיקה קיימים, על פי הנושאים השונים. במקומות המתאימים לכך, הביעה הועדה את עמדתה לגבי המקום בו ניתן וראוי לעגן את המלצותיה.
- אשר על כן, ממליצה הועדה לבטל את פקודת העיתונות המנדטורית משנת 1933, ככל שהיא נוגעת לעיתונות ולבטל את תקנות 94 ו-96 לתקנות ההגנה (שעת חירום), 1945.
ט. רישוי עיתונים
- על פי סעיף 4 לפקודת העיתונות ותקנה 94 לתקנות ההגנה (שעת חירום), תנאי להוצאתו לאור של עיתון הוא קבלת היתר מהממונה על המחוז במשרד הפנים. לפי פקודת העיתונות מותנה ההיתר במילוי דרישות מסוימות (הכוללות הפקדת ערבות) ובתנאי כשירות של העורך (הכוללים גיל, השכלה, והעדר עבר פלילי). לפי תקנות ההגנה רשאי הממונה על המחוז לסרב לתת רשיון ללא הנמקה. בפועל, רשיונות לעיתונים לא ניתנו מראש או בוטלו בדיעבד, לפי תקנות ההגנה, מטעמי בטחון, על סמך המלצות של גורמי בטחון. על המלצות אלה הוטל, ברוב המקרים, חיסיון, שמנע מן המעונינים להוציא לאור עיתון או מן העורכים של העיתון התמודדות של ממש עם הטענות שהועלו כנגד הוצאת העיתון או כנגד המשך הופעתו. במקרים מסוימים אישר בית המשפט העליון החלטות שהתקבלו בדרך זו ולא הפעיל לגביהן את המבחנים הרגילים של ביקורת שיפוטית על החלטות הפוגעות בחופש הביטוי.
- ועדה ראתה לנכון להבחין בין סוגיית הרישוי בכללותו לבין הסוגיות הכרוכות בתנאים ובכשירויות הנדרשים. ראשית, נעסוק ברעיון הכללי של רישוי כתנאי מוקדם להוצאתו לאור של עיתון.
- הועדה בחנה את מכלול השיקולים התומכים בהשארת משטר הרשיונות על כנו. אלה הם השיקולים העיקריים בכיוון זה: ראשית, ראוי לתת את הדעת על כוחה של המילה הכתובה, במיוחד במדינת-ישראל שלאחר רצח ראש הממשלה יצחק רבין ז"ל. בהיעדר רישוי נוצרות יותר אפשרויות להופעה של התבטאויות העלולות להיות מסוכנות, ושאי אפשר יהיה למנוע מראש את הופעתן. שנית, שום גורם אחראי לא יעלים עין מן הסכנות הנשקפות, גם לאזרחים מסוימים וגם לכלל האזרחים, משימוש מושכל ושיטתי בעיתונות מסיתה. בעיני רבים, העלמת עין מן הסכנות הללו היתה אחד מגורמי ההתמוטטות של הדמוקרטיה הויימארית. שלישית, יש הסבורים כי בקרה בדיעבד אינה אפקטיבית, אם אינה נתמכת בהסדרי בקרה מראש. לפי דעה זו, מוטב למנוע את הופעתו של מכשיר היוצר הסתה חריפה מאשר להניח לו לפעול באופן חופשי ולהטיל עליו אחריות, חוקית, אתית או מוסרית, בדיעבד. רביעית, דווקא מפני שעיתון יכול להיות כלי חברתי בעל השפעה, אפשר להבין מדוע רשות מרשויותיה של המדינה אינה ששה לראות אותו מופקד בידי מי שמצטיירים בעיניה כשלוחיהם של אויבי המדינה. הועדה פנתה אל נציג של רשות בטחון כדי לשמוע את דעתו. לפי חוות הדעת שלו דרישת הרישוי היא כלי חשוב בידי רשות זו וביטולה עלול להכביד על עבודת אותה רשות. לבסוף, קיימת סברה, אם גם לא מוצדקת, כי עצם הופעתו של עיתון, במסגרת החוק, יכולה להתפרש בעיני אזרחים אלה או אחרים כמעין הכשר חוקי ומוסרי, רשמי, אם גם מובלע, לא רק לעיתון, אלא גם לכל דעה מן הדעות הבאות בו לידי ביטוי. על פי דעה זו, מניעה מוקדמת של הופעת עיתון, על יסוד מוצק של חשש ממשי שהוא עתיד לבטא דעות שיש בהן סכנה שאסור להתעלם ממנה, תסייע במאבק החברתי נגד תנועות פסולות.
- הסכנות שנמנו לעיל אינן מבוטלות ובמצטבר הן כבדות משקל, בעיקר בחברה שסועה, הנמצאת במתחים רבים, העלולים לגלוש לאלימות פרטית וקבוצתית, שהיא גם חברה שיש בה זמינות רבה לכלי נשק בחלקים גדולים של האוכלוסייה.
- הועדה בחנה את כל השיקולים הללו והגיעה למסקנה כי אין הם מכריעים, וזאת על יסוד כמה שיקולים.
- דרישת רישוי של כל עיתון היא אחת הדרכים היחידות לאכיפה של "דרישות מסגרת" המופנות כלפי עיתונים, להבדיל מ"דרישות תוכן" המופנות כלפי פרסומים בעלי תוכן ספציפי. ויתור על רישוי עיתונים מהווה הסכמה להסדר שאין בו פיקוח מרכזי ממשי על "תעשיית" העיתונות, ברמה של אותן "דרישות מסגרת", המופנות כלפי עיתון כמסגרת לפרסום ידיעות ודעות ולא כלפי הידיעות והדעות הללו עצמן. הסדר כזה מעורר את השאלה אם אין הוא יוצר חשש שבתנאים החברתיים הנתונים הוא מאפשר פגיעה חמורה, שאינה ניתנת לתיקון, בפרטים ובסדרי הממשל. ראוי לזכור כי כדי להשיב בחיוב על שאלה זו, על החשש להיות קשור במסגרת העיתון, שעל פי ההסדר האמור הרשות מנועה מלאסור את עצם קיומו, להבדיל מן החשש הקשור לתוכנן של דעות או ידיעות העלולות להתפרסם באותו עיתון.
- דרישה לרישוי מוקדם הינה דוגמא בולטת של "מניעה מוקדמת". לרשות נמסר הכוח, במקרים מתאימים, למנוע מראש ובאופן גורף התבטאויות של אנשים או גופים במסגרת עיתון מסוים, שהם מעוניינים לכונן ולקיים. השימוש שתעשה הרשות בכוח זה יפגע באופן חמור בזכות לחופש הביטוי ועלול לפגוע גם ביכולתה של העיתונות בכללותה להציג בפני הציבור מיגוון ממשי של ידיעות ושל דעות. יתרה מזו, המניעה המוקדמת אינה מאפשרת בחינה ציבורית של הדברים על מנת לבחון את שיקולן של הרשויות, כך שתמיד מקונן החשש – הנתמך בראיות היסטוריות רבות בעולם ואף בישראל – כי טעמה האמיתי של המניעה לא היו רצון לגיטימי להגן על פרטים או על הכלל מפני פגיעה חמורה ובלתי הדירה, אלא רצון למנוע סבוכה לשלטון או לסייע בשימורו. שיקול זה מחייב חשדנות מירבית כלפי דרישות רישוי לעיתונות. ואכן, עד כמה שידיעתנו מגעת, רק במדינה דמוקרטית מערבית אחת (שוודיה) קיים הסדר של רישוי עיתונים וגם הוא טכני בטיבו.
- אין חולק כי המצב המשפטי הנוכחי בתחום של רישוי עיתונים בישראל מציב איומים בלתי מוצדקים על חופש העיתונות, בעיקר בשל ההגדרה הרחבה של עיתון, הדרישות המוקדמות להוצאתו, רוחב היריעה של טעמי הסירוב להעניק רשיון, והחסיון של טעמים אלה לפי תקנות ההגנה (שעת חירום). המצב המשפטי הנוכחי מאפשר לרשויות, בין מכוח פקודת העיתונות ובין מכוח תקנות ההגנה, השתקה אפקטיבית של מקורות מידע ושל נקודות מבט העלולות להביך אותן. יחד עם זאת, בפועל, המציאות החברתית מורכבת יותר. ידוע לנו כי פרסומים העומדים בדרישות המשפטיות של הגדרת "עיתון" מוצאים לאור ללא קבלת רשיון, מבלי שהרשות נוקטת בצעדים כלשהם כדי למנוע זאת. נוסף על כך, ככל הידוע, ההגבלות על הפצת עיתון בדרך של מניעת רשיון הוטלו עד כה מטעמי בטחון בלבד, בהקשרים בהם סברו הרשויות כי יש בעצם רישוי העיתון כדי לסכן את בטחון המדינה, ולא הוטלו מטעמים פוליטיים שלטוניים.
- יחד עם זאת, אף אם המציאות הקיימת איננה גרועה כפי שיכלה להיות, בהתחשב בנוסח החוקים, ראוי שהמצב המשפטי ישקף את המצב הרצוי, ולא יהווה פתח לשימוש לרעה בסמכויות מיותרות. השאלה המרכזית היא מהו המצב הרצוי. לעניין זה קיימות שתי אלטרנטיבות עיקריות. אפשרות אחת היא לוותר על דרישת הרישוי מכל וכל. אפשרות שניה היא להותיר את דרישת הרישוי על כנה, אך לקבוע מראש באילו נסיבות מותר יהיה לרשות שלא להעניק רשיון, נסיבות שיקחו בחשבון את חופש הביטוי וחופש העיתונות, מצד אחד, ואת הסכנות הטמונות בעיתונות המועדת להסית או עיתונות גזענית, מצד שני. בהסדר כזה ניתן אף להגדיר הליך שיפוטי שיפקח על כך שהרשות איננה מפעילה את כוחה בשרירות או משיקולים זרים.
- הסכנות הגלומות בעיתונות לא אחראית, כפי שפורטו לעיל, יכלו להצדיק, לכאורה, תמיכה באפשרות השניה, של הסדר רישוי מצומצם, מוגדר ומבוקר. פתרון בכיוון זה יכול היה לקבל תמיכה מסוימת גם מן העובדה כי הפעולות של שימוש בסמכות הסירוב להענקת רשיון או בסמכות לשלול רשיון מעיתון זכו לתמיכה שיפוטית, ללא השמעת ביקורת על ההסדר החקיקתי או רמזים על כי בית המשפט מרגיש עצמו אנוס לנהוג בדרך הנראית לו בעייתית.[4] כיוצא בזה, כלל לא ברור מה היתה עמדת הרשויות או עמדת בית המשפט העליון בישראל לו היה עומד על הפרק ניסיון של תנועת "כך" להוציא עיתון, כאשר היא מוגדרת כאירגון טרור.[5] הדעת נותנת, כי אם מטרתו העיקרית של עיתון היא לבצע עבירה על החוק, לעורר מדנים ולקרוא לאלימות על רקע גזעני או להצדיק אותה, כי אז אין לו זכות להיות מוצא או מופץ, שכן על פי ההנחה בדבר מטרתו העיקרית של העיתון כל גיליון שלו כרוך בעבירה על החוק. בנסיבות כאלה, לא ברור כי רשות מנועה, או צריכה להיות מנועה, מלהפעיל מנגנוני הגנה של מניעה מוקדמת.[6] ועם זאת, ייתכן להבחין בין עיתון, כמסגרת המוחזקת בידי אזרח זה או אחר או קבוצת אזרחים כלשהי, לבין תוצרי הפעילות של מסגרת עיתונאית זו. הרשות תוכל לפעול כנגד האזרח, על פי פעולותיו, כשם שתוכל לפעול כנגד קבוצה בלתי-חוקית אם היא מתקיימת ומנסה לפעול. הרשות תוכל למנוע פעילות לא רצויה של אנשים או גופים במסגרת העיתון, אבל לא תוכל למנוע את קיומה של המסגרת.
- לאחר שדנה בכל השיקולים דלעיל, ממליצה הועדה על ביטול מוחלט של דרישת הרישוי כתנאי מוקדם להוצאה לאור של עיתון, וזאת בשל טעמים מסדר שני. במציאות הישראלית סביר להניח כי יהיו פרסומים שההגנה הראויה על האינטרס הציבורי היתה מצדיקה את מניעת הופעתם ולא היתה מצדיקה הסתפקות בהטלת אחריות מאוחרת בשל פרסומים שנעשו באמצעותם. ראינו בעבר הלא רחוק תופעות מדאיגות של הסתה שיטתית, העלולה לגרום לאיומים ממשיים על חיי אדם, בטחון המדינה, שלום הציבור וסדרי הממשל. יחד עם זאת, עמדת הועדה היא כי החשש לשימוש לרעה בדרישת רישוי כללית, המאפשרת מניעה מוקדמת גורפת, בעיקר בחברה שסועה ומקוטבת, הינו חמור הרבה יותר מן הסכנות המשמעותיות שיש בפרסומים לא ראויים.
- נדיר ביותר הוא כי עיתון יהיה מוקדש בעיקרו למטרה בלתי חוקית. בדרך כלל, ממלא העיתון פונקציות מגוונות, שחלקן לגיטימיות ואף חיוביות, שהן מן המטרות החיוניות של עיתונות. דרישת רישוי כללית והסמכה לא להעניק רשיון או לבטל אותו עלולה לפגוע גם במימוש מטרות לגיטימיות וחשובות של עיתונות. ולבסוף, סמכות הרישוי הכללית עלולה לגרום, וגרמה בפועל בישראל, להפעלה לא שיוויונית של כוח הרשות כלפי ביטויים שונים. הפליה כזו, כשלעצמה, היא שימוש לרעה בכוח. הביקורת השיפוטית עשויה, אמנם, לצמצם את החשש לשימוש לרעה בסמכות, אולם אין בכוחה למנוע אותו. הדבר נכון בעיקר, כאשר טעם ההחלטה המינהלית נעוץ בטעמי ביטחון, החסויים מעיני הציבור, ושמטבע הדברים אינם ניתנים לבירור ממצה וברור. יתירה מזו, הצורך להתייצב בפני בית המשפט כדי לתקוף ולשנות את החלטת הרשות הינו נטל של ממש, שלדעתנו אין לו הצדקה במקרים כגון אלה.
- אולם, בראש ובראשונה ההתנגדות למניעת הופעתו של עיתון או לסגירת עיתון מבוססת על טעמי המחויבות לחופש הביטוי עצמו. ידוע הוא כי המחויבות לחופש הביטוי איננה מבוססת על ההנחה כי דיבורים אינם מסוכנים. להיפך, היא מבוססת על ההנחה כי דיבורים ורעיונות הם גורמים בעלי השפעה גדולה ואולי מכרעת בחיי החברה. דווקא בשל כך, ההתמודדות העיקרית עם דיבור פוגע צריכה להיות באמצעות הניסיון להצביע על חולשותיו ועל סכנותיו, כך שבני החברה ידחו את הרעיון המסוכן והמזיק מתוך הבנה ושכנוע, ולא מתוך פחד. לעיתים, השתקתם של דברים מפני שהם פוגעים או אפילו מסוכנים במידה מסוימת עלולה להיות מסוכנת הרבה יותר מאשר ההתמודדות הגלויה איתם, תוך כדי ניסיון להבין את הרקע להתבטאויות ולרגשות שהם משקפים, תוך העמדתם במבחן ערכי מתאים ותוך מאבק ציבורי גלוי ותקיף בהם, בשרשיהם ובתוצאותיהם האפשריות, ככל הראוי על פי העקרונות המוסריים של שיטת הממשל הדמוקרטית. חשוב במיוחד להיזהר מפתיחת פתח העלול להוביל אל הדרך הקלה של השתקה והתעלמות. זוהי הדרך שמניעת הופעת עיתון או שסגירת עיתון עלולה לא רק לסלול אותה, אלא אף לעודד את השימוש בה. מוטב להתעמת עם התבטאויות קשות ומקוממות בקשת הדרכים החברתיות והמשפטיות הפתוחות בפנינו, מאשר להשלות את עצמנו שסגירת כלי הביטוי בפני דעות מקוממות או מסוכנות במידה מסוימת מסלקת אותן מן המפה הציבורית או גורמת להן לאבד את תומכיהן. רבות הן סכנות ההשתקה. כפי שמזכירה לנו הספרות העוסקת בצידוקי חופש הביטוי: בנוסף על הפגיעה בזכות לחופש ביטוי וביכולת ההיחשפות למידע ולדעות, יש חשש כי קבוצה שאין מתירים לה לבטא באופן חופשי וגלוי את דעותיה תחוש צודקת, מאויימת ונרדפת ותעבור לערוצים של פעילות חשאית ובלתי חוקית. תחושת הרדיפה מצידה תקטין את הסיכוי שתומכי הדעות המוקעות יבחנו אותן מחדש, לאור התגובות של הציבור עליהן, ויראו בעצמם את סכנותיהן. כמו כן, הדבר עלול לשבש את תרומת ההתבטאות החופשית להכרת הדעות המקובלות בחברה ולפיתוח מנגנונים גלויים וחוקיים של ליבון ודיון, שכנוע הדדי, התאמה ושינוי חברתי. גם מתעדי הרעיונות המושתקים יינזקו – אמונתם הם עלולה להפוך לדוגמאטית, כשאין לה הזדמנות של ממש להתעמת עם דעות, הנחות וערכים של קבוצה מתחרה. הועדה איננה רואה דרך להתמודד עם סכנות אלו, אלא בדרך של ביטול דרישת הרישוי ובהתמודדות עם סכנותיהם של פרסומים עיתונאיים בדרכים אחרות.
- אמור, ברוב המכריע של המדינות הדמוקרטיות אין דרישת רישוי ובאף מדינה דמוקרטית אין מתנים רשיון בתכנים של העיתון. למרות זאת, גם בחברות מקוטבות מאוד לא מצאנו נזקים חמורים לשיטת הממשל, לשלום הציבור או לביטחון המדינה הנעוצים בראש ובראשונה בעיתונות. יתר על כן, ראוי להזכיר שוב את העובדה כי העיתונות הכתובה אינה כיום אמצעי התקשורת היחיד או אף העיקרי. בתנאים אלה, דרישת רישוי להוצאה לאור של עיתון נראית לועדה בלתי הולמת, מבחינה עקרונית ומעשית באחד.
- הועדה סבורה כי עדיף השימוש בהוראות העונשיות הקיימות, המופנות כלפי עבירות מסוימות, על פני שלילה גורפת של האפשרות להוציא לאור עיתון. לעניין זה ראוי לציין את פקודת מניעת טרור; את הסעיפים הבאים בחוק העונשין, התשל"ז-1977: סעיף 111 (מסירת ידיעה לאויב), סעיף 112 (ריגול), סעיף 113 (ריגול חמור), סעיף 134 (פרסומי המרדה), סעיף 144ב (איסור פרסום הסתה לגזענות), סעיף 149 (פרסומי התאגדות אסורה), סעיף 159 (פרסום ידיעות כוזבות הגורמות פחד ובהלה), סעיף 166 (הסתה לאיבה כלפי מדינה ידידותית), סעיף 173 (פגיעה ברגשי דת), סעיף 214 (פרסום והצגת תועבה), סעיף 214א (פרסום פוגע על שלטי חוצות), סעיף 251 (פרסום מסולף של דיון משפטי) וסעיף 352 (איסור פרסום); את סעיפים 23 ו־24 לחוק הנוער (טיפול והשגחה), התש"ך-1960 (סודיות והגנת קטין מפני פרסומים מזיקים); את סעיפים 11 ו-12 לחוק איסור לשון הרע, תשכ"ה-1965 (אחריות בשל פרסום באמצעי התקשורת ואחריות של מדפיס ומפיץ); ואת סעיף 30 לחוק הגנת הפרטיות, התשמ"א-1981 (אחריות בשל פרסום בעיתון). מטרתם של סעיפי חוק אלה למנוע פרסומים מטעמים שונים, וניתן לעשות בהם שימוש במקרה של הפרתם.
- אשר על כן ממליצה הועדה לבטל את הדרישה לקבלת רשיון, כתנאי מוקדם להוצאה לאור של עיתון.
י. סגירת עיתונים
- לפי סעיף 19 לפקודת העיתונות רשאי שר הפנים בנסיבות מסוימות להפסיק פרסומו של עיתון לתקופה שימצא לנכון. סמכות רחבה עוד יותר נתונה לממונה על המחוז במשרד הפנים מכוח תקנה 94 (2) לתקנות ההגנה (שעת חרום) 1945. בהלכת "קול העם", שכבר נזכרה לעיל, ובפסקי דין נוספים, תחם בית-המשפט את הסמכות לסגור עיתון וקבע עד כמה היא מצומצמת, וזאת בהתאם לעקרונות שיטת הממשל הדמוקרטית של מדינת-ישראל. יחד עם זאת, הסמכות לסגור עיתון איפשרה במהלך השנים לסגור, מדי פעם, עיתונים (בעיקר בשפה הערבית). כמו כן, נעשה בסמכות זו שימוש כנגד העיתון "חדשות" כאשר זה פירסם, בניגוד להוראת הצנזורה הצבאית, את דבר הקמתה של ועדת חקירה פנימית ב"פרשת אוטובוס 300". גם כשמדובר בסמכות על פי פקודת העיתונות וגם כשמדובר בסמכות על פי תקנות ההגנה, ההחלטה לסגור עיתון מתקבלת ע"י הרשות המבצעת וכפופה לביקורת שיפוטית של בג"צ.
- סגירת עיתון, אפילו היא רק לתקופה מסוימת ולא לצמיתות, פוגעת בחופש העיתונות באופן חמור וגורף, בין השאר, מפני שיש בה משום מניעה מוקדמת של פרסומים לגיטימיים. עם זאת, שעה שההחלטה לא לתת רשיון להוצאה לאור של עיתון אינה מתקבלת על רקע פעולה בלתי-חוקית במסגרת העיתון, שהרי זה עדיין לא בא לעולם, ההחלטה לסגור עיתון מתקבלת על רקע פרסום בלתי-חוקי לכאורה, שנעשה במסגרת העיתון. לפיכך, החלטה לסגור עיתון, בין אם לתקופה קצובה ובין אם לצמיתות, מתפרשת גם כצעד של מניעת פרסום בלתי-חוקי נוסף וגם כצעד של ענישה מינהלית, כתגובה על עבירה שלכאורה נעשתה בעיתון.
- מכיוון שהמלצנו על ביטולה של דרישת הרישוי, ברור כי אנו ממליצים גם על ביטול הסמכות לסגור עיתונים לצמיתות באמצעות ביטול רשיונם. עדיין נותרת השאלה האם ראוי להפקיד בידי גורם כלשהו סמכויות של סגירת עיתונים, או של הטלת איסור על פרסומם, לתקופות קצרות או ארוכות. כאמור, סמכויות הסגירה הקיימות בחוק כיום מסורות בידי רשויות מנהליות או צבאיות, הכפופות לביקורת שיפוטית. בענישה שכזאת קיימות בעיות נוספות לאלה של עצם החשש לפגיעה בלתי מוצדקת בחופש העיתונות, שעל חלקן עמדנו בדיון לגבי רישוי עיתונים לעיל. מי שמפעיל את הסמכות הראשונית היא רשות שלטונית, שאינה אמונה עלינו כמי שראוי להפקיד בידיה את האיזון בין חופש העיתונות ואינטרסים אחרים. ישנו חשש ניכר כי הרשות השלטונית תעשה שימוש בכוחה על מנת למנוע פרסומם של דברים שאינם נוחים לה או לענוש על פרסומים כאלה. חשש ההפליה קיים גם כאן, ואף כאן ניתן להצביע על מקרים של הפליה כזאת בדרך הפעלת סמכות הסגירה בפועל, הן בשלב הסמכות המקורית והן בשלב הביקורת השיפוטית על הפעלתה. בנוסף לכך, הענישה נעשית ללא בקרה של ממש, וללא הליך הוגן, לגבי הקביעה האם אמנם הפרסום שגרר את סגירת העיתון היה פרסום בלתי חוקי ובלתי מוצדק, והאם היה זה פרסום מן הסוג שהתגובה הנאותה עליו הינה שימוש בכלי החמור של סגירה, להבדיל מענישה מאוחרת של האשמים, שאינה מונעת הופעתו של העיתון. הועדה לא מצאה, לכן, כל קושי בהחלטה לדחות קיומה של כל סמכות סגירה מינהלית או צבאית של עיתונים.
- ההתלבטות של הועדה היתה קשה יותר ככל שמדובר באפשרות להעניק לבית המשפט סמכות להחליט על סגירת עיתון במסגרת הליך שיפוטי. כפי שנאמר כבר בדיון לגבי הרישוי, ניתן בהחלט להעלות על הדעת כי יתכנו פרסומים, חריגים ככל שיהיו, שעצם הופעתם הסדירה עלולה לגרום נזק קרוב לוודאי, ואולי אף ודאי, לערכים חברתיים חשובים ביותר. במקרים כאלה, לא ניתן לומר כי הטלת אחריות מאוחרת על העורך או על העיתונאי האחראיים לפרסום תיתן תמיד תשובה הולמת לחשש לנזק החברתי, העלול להיות חמור ובלתי הפיך, הנגרם על ידי הפרסום. ניתן אף להעלות על הדעת כי קיומו של משפט פלילי נגד העורך והעיתונאי יתן להם במה נוספת להשמיע את דעותיהם המקוממות והפוגעות, והפעם בחסות ההיתר של ההליך השיפוטי, ובשם הצורך לאפשר להם הגנה נאותה ומלאה. מבחינתם, תביעות חוזרות ונשנות יכולות להיראות כהזדמנות פז להציג עצמם כגורמים נרדפים, שחופש הביטוי שלהם מוגבל על ידי שלטון רודני. הידיעה כי לא ניתן בשום דרך למנוע הופעתו של העיתון תהווה להם ערובה להמשך קיומה של הבמה, גם אם יוטלו עליהם עונשים מעונשים שונים. לדוגמא, חוק העונשין קובע איסור על הסתה גזענית. מצב שבו אי אפשר למנוע הופעתו של עיתון, גם אם עיקר המסר שלו מהווה הסתה שיטתית על רקע של השתייכות לאומית, דתית או גזעית, יכול להיות בלתי מתיישב עם האיסור הפלילי ועם התחייבויותיה הבינלאומיות של ישראל לפי האמנה לביעור כל צורה של גזענות. יש הטוענים שאין לאף אדם זכות לחופש ביטוי החלה על התבטאויות כאלה, ויתכן גם כי לקורבנות ההסתה יש זכות לתבוע הגנה יעילה מפניה. הצורך לשקול סגירת עיתון, להבדיל מהטלת אחריות פלילית מאוחרת בשל פרסום זה או אחר על העיתונאי והעורך, מתחזק כאשר העיתון הוא ביטאונו של ארגון בלתי חוקי, המסייע לו בהתגבשות וברכישת לגיטימציה. דמוקרטיה מתגוננת יכולה למצוא את עצמה במצב בו היא חייבת להלחם בארגונים הקמים עליה, וסגירת ביטאוניהם של ארגונים כאלה יכולה להיות מרכיב חשוב במאבק כזה.
- למרות כל אלה, ממליצה הועדה לשלול מכל וכל קיומה של סמכות סגירה של עיתונים, אף כאשר זו מופעלת על ידי בית המשפט, ואף כאשר הסמכות מוגבלת למקרים חמורים ומתמשכים של פרסומים בלתי חוקיים, בוטים ומסוכנים, שהם הקו השיטתי של עיתון מסוים, ולא רק כשמדובר בהתבטאות חד-פעמית של עיתונאי מסוים במסגרת העיתון.
- הנימוקים לעמדה זו דומים בעיקרם לאלה שהושמעו כתמיכה בביטול משטר הרישוי. גם כאן, קיים חשש מסוים – אם כי חלש יותר, בשל ההליך השיפוטי והמחויבות של שופטים לחופש הביטוי והעיתונות – לשימוש לרעה בסמכות ולהפליה באכיפת החוק. התוצאה עלולה להיות כי עיתונים יסגרו בשל טעמים בלתי מוצדקים, וחופש העיתונות וגיוונה, יחד עם הדיון הציבורי ועושר נקודות המבט, יצאו נפסדים. לחשש זה נוסף משקל מכריע על רקע ההנחה כי התופעה של עיתון שעיקר פעילותו, באופן שיטתי, היא בלתי חוקית בצורה המצדיקה סגירה גורפת, הינה תופעה שולית למדי בחברה הישראלית. לעומת זאת, סגירת עיתון מונעת מימושן של המטרות האחרות של העיתון, שאנו מניחים כי הן חוקיות ואף ראויות.
- בנוסף, אם עבר אדם עבירה, במסגרת פעילותו העיתונאית, ראוי שיתן על כך את הדין, על פי ההחלטה של הרשויות המוסמכות לחקור, להגיש כתב אישום, לשפוט ולהעניש, הוא עצמו ולא המסגרת בה הוא מועסק. אם כתב עיתון פירסם ידיעה שלא כדין, באישורו של עורך העיתון[7], הרי ששניהם יעמדו בליבם של ההליכים המתאימים, הם ולא מסגרת העבודה שלהם, שהיא העיתון. בהקשר זה, דינו של עיתון כדינו של מפעל או מוסד כלשהו: מפעל תעשייתי לא ייסגר, בתגובה על פעולה בלתי-חוקית שנעשתה במסגרת הפעילות שלו, לפי החלטת המנהל או הבעלים. אוניברסיטה לא תיסגר, בתגובה על פעולה בלתי חוקית שעשה הרקטור שלה, במסגרת תפקידו. המנהל, הבעלים והרקטור יהיו מושאים לגיטימיים לבדיקה, בהליכים המתאימים של המשטרה, הפרקליטות ובית-המשפט, אבל המוסד שבמסגרתו נעשתה הפעולה הבלתי-חוקית לא יעמוד בסכנת סגירה, שהרי ביסודו הוא מוסד לגיטימי ואולי אפילו חיוני, הגם שלא כל הפעילות שנעשתה בו היתה מותרת. יתר על כן, כאשר המדובר בעיתון, מדובר במוסד שסגירתו פוגעת גם בקהל הקוראים של העיתון ובעקיפין גם בציבור האזרחים כולו, המעוניין בחופש העיתונות ובמגוון האפיקים התקשורתיים, ולא רק בעיתונאי ובעורך הקשורים לפרסום הבלתי-חוקי.
- הועדה מבקשת להבהיר כי המלצתה איננה פועל יוצא של טיעון מובהק נגד סמכות סגירה. הועדה מודעת לטיעונים כבדי המשקל, טיעונים מסדר ראשון, בעד סמכות סגירה זהירה ומצומצמת, כפי שפורט לעיל. המלצת הועדה מושתתת בעיקר על נימוקים מסדר שני, המכריעים, לדעתנו, את הכף עד הענקת סמכות סגירה לגורם שלטוני, כולל בית המשפט. נימוקים אלה כוללים את החשש שעצם קיומה של סמכות לסגור עיתון יביא ליוזמה של הליכי סגירה נגד עיתונים הנותנים במה לדעות חריגות, מקוממות או מתסיסות, גם כאשר אין הצדקה ממשית לסגירתם. חשש זה עולה במשקלו על החשש מפני קיומם של פרסומים שאכן קיימת הצדקה למניעתם. לדוגמא, לו היתה לרשות סמכות לאסור פרסומם של ספרים, סביר להניח כי היתה יוזמת מהלך למנוע את פרסום הספר "ברוך הגבר", בהנחה שהיה לרשות מידע מוקדם לגבי הפרסום. אולם, יש לזכור כי אישומו של עידו אלבה, שבא בעקבות מעשים פליליים שביצע, עורר ויכוח ציבורי נוקב ומחלוקת משפטית בבית המשפט עצמו. אם כך הדבר במקרה פשוט יחסית, סביר להניח כי מקרים מורכבים יותר ו"אפורים" יותר יגררו פולמוס חריף בהרבה. על רקע העובדה כי גורמים מגוונים במערכת הציבורית והפוליטית פונים למערכת אכיפת החוק חדשות לבקרים על מנת שתפעיל את סמכויותיה לשימוש בכלים משפטיים במקרים של התבטאויות הנראות לפונים בלתי מוצדקות - מוטב שלא לחשוף את מערכת אכיפת החוק לקיומה של סמכות, במסגרת חקיקה ישראלית, שתאפשר להגיש בקשה לסגירת עיתונים מסוימים[8]. הועדה סבורה כי הרעה שבגרירת מערכת אכיפת החוק לפולמוס הציבורי והפוליטי עולה על הרעה שבאי מניעת הפרסום המקומם. גם כאן, העובדה כי העיתונות הכתובה היא רק צינור תקשורת אחד, וכי לצידה פועלים צינורות אחרים, שקשה או כמעט בלתי אפשרי למנוע הפצת דעות באמצעותם, מחזקת את המסקנה כי המערכת המשפטית צריכה לוותר, בתנאים הנוכחיים, על הכלי של סגירת עיתונים במאבקה החשוב נגד ביטויים בלתי חוקיים ומזיקים.
- יתכן כי המצב בפועל, לפיו פרסומים מסיתים, פרסומים גזעניים ופרסומים בלתי חוקיים הינם תופעה נדירה, מושפע מהמצב המשפטי הקיים. היינו, עיתונים וגופים אחרים נזהרים בפרסומיהם בשל הידיעה כי קיימות סמכויות סגירה, אף אם אין הן מופעלות בדרך כלל. אם יתברר, לאחר תקופת ניסיון סבירה כי זהו אכן המצב, וההחלטה על ביטול סמכויות הסגירה תביא להופעתם של עיתונים שמוטב היה לקיים אמצעי יעיל לסגירתם, יהיה טעם לשקול המלצה זו פעם נוספת. במצב הנוכחי, רמת הפרסומים בארץ, בעיקר במגזר היהודי, נראית חופשית למדי. על כן, ההנחה היא כי שינוי החוק לא יגרור שינוי ניכר של פני העיתונות. במצב זה - העדרה המוחלט של סמכות סגירה עדיף על קיומה, אליו מתלווה חשש מתמיד משימוש לרעה בסמכות.
- עמדת הועדה היא, איפוא, כי אין לקיים בידי גורם כלשהו ברשות המבצעת, בכלל זה כל רשות צבאית או מינהלית, סמכות לסגור עיתון לתקופה קצובה או לצמיתות.
- ההמלצות הללו נוגעות לגורמים השונים ברשות המבצעת. הועדה מזכירה בראש ובראשונה את הגורמים הללו, מפני שבידי אחדים מהם נתונה סמכות כזאת, מכוח ההסדרים הנוהגים כיום, על פי פקודת העיתונות ועל פי תקנות ההגנה. יחד עם זאת, הגיעה הועדה למסקנה, מן הטעמים שפורטו לעיל, כי אותה מסקנה ראוי להחיל גם לגבי סמכות סגירה של ערכאה שיפוטית. על כן, ממליצה הועדה כי אין לקיים סמכות לסגור עיתון בידי בית-המשפט. הועדה רואה בהמלצות אלה, נדבך מרכזי בשמירה על חופש העיתונות, במסגרת שיטת הממשל הדמוקרטית של מדינת-ישראל.
יא. גילוי נאות של מידע
- במקום דרישת הרישוי, הקיימת כיום, אשר אותה ממליצה הועדה לבטל, ממליצה הועדה לעגן בחוק דרישת גילוי נאות של מידע על העיתון, שלו שתי מטרות עיקריות. מטרה ראשונה של הגילוי הנאות הינה זיהוי פומבי של העיתון למען ציבור קוראיו. זיהוי זה מתחייב מזכות הציבור לדעת מה זהותו של מי שמוסר לו מידע ודעות, פרשנות וביקורת. זיהוי כזה יאפשר לקיים מידה של "שקיפות", גם בדבר העורך וגם בדבר הבעלים. מטרה שניה של הגילוי הנאות הינה ליצור מאגר מידע, שיאפשר לציבור לבדוק אם נושאי התפקידים העיקריים בעיתון, דהיינו - העורך והבעלים, עומדים בדרישות כשירות מסוימות, כראוי למי שאמורים ליהנות מאמון הציבור, אם גם במתכונת מיוחדת ובמידה הולמת. להלן נפרט את עמדותינו לגבי תנאי הכשירות והשקיפות הללו. בצד המטרות העיקריות של הגילוי הנאות, נזכיר גם האפשרות הנוצרת בכך לכל מי שרואה את עצמו נפגע על ידי פעולה כזו או אחרת של העיתון, לאתר את מי שפגע בו לדעתו.
- אשר על כן, ממליצה הועדה לחייב כל מי שמוציא לאור עיתון בישראל לפרסם בכל גיליון של העיתון את הפרטים הבאים:
א. מען המערכת של העיתון.
ב. שם העורך של העיתון, אזרחותו ומקום מושבו.
ג. שם המוציא לאור של העיתון ומענו. אם המוציא לאור של העיתון הוא תאגיד – מקום התאגדותו של התאגיד.
ד. זהות הגורם בעיתון שתפקידו לברר תלונות, בגון נציב תלונות, אומבודסמן או מבקר פנימי, והדרך לפנות אליו. לא צויין גורם כזה, חזקה על העיתון בי הסמכות לברר תלונות מסורה בו לעורך העיתון. - בנוסף, אם העיתון הינו "רב תפוצה", כהגדרת מושג זה בסעיף ההגדרות, ממליצה הועדה לחייב את המוציא לאור לפרסם בגיליון העיתון, פעמיים בשנה, במהלך חודש ינואר ובמהלך חודש יולי בכל שנה, את רשימת הפרטים הבאים, באשר הם מעודכנים ליום האחרון של החודש שקדם לפירסום:
א. אם המוציא לאור של העיתון הוא תאגיד, שמותיהם של בעלי השליטה בתאגיד, במישרין או בעקיפין, אזרחותם ומענם.
ב. אם בעל שליטה בעיתון הוא תאגיד, שמותיהם של המחזיקים ביותר מ-10 אחוז ממניות התאגיד.
ג. החזקות של המוציא-לאור של העיתון בכל תאגיד אחר, העולות על 20 אחוז מן המניות של אותו תאגיד.
ד. זכויות בעלות של בעלי שליטה בעיתון בנכסים, המוערכות ביותר מ-10 מיליון ש"ח. - רשימת הפרטים דלעיל היא רשימה סגורה, ואין להוסיף לה תנאים ודרישות נוספים. היא משקפת את הפרטים שקורא העיתון זקוק להם כדי להכיר במידה הראויה את זהותו של העיתון, הן מבחינת הזיהוי של העורך והבעלים והן מבחינת "השקיפות" הראויה במישור האינטרסים הכלכליים הקשורים בעיתון באופן משמעותי.
- הועדה ממליצה כי בנוסף לפרסום בגיליון העיתון, המוציא לאור של עיתון יעביר בראשית כל חודש את הגיליון הראשון של אותו חודש לרשם מאגרי המידע במשרד המשפטים. מוציא לאור של עיתון רב תפוצה יעביר פעמיים בשנה לרשם מאגרי המידע גם את הגיליונות בהם פורסמו הפרטים המפורטים בסעיף 89 לעיל, בסמוך למועד הפירסום.
- הועדה ממליצה כי כל גיליון עיתון המועבר לרשם מאגרי המידע ילווה בתצהיר של המוציא לאור, המאמת את הפרטים האמורים בו. החובה ללוות את הגיליון בתצהיר נועדה להבטיח כמקובל את נכונות הפרטים הנ"ל.
יב. תוקף החיובים בדבר גילוי נאות ומשמעותם
- הועדה ממליצה לקבוע כי מי שלא יפעל בהתאם לחובות המפורטות לעיל (סעיפים 88־92) יהיה צפוי לקנס כספי הולם; ובמקרים מתאימים, מן הראוי יהיה לראות את העבירות כעבירות נמשכות. הווה אומר, אם לא תתוקן הפרת החוק, בית המשפט יהיה רשאי להתייחס לכך כאל עבירה נוספת, ולהטיל על מבצע העבירה קנס כספי גדול יותר, על כל המשתמע מכך.
יג. פומביות פרטי הרישום
- כאמור, המטרה העיקרית של חובת הגילוי היא להעמיד לרשות קוראיו של כל עיתון כמה פרטים המאפשרים לזהות אותו. לפיכך, ראוי כי הפרטים הללו יהיו פומביים במלוא מובן המילה. בפרט, לא צריך לחול על פרטי הרישום חסיון כלשהו מכוחו של חוק הגנת הפרטיות, גם כאשר בעלי העיתון הינם גופים פרטיים. אשר על כן, ממליצה הועדה לקבוע כי רשם מאגרי המידע ינהל פנקס עיתונים, אשר יכיל את הפרטים המפורשים לעיל, ואשר יהיה פתוח לעיונו של הציבור.
- הועדה ממליצה לשלב את ההמלצות בנושא השקיפות והגילוי הנאות כפרק נוסף במסגרת חוק חופש המידע[9], או בפרק הדן במאגרי מידע בחוק הגנת הפרטיות, התשמ"א-1981.
יד. תנאי כשירות לעורך עיתון
- עורכו של עיתון הוא בעל התפקיד המקצועי והציבורי הראשי במסגרת העיתון. הוא המופקד על מילוי מטרותיו של העיתון, גם מנקודת המבט של בעליו וגם מנקודת המבט של קוראי העיתון בציבור הרחב. הוא נושא באחריות העיקרית לכך שהעיתון יתנהל באופן מקצועי ואחראי. הוא נושא באחריות הציבורית לאמון שקוראי העיתון נותנים גם באיכותה של האינפורמציה שהוא מביא להם וגם באיכותה של הפרשנות שהוא מציע להם. הוא נושא באחריות ראשונה במעלה לאמון שקוראי העיתון אמורים לתת בעיתונאים של העיתון, כאשר אלה מציגים בפניו אינפורמציה המעוררת ביקורת כנגד רשות שלטונית או גוף ציבורי כלשהו. הוא נושא באחריות מיוחדת במינה לשמירה על האיזון המורכב בין החסיון העיתונאי לבין אינטרסים חיוניים אחרים, כגון שמם הטוב של אזרחים. העורך הוא הציר המקצועי עליו סובב העיתון. לא תיתכן עיתונות חופשית, מקצועית ואחראית, ללא עורכים היודעים להקפיד כראוי על חופש העיתונות, מקצועיותה ואחריותה.
- ההחלטה למנות אדם מסוים כעורכו של עיתון היא, איפוא, החלטה בעלת חשיבות מכרעת לגבי טיבו של העיתון ואפילו גורלו. כיוון שעיתון יכול להיות קניינו של אדם או של תאגיד, ברור כי המוציא לאור מוסמך לבחור לו עורך כלבבו, על פי טעמו ועל פי צרכיו. עם זאת, בגלל החשיבות של תפקיד העורך, בגלל ההשפעה המכרעת שיש לו על טיבו של השירות הניתן לציבור קוראי העיתון שהוא עורך, עולה על הפרק האפשרות לדרוש מאדם הבא לשמש כעורך עיתון או הבא להיבחר כעורך עיתון שיעמוד בדרישות כשירות, שיבטאו את החשיבות המיוחדת של מעמדו בעיתון. השאלה שעמדה בפני הועדה היתה, איפוא, האם ראוי שהחוק במדינה דמוקרטית כמו ישראל יגביל את חירותו של הבעלים בבחירת העורך לעיתונו, על ידי קביעת תנאי כשירות מחייבים.
- פקודת העיתונות דורשת מהעורך, כתנאי למתן היתר להוצאה לאור של עיתון, השכלה (תעודת בגרות), בגרות והעדר עבר פלילי. אכן, השכלה רחבה ומקיפה, בשלות וניסיון חיים עשיר יכולים להועיל לעורך בעבודתו, גם בהקפדה על חופש העיתונות, גם בהקפדה על מקצועיותה וגם בהקפדה על אחריותה. עם זאת, הועדה סבורה, כי אין לדרוש החזקה בתעודת בגרות או גיל מסוים כתנאים הכרחיים למילוי התפקיד של עורך עיתון. אנשים ללא השכלה סדירה ואנשים צעירים כבר הוכיחו, גם כאן, את יכולתם האישית להוציא לאור עיתונים בעלי מעמד ציבורי מובהק. חזקה על בעל העיתון כי בשל רצונו בעיתון שיפעל באופן מוצלח, בעולמה של עיתונות חופשית, מקצועית ואחראית, שיבחן היטב את סגולותיו האישיות של כל מועמד להיות עורך העיתון, ובכלל זה את בגרותו ואת השכלתו. לדעתה של הועדה, אין זה ראוי, שמדינה דמוקרטית תהיה מעורבת בתחום כה רגיש, של הקביעה מי כשיר ומי אינו כשיר להיות עורך של עיתון, מנקודת המבט של ההשכלה והניסיון.
- לא כאלה הם פני הדברים כשמדובר בעבר פלילי או בחשד לביצוע עבירה פלילית. העורך הוא הסמכות העליונה בעיתון בכל הנוגע לעבודה העיתונאית בו. אחריותו כוללת את תחומי איסוף המידע, הצגתו בפני הקוראים, פירושו ומיצוי הביקורת העולה מתוכו בכיוון זה או אחר. העורך הוא זה המבצע את האיזון בין אינטרסים חיוניים שונים, ביניהם זכות הציבור לדעת, שמירה על סודות המדינה, שמו הטוב של אדם ופרטיותו. העורך הוא האחראי להקפדה על הנורמות האתיות של העבודה העיתונאית המקצועית. אדם אינו יכול למלא תפקידים אלה אם קיים בסיס של ממש לספק בדבר טוהר מידותיו או בדבר יושרו האישי או יושרתו המקצועית. כאן, לא ראוי לתת מעמד מכריע לטעמו של המוציא לאור ואף לא לשיקוליו, על יסוד האינטרסים שלו, יהיו אלה לגיטימיים ככל שיהיו. אמנם, סביר להניח כי המוציא לאור יהיה מודע לפגיעותו של העיתון, כאשר עורכו אינו נהנה מאמון הציבור של הקוראים או אפילו מותקף על ידי הציבור, בשל עברו הפלילי או בשל פעילותו המפוקפקת בסביבה האפורה של העולם הפלילי. עם זאת, ניתן להעלות על הדעת מצבים בהם המוציא לאור של העיתון לא ירצה להתחשב בפגם שנמצא במועמד להיות עורך או במי שמכהן כעורך, ואפילו מדובר בפגם כבד וחמור עד כדי חשש של ממש לאובדן אמון הציבור בעיתון. המסקנה היא, כי ראוי שעורך עיתון יהיה רק אדם שיכולתו המוסרית והמקצועית למלא תפקידים אלה אינה נפגעת בשל פגם חמור בהתנהגותו.
- הועדה התלבטה בשאלה, האם ראוי להסדיר תחום מורכב ורגיש זה באמצעות חקיקה של הכנסת, או שמא עדיף להשאירו להסדרה עצמית של מקצוע העיתונות, באמצעות כללי אתיקה והשפעה ציבורית. בפועל, קיימות כבר היום נורמות אתיות וציבוריות הפוסלות מי שנחשד בהתנהגות פלילית מלהיות עורך עיתון. בשל נורמות אלה הופסקה עבודתם של עורכים בשני העיתונים הגדולים בישראל, לאחר שהוגשו נגדם כתבי אישום בגין עבירות הקשורות לתחום העיתונות. טרד אותנו החשש כי חקיקה מפורשת בסוגיה זו תדחק הצידה את נורמות ההתנהגות האתיות ותבוא במקומן. מצב מעין זה עלול להביא להחלשת המעמד של הנורמות האתיות שקבעה מועצת העיתונות, שכן הוא עלול ליצור את הרושם כי כל מה שלא נאסר בחוק הוא מותר, אף אם נאסר בכללי האתיקה. סכנה נוספת היא, כי עורכים לא יושעו מעבודתם בשל פגיעה ברורה בנורמה אתית של העיתונות, כאשר מתגבש נגדם חשד פלילי, אלא ינהלו מלחמות משפטיות, שמטבען הן עלולות להיות ממושכות, כך שהציבור יתרגל למצב הלא רצוי שבו אדם, שלכאורה פגע ברור בנורמה אתית של העיתונות, ממשיך לכהן בתפקידו, כאילו לא אירע דבר, כל עוד נמשך מאבקו המשפטי הממושך. יתר על כן, החלטה שיפוטית הדוחה עתירה לפסילת עורך, מטעמים של סוג הראיות הדרוש בהליך פלילי, עלולה להשאיר בכהונתו עורך שמבחינת העניין הציבורי בשמירה על הנורמות האתיות של העיתונות ראוי היה שיחדל לעבוד כעורך עיתון.
- מגרעותיו הלכאוריות של ההסדר החקיקתי אינן פוסלות אותו, כל עוד לא נערכה השוואה אחראית בין הסדר חקיקתי של סוגיה זו לבין ההסדר האתי שלה. הועדה סבורה, כי מנגנוני הבקרה העצמית של עולם העיתונות בישראל אינם יוצרים ערובה מספקת לפסילתו של אדם מלכהן כעורך עיתון, כאשר הנורמות האתיות של מקצוע העיתונות לכאורה מחייבות זאת. הפקדת ההסדרה של סוגיה זו בידי מנגנוני האתיקה המקצועית של העיתונות בלבד עלולה להביא לידי ביטול התוקף המעשי של הנורמה המחייבת פסילה של אנשים מלכהן כעורכי עיתונים, כאשר מעשיהם גרמו להם לאבד את אמון הציבור. הרעה העלולה לצמוח מהעדר חובה משפטית גדולה בעיננו מהרעה העלולה לצמוח מקיומו של הסדר חקיקתי כזה.
- בשל שיקולים אלה, החליטה הועדה, כי קיימת הצדקה לקבוע בסוגיה זו כללים משפטיים. עם זאת, חשוב להדגיש את תפיסת הועדה, לפיה במצב האידיאלי עדיפה היתה הסדרה מכוח נורמות מקצועיות על פני הסדרה מכוח חוק. מכל מקום, הועדה רואה להדגיש כי הכללים המשפטיים אינם אמורים לבוא במקום כללים אתיים-מקצועיים, אלא בנוסף להן. ברוח זו, של שילוב הולם בין המנגנונים האתיים של מקצוע העיתונות לבין המנגנונים המשפטיים, מצאה הועדה לנכון להבחין בין השלב שבטרם הרשעה. כל עוד לא הורשע אדם באופן הפוסל אותו מלכהן כעורך עיתון, יחולו עליו רק המנגנונים האתיים של השעיה מכהונה זו ולא המנגנונים המשפטיים. לעומת זאת, אדם שבית משפט קבע כי עבר עבירה הפוסלת אותו מלהיות עורך עיתון, יהיה חייב על פי חוק לפרוש מתפקידו.
- דעת הועדה היא כי ראוי לעגן בחוק את העיקרון לפיו אדם שעבר עבירה שיש עימה קלון, מן הסוג הפוסל אתו מלהיות עורך עיתון, איננו כשיר לבצע תפקיד זה. בשל רגישות הנושא ומורכבותו, הקביעה לגבי קלונה של ההתנהגות בה מדובר תיעשה רק על ידי בית המשפט. הועדה מדגישה כי הקלון בו מדובר אינו קלון במובן הרחב של הביטוי, אלא קלון החייב להיות קשור לכשירותו של האדם לשמש כעורך עיתון.
- הדברים ברורים כל צורכם כשמדובר באדם שהורשע, בזמן היותו עורך או לפני כן, בעבירה שיש עימה קלון מאות סוג הפוסל אותו מלשמש כעורך. הדברים אינם כה ברורים, כשמדובר באדם שנחשד בעבירה כזאת. מצד אחד, כל עוד לא היתה הרשעה, אדם הוא בגדר חף-מפשע והסקת מסקנות מעשיות מעצם העמדתו לדין מהווה פגיעה קשה במעמדו. מצד שני, אדם מאבד את כשירותו להיות נאמן הציבור, בהקשר המתבקש מעורך עיתון, לא רק משעה שהורשע, אלא משעה שהוגש נגדו כתב אישום ואולי אפילו קודם לכן. לכן, הועדה ממליצה על קיום הסדר משפטי המאפשר פסילת אדם מלהיות עורך לאחר הרשעה, בצד קיומו של הסדר אתי המאפשר לעשות זאת, שלא באמצעות בית-המשפט, גם בטרם הרשעה. בנושא זה לא הגיעה הועדה לתמימות דעים. חבר הועדה, משה נגבי, גרס בדעת יחיד כי יש לעגן בחוק גם את העיקרון האתי הפוסל את מי שהואשם בעבירה שיש עימה קלון למקצוע העיתונאי להמשיך ולתפקד כעורך. לדעתו, ראוי היה להעניק לבית המשפט שיקול דעת לקבוע - לבקשת היועץ המשפטי לממשלה - כי בעובדות הנטענות בכתב האישום יש משום קלון כאמור, המחייב את השעיית הנאשם ממשרת העורך עד לסיום המשפט.
- הבחנה נוספת שערכה הועדה היא לעניין סוג העיתון בו מדובר. מטבע הדברים, ככל שעיתון נפוץ יותר, חשיבותו למרקם החיים הדמוקרטיים של המדינה רבה יותר. ככל שיותר אנשים קוראים את העיתון ונחשפים לכתוב בו עולה חשיבותו בהקשר הדמוקרטי שפורט בהרחבה לעיל. מכאן, שככל שעיתון נפוץ יותר גדל האינטרס הציבורי בהסדרת אופן פעילותו. טיעון זה נכון גם בכיוון ההפוך, היינו ככל שעיתון נפוץ פחות קטן האינטרס הציבורי בהסדרת אופן פעולתו. בשל הקושי והמורכבות שבהטלת מגבלות חקיקתיות על מינוי עורך לעיתון, קושי שצוין לעיל, החליטה הועדה כי אין הצדקה להטיל מגבלות אלה על כל עיתון ועיתון, אלא על עיתונים נפוצים בלבד. הבחנה זו נובעת מהגישה לפיה הטלת מגבלות כשירות על העורך מהווה פגיעה בחופש הביטוי ובחופש העיסוק שלו, ומהווה פגיעה בחופש הקניין של המוציא לאור. פגיעה מעין זו מוצדקת רק כאשר למולה עומד אינטרס ציבורי חשוב, ואינטרס זה קיים רק לגבי עיתונים רבי תפוצה. לפיכך, החליטה הועדה להגביל את מגבלת הכשירות על העורך לעיתונים רבי תפוצה בלבד.
- אשר על כן, ממליצה הועדה כי לא יוכל להיות עורך של עיתון רב תפוצה מי שנתקיימו בו אחד או יותר מהמצבים הבאים:
א. מי שבעת היותו עורך הורשע בעבירה, שבית המשפט שהרשיעו קבע, בפסק דין שנעשה חלוט, כי יש עמה קלון הפוסל אותו מלהיות עורך עיתון רב תפוצה.
ב. מי שבית משפט מחוזי, בהרכב של שלושה שופטים, קבע, בפסק דין שנעשה חלוט, כי בעבירה, שבגינה הורשע בעבר, יש קלון הפוסל אותו מלהיות עורך עיתון רב תפוצה. המלצה זו היא על דעת חמישה מבין ששת חברי הועדה. - בשל הרגישות הרבה שבפסילת אדם מלכהן כעורך עיתון, הועדה ממליצה להגביל את הזכות לפנות לבית המשפט בבקשה לפסול עורך, כך שהחלטה שיפוטית, כאמור בסעיפים א-ב לעיל, תוכל להינתן רק לבקשת היועץ המשפטי לממשלה, או ביוזמת בית המשפט עצמו (בנסיבות סעיף א), לאחר ששמע את עמדת היועץ המשפטי לממשלה בנושא.
- ראוי להזכיר, כי לפי כללי המשפט המינהלי, ניתן לתקוף בבג"צ החלטה של היועץ המשפטי לממשלה להימנע מלפנות לבית משפט כאמור. אפשרות זו מספקת, לדעת הועדה, כדי להבטיח כי סמכותו של היועץ המשפטי לממשלה תופעל בצורה המבטיחה את האינטרס הציבורי.
- מכיוון שהקלון הנדרש בהסדר המוצע כאן הוא קלון מסוג מיוחד, ממליצה הועדה לקבוע כי יכול שהחלטה שיפוטית כאמור תהיה גם בסייגים או לזמן מסוים.
- ההחלטה בעניין פסילתו של עורך היא חשובה ביותר הן במישור האישי של העורך עצמו; והן במישור החוקתי, בהקשר של חופש הביטוי, חופש העיתונות, חופש העיסוק, וזכות הקניין. לפיכך, ממליצה הועדה כי ניתן יהיה להגיש ערעור על החלטה בבקשה לפסילתו של עורך, אשר יידון כערעור פלילי.
- עוד ממליצה הועדה לקבוע כי אם החליט בית משפט מוסמך כי פלוני מנוע מלהיות עורך עיתון רב תפוצה, עליו לסיים את תפקידו תוך 14 יום.
- החוק הקיים אינו מתייחס למקום מגוריו של העורך ולזיקתו למדינה. סביר להניח, כי ברוב המקרים לא יוצע כמועמד לתפקיד עורך של עיתון רב תפוצה מי שאינו תושב קבע בישראל. יחד עם זאת, הועדה סברה כי ראוי ששיקול-דעתו של הבעלים בעניין זה יהיה מוגבל. ההחלטות לגבי מדיניות עריכתית בעיתון רב תפוצה מחייבות לעיתים אחריות מובהקת, רגישות רבה, התמצאות רחבה, ומחויבות עמוקה למדינה, לאזרחיה ולתושביה. לכך, סבורה הועדה כי ראוי שעורך עיתון רב תפוצה יהיה תושב קבע בישראל.
יד. תנאי כשירות לבעל שליטה
- החוק הקיים אינו מטיל מגבלות בדבר הבעלות על עיתון או על עיתונים, מלבד חובת העמידה בדרישות הערבות והזיהוי. הועדה מצאה בכך שלושה קשיים עיקריים: ראשית, בהעדר הגבלה נוספת על זהות הבעלים של עיתון, עלול להיווצר מצב שבו המוציא לאור של עיתון, הבוחר את העורך ובכך משפיע באופן מכריע על דמותו של העיתון ועל טיב השירות שהוא מגיש לציבור בתחום החיוני של העיתונות החופשית יכול שיהיה אדם בעל עבר פלילי מן הסוג הפוגע לא רק באמינותו האישית, אלא גם באמינותו של כל שרך שימנה לעיתון שבבעלותו, ולפיכך גם ביכולתו של העיתון למלא כראוי את תפקידיו הציבוריים. שנית, בהעדר הגבלה נוספת על זהות הבעלים של עיתון, אין אפשרות לקיים מנגנון בקרה בתחום התהליכים של ריכוז הבעלות בתחום העיתונות ושל בעלות צולבת, היוצרים איומים של ממש על מימון העיתונות ועל איכותה. ושלישית, בהעדר הגבלה נוספת על זהות הבעלים של עיתון, ייתכן מצב שבו הבעלים של עיתון יהיה חברה בינלאומית, שקשה יהיה לקורא לזהותה, כדי לעמוד כראוי על זהותו של העיתון, וקשה יהיה לכל אחד לאתרה כדי להטיל עליה אחריות שראוי להטיל עליה בנסיבות שונות.
- יחד עם זאת, קביעת מגבלות במישור הבעלות על עיתון, מעלה בעיה חוקתית ממדרגה ראשונה, הלא היא בעיית ההגבלה על חופש הקניין של האזרח במדינה דמוקרטית. הבעיה מתעוררת כל אימת שמוגבלת זכותו של אדם הרוצה בכך לרכוש נכס חדש, בתחום העיתונות, והיא חריפה במיוחד כאשר מבקשים למנוע מאדם שבבעלותו עיתון מלהמשיך להחזיק בעיתון שבבעלותו, כיוון שדבק בו קלון מסוג הפוסל אותו מלהיות בעל השפעה של ממש בעיתון. מצד אחד, אין חולק כי לא ראוי לפגוע בזכות הקניין של אדם, אלא לתכלית ראויה ובמידה ההולמת, אולם מצד שני, קיים אינטרס ציבורי להגן על הציבור מפני מי שמאיים, באופן כזה או אחר, על החופש, המקצועיות והאחראיות של העיתון, בהיותו בעל השפעה מובהקת על הנעשה בו, אך בעל השפעה שלילית על האמון שהציבור יכול לתת באותו עיתון.
- כדי לצמצם ככל האפשר את הפגיעה בקניין מבלי לאבד את היכולת להגן על האינטרסים החיוניים של העיתונות החופשית, המקצועית והאחראית, מציעה הועדה שתי דרכים. ראשית, הועדה מבחינה בין השליטה המעשית של המוציא לאור במתרחש בעיתון, אותה היא רואה הצדקה להגביל, בתנאים מסוימים שיפורטו להלן, לבין השליטה הכלכלית בהשקעה של המוציא לאור בעיתון, אותה לא ראתה הועדה כמוצדק לסייג, גם בתנאים האמורים (מעבר להטלת חובת גילוי, שהיא עניין העומד בפני עצמו). שנית, הועדה אינה מציעה לדרוש מאדם או מגוף שיש לו זכויות שליטה בעיתון להעביר אותן לאחר, גם אם נמצא בלתי כשיר להחזיק בהן. הועדה מביאה בחשבון את האפשרות, כי אם אדם או גוף ימצא עצמו מנוע מהשליטה בעיתון ויידרש להעביר את זכויות השליטה שלו לזולתו, הרי הוא עלול להידרש לעשות זאת ללא קשר לתנאי השוק או לגורמים רלבנטיים אחרים. דרישה כזאת עלולה לפגוע קשה בקניינו של בעל זכויות השליטה, באיתנותו הכלכלית ולעיתים אף ביכולת הקיום של העיתון עצמו. פגיעה מעין זו הינה מעבר לנדרש. אשר על כן, מציעה הועדה הסדר המצמצם את הפגיעה בזכות הקניין, מבלי לוותר על המטרה של נטילת השליטה המעשית במתרחש בעיתון מידי מי שבית משפט קבע כי אינו כשיר להחזיק בה. הועדה ממליצה על הסדר שלפיו, מי שבית המשפט קבע כי אינו כשיר לשלוט באופן מעשי בעיתון בתור המוציא לאור שלו, לא יפעיל את הסמכויות שבידיו לניהול מדיניות העיתון ואלה יופעלו על ידי נאמן מתאים. הועדה סבורה כי ההסדר המוצע יוצר איזון ראוי בין האינטרס הציבורי בפיקוח על הפעלת השליטה בעיתון לבין זכות הקניין של בעל השליטה.
- יצוין, כי גם במקרה זה ראתה הועדה מקום להבחין בין עיתון בכלל לעיתון רב תפוצה. מהטעמים שפורטו בסעיף 105 לעיל, סברה הועדה כי גם את מגבלות הכשירות שיחולו על השליטה בעיתון יש לייחד לעיתונים רבי תפוצה בלבד.
- עוד ראוי להבהיר, כי הועדה אינה ממליצה להגביל את האפשרות של המוציא לאור להשקיע בעיתון השקעה כלכלית או להנות מרווחיו. לפי ההסדר המוצע, לא תהיה כל פגיעה ביכולת ההעברה של המניות או של הנכסים או של הזכויות לקבל רווחים. המגבלות על בעל השליטה הלא־כשיר יגבילו אך ורק את השליטה ואת ההשפעה על המתרחש בעיתון פנימה, ובכלל זה את הסמכות למנות עורך או חברי דירקטוריון.
- אשר על כן, ממליצה הועדה כי מי שבעת היותו מוציא לאור של עיתון רב תפוצה או בעל שליטה בעיתון רב תפוצה התקיימו בו אחת או יותר מההגבלות המפורטות להלן, יהיה בית המשפט, ובהעדר דיון שיפוטי –בית משפט מחוזי – רשאי לקבוע כי שליטתו בעיתון, כולה או מקצתה, -תופעל על ידי נאמן, כפי שיקבע בית המשפט.
- החלטה מעין זו יכול שתתקבל לפי בקשה שתוגש לבית המשפט על-ידי היועץ המשפטי לממשלה או ביוזמת בית המשפט עצמו.
- פתרון הקושי השלישי שהוזכר לעיל, בדבר האפשרות לתבוע את העיתון, הוא הפשוט ביותר: הועדה ממליצה כי אם מוציא לאור של עיתון הינו תאגיד, הוא יחויב להיות מואגד בישראל. רישום החברה כחברה ישראלית מבהיר כי תחול עליה סמכות השיפוט הישראלי לכל דבר ועניין וכי במקרה הצורך ניתן יהיה לאתרה בקלות. הועדה אינה ממליצה להטיל מגבלות מסוג זה על אדם פרטי, שהוא בעליו של עיתון
- הועדה דנה בשאלה, האם יש לדרוש מבעלים של עיתון רב תפוצה את תנאי היושרה האישית הנדרשים מעורך של עיתון רב תפוצה. הועדה החליטה להשיב על שאלה זו בחיוב. הכרעה זו נובעת מהשליטה שיש לבעלים בתחום המינוי של העורך, הכרעה שיש לה השפעה מכרעת על טיבו של העיתון, וגם על יסוד האפשרות המעשית שתהיה לבעלים השפעה מתמדת ומשמעותית על מדיניות העיתון. מסקנת הועדה היא, כי ראוי לקבוע בחוק, שלא יוכל אדם לשלוט בעיתון רב תפוצה, אם עבר עבירה שיש עימה קלון, במובן הרלבנטי לתחום השליטה בעיתון. הקביעה שיש קלון מסוג זה בעבירה שעבר אדם תוכל להיעשות רק על ידי בית המשפט.
- אף כאן, כמו בדיון לגבי עורך עיתון, עלתה השאלה האם ראוי לכונן הסדר נאות באמצעית חקיקה או אולי ראוי להסתמך על הסדרים מתחום השמירה על האתיקה המקצועית ומתחום ההשפעה הציבורית. מצד אחד, המעמד המקצועי המרכזי של העורך בעיתון עשוי להקנות לו מעמד עצמאי ודומיננטי בעיתון. מעמד כזה מצדיק הקפדה על יחסו המעשי אל הנורמות ועל האמון שהציבור מסוגל לתת בו, הרבה יותר מן הדרוש כשמדובר במי שרחוק מן הפעילות השגרתית של העיתון ואינו הנושא העיקרי של אמון הציבור בעיתון. מצד שני, המוציא לאור או בעל השליטה הוא זה הממנה מדי-פעם את העורך של העיתון ואין כל ערובה כי מידת מעורבותו בניהול השוטף של העיתון לא תהיה גבוהה. לאמיתו של דבר, מוכרים מצבים בהם המוציא לאור או בעל השליטה בעיתון מכהנים בפועל, גם אם לא באופן פורמלי, כעורכי-על של העיתון. במצב כזה, המרחק הפורמלי של הבעלים מתפקידי העריכה אינו יכול להבטיח את השמירה על מידת האמון הנדרשת מכל מי שבא למלא את התפקידים החשובים של העיתונות החופשית, המקצועית והאחראית בעיתונים רבי תפוצה.
- יתר על כן, מוציא לאור של עיתון או בעל שליטה בעיתון יכול להחליט על פיטורין של עורך או על השעייתו, אם זה נמצא לוקה ביושרו או ביושרתו; אולם אין בנמצא מנגנון דומה שיגביל את מעורבותו של המוציא לאור או של בעל השליטה עצמו, אם נמצא ליקוי כזה, ביושרו או ביושרתו. לדעת הועדה, ראוי שיהיה בנמצא מנגנון אפקטיבי כזה, ככל שמדובר בעיתונים רבי תפוצה.
- יש להדגיש כי הקלון שלפי ההצעה דלהלן פוסל אדם מלהיות מוציא לאור או בעל שליטה בעיתון רב תפוצה אינו בהכרח סוג הקלון הפוסל אדם מלהיות עורך ראשי של עיתון רב תפוצה.
- אשר על כן, ממליצה הועדה כי לא יוכל להיות מוציא לאור של עיתון רב תפוצה או בעל שליטה בעיתון רב תפוצה, המפעיל את מלוא זכויותיו בעיתון, מי שהתקיימו בו אחד או יותר מהמצבים הבאים:
א. מי שבעת היותו מוציא לאור של עיתון רב תפוצה או בעל שליטה בעיתון רב תפוצה הורשע בעבירה שבית המשפט שהרשיעו קבע, בפסק דין שנעשה חלוט, כי יש עמה קלון, הפוסל אותו מלהיות מוציא לאור של עיתון רב תפוצה או בעל שליטה בעיתון רב תפוצה.
ב. מי שבית משפט מחוזי, בהרכב של שלושה שופטים, קבע, בפסק דין שנעשה חלוט, כי בעבירה שבגינה הורשע בעבר, יש קלון הפוסל אותו מלהיות מוציא לאור של עיתון רב תפוצה או בעל שליטה בעיתון רב תפוצה.
המלצה זו הינה על דעת חמישה מבין ששת חברי הועדה. - מן הטעמים המקבילים לאלה שפורטו לעיל לגבי כשירות העורך של עיתון רב תפוצה, ממליצה הועדה כי החלטה שיפוטית, כאמור בסעיפים א-ב, תובל להינתן רק לבקשת היועץ המשפטי לממשלה או ביוזמת בית המשפט הדן בעניין (בנסיבות סעיף א'), לאחר ששמע את עמדת היועץ המשפטי לממשלה בנושא; כי יכול שההחלטה תהיה גם בסייגים או לזמן מסוים; וכי ניתן יהיה להגיש עליה ערעור, שידון כערעור פלילי.
טז. הגבלת הריכוזיות ב"שוק העיתונות"
- כפי שצוין לעיל, הועדה ראתה לנכון לברר את סוגיית הריכוזיות בהקשר של העיתונות הכתובה. המדובר במצבים בהם קיים מספר מועט של עיתונים בעלי תפוצה ארצית משמעותית, ומתוכם עיתון אחד הוא בעל תפוצה הגבוהה באופן משמעותי מתפוצת מתחריו; או במצב שבו קיים חשש מפני תופעה של הסדרים כובלים או היווצרות בעלות משותפת בין עיתונים אלה, כולם או מקצתם. הועדה מצאה כי קיימת בישראל בעיה של ריכוז השליטה בתחום העיתונות הכתובה בידי גורמים מעטים, אשר יש חשש כי אף יגדילו את שליטתם בעיתונים נוספים, לרבות באלה המתחרים בהם כיום.
- ריכוזיות השליטה בתחום מסוים יכול שתנבע ממיזוגים ומהשתלטויות, כמו גם כתוצאה מקריסתם הכלכלית של מתחרים עיסקיים, באופן שמותיר את השליטה בשוק בידי גורמים מעטים. בעיה זו איננה ייחודית לישראל; היא משותפת לרוב המדינות המערביות. יחד עם זאת, דרכי ההתמודדות של מדינות שונות עם הבעיה הינן שונות. דרך אחת היא קביעת מגבלות מחמירות במיוחד (מעבר למגבלות הרגילות) לגבי מיזוגים והעברת שליטה בתחום העיתונות. דרך אחרת היא לאפשר רכישת עיתון שאיננו מצליח לשרוד מבחינה כלכלית על ידי בעליו של עיתון אחר, אך תוך התניית הרכישה בכך שתישמר העצמאות המערכתית של כל אחד משני העיתונים. על ידי כך ניצל העיתון שבקשיים מסכנת סגירה, מבלי שהדבר מביא למיזוג תוכני בין שני העיתונים. פתרון זה מיישב בין שני אינטרסים סותרים: מצד אחד, הרצון למנוע ריכוזיות של גורם מסוים בתחום מיוחד זה, קרי, הגדלת חלקו היחסי בשוק של בעל העיתון השורד; ומצד שני, הרצון לשמור על קיומו של העיתון שבקשיים, על העיתונאים העובדים בו, כמו גם על הדעות המקבלות בו ביטוי.
- בארצות הברית, שבה קיימת, כידוע, תחרות עזה בתחום התקשורת בכלל, ובמידה לא מעטה גם בתחום העיתונות הכתובה, קרו במשך השנים מקרים רבים של עיתונים שנקלעו לקשיים כלכליים ועמדו בפני הדילמה של סגירה או מיזוג עם עיתון אחר. כדי להתמודד עם מצבים אלה נחקק חוק שימור העיתונות (The Newspaper Preservation Act)[10], ששם לו למטרה להסדיר את האפשרות למיזוג עיתונים במצבים בעייתיים מעין אלה. החוק שם דגש על שמירת העצמאות המערכתית של כל אחד מהעיתונים המתמזגים, תוך הבטחת המשך הפצתו של העיתון שבקשיים, אף אם הבעלות בו עברה לגורם שבבעלותו עיתון נוסף. מטרה זו מוצאת ביטוי מפורש במבוא לחוק:
"In the public intrest of maintaining a newspaper press, editorialy and reportorialy independent and competitive in all parts of the United States, it is hereby declared to be the public policy of the United States to preserve the publication of the newspaper... where a joint operating arrangement has been heretofore entered into because of economic distress...[11]"
(ובתרגום חופשי: מאחר שקיים אינטרס ציבורי בשמירה על עיתונות חופשית ותחרותית מבחינה מערכתית ועיתונאית בכל רחבי ארצות הברית, מוצהר בזאת כי מדיניות הממשל הינה לשמר את הוצאתו לאור של עיתון, אשר התקשר בהסכם להפעלה משותפת עם עיתון אחר, עקב מצוקה כלכלית.)
- לפי ההסדר המעוגן בחוק הנ"ל רשאי שר המשפטים לאשר התקשרות בין עיתון כושל, כהגדרתו בחוק, לבין בעליו של עיתון אחר, אם שוכנע כי התקשרות זו מקדמת את מטרת החוק, ואין בה כדי לפגוע בעצמאות מערכות העיתונים[12]. דהיינו, הובטח כי תימשך פעילותן הנפרדת של מערכות העיתונים והן לא תמוזגנה או תשולבנה יחדיו.
- גם המחוקק האנגלי היה מודע לבעייתיות המיוחדת המאפיינת את תחוס העיתונות, ובחר לייחד לנושא זה הסדר חקיקתי מיוחד[13]. (The Fair Trading Act), המקביל לחוק ההגבלים העיסקיים אצלנו. עיקרו של ההסדר האנגלי הוא בקביעה כי מיזוג של עיתונים מחייב בקרה מיוחדת. ביסוד ההסדר עומדת ההשקפה כי ריכוזיות השליטה בעיתונות הכתובה בידי מעטים יכולה לפגוע בעקרונות של חופש הביטוי, ובהגשמת זכות הציבור לדעת, ולצמצם את היכולת של העיתונות למסור לציבור מידע מהימן ומגוון של דעות ועמדות. כך, בדו"ח של הממונה על המסחר ההוגן (המקביל בתפקידו לתפקיד הממונה על ההגבלים העיסקיים אצלנו) משנת 1979 נאמר:
"Transfers or closures of newspapers may raise issues which cannot be judged solely by economic criteria, since they could affect accurate presentation of news and free expression of opinion[14]"
(ובתרגום חופשי: העברה וסגירה של עיתונים יכולה להעלות בעיות אשר אינן יכולות להיות מוכרעות אך ורק על יסוד שיקולים כלכליים, מאחר שהן יכולות להשפיע על הצגה מדויקת של ידיעות ועל ביטוי חופשי של דעות.)
- בהתחשב בהשקפה זו נקבע בחוק האנגלי הסדר מיוחד לנושא מיזוגים של עיתונים. עיקרו של ההסדר קובע כי אם בעקבות העברה של עיתון או נכסיו לבעליו של עיתון אחר מגיעה תפוצת העיתונים האמורים לכדי 500,000 עותקים בממוצע ליום (בשים לב לאוכלוסיית אנגליה), תהא הסכמת השר האחראי (Secretary of State) תנאי לחוקיותה של ההעברה. השר רשאי לאשר את המיזוג רק אם שוכנע שהעיתון הנעבר נעדר יכולת כלכלית להמשיך להתקיים באופן עצמאי. השר רשאי להתנות את אישורו בתנאים, בין היתר בהתחשב בהמלצת "הועדה לאישור מיזוגים ומונופולים" ובמקרים חריגים אף ללא אישור הועדה[15]. הענקת הסמכות לאשר מיזוג כזה לדרג כה בכיר מהווה חריג לתפיסה המאפיינת את יתר הוראות החוק בנושא מיזוגים, ומבטאת את הצורך לאפשר לדרג בכיר לשקול אינטרסים רחבים יותר של טובת הציבור בתחום מיוחד זה, מעבר לאינטרסים כלכליים מובהקים.
- בהתחשב באמור לעיל ממליצה הועדה לקבוע בחוק ההגבלים העיסקיים, התשמ"ח-1988, הסדר מיוחד להגבלת הריכוזיות בתחום העיתונות הכתובה.
- הועדה מודעת לכך שתכליתו העיקרית של חוק ההגבלים העיסקיים היא לקדם את התחרות במשק ולשמור עליה, ולפקח על התנהגות מונופוליסטית של גורמים כלכלים שונים. מכל מקום, נקודת המוצא של הממונה על ההגבלים העיסקיים בביצוע תפקידיו הינה נקודת המוצא הכלכלית. נקודת מוצא זו איננה מספיקה לגבי המטריה העיתונאית, אשר בה נוספים לשיקולים הכלכליים שיקולים נוספים של חופש הביטוי, זכות הציבור לדעת ואינטרסים נוספים עליהם עמדנו לעיל. ערכים אלה אינם ערכים כלכליים ולכן חוק ההגבלים העיסקיים במתכונתו הנוכחית איננו מאפשר לממונה על ההגבלים העיסקיים לשקול שיקולים אלה במסגרת ביצוע תפקידו. במילים אחרות, הממונה על ההגבלים העיסקיים איננו מוסמך כיום לשקול במסגרת תפקידו שיקולים לבר כלכלים (ר' למשל סעיפים 2(ב), 14, 17, ו-21 לחוק). לפיכך, על פי ההסדר הנוכחי, מונופולין בשוק העיתונות, כמו גם מיזוגים בתחום זה, יטופלו על ידי הממונה על ההגבלים העיסקיים אך מתוך רצון להבטיח תחרות בשוק העיתונות, בהיבטיה הכלכליים, מבלי להתייחס או להתיימר לקדם ערכים, אשר לדעת הועדה ראויים לשימור ולקידום, ערכים המהווים תנאי לקיומה של עיתונות חופשית ועצמאית.
- לעומת זאת, לבית הדין להגבלים עיסקיים ניתן שיקול דעת רחב יותר מאשר לממונה על ההגבלים העיסקיים בבואו לשקול האם לאשר הסדר כובל. סעיף 9 לחוק קובע כי: "בית הדין יחליט אם לאשר הסדר כובל, כולו או חלקו, אם הוא סבור כי הדבר הוא לטובת הציבור, ורשאי הוא להתנות את אישורו בתנאים."[16] [ההדגשה הוספה]
- אפשרות לשקול שיקולים לבר כלכליים נוספה לאחרונה לחוק גם באמצעות סעיף 29א הקובע כי: "בעל מונופולין לא ינצל לרעה את מעמדו בשוק באופו העלול להפחית את התחרות בעסקים או לפגוע בציבור." [ההדגשה הוספה]
- בהתחשב באמור לעיל, ממליצה הועדה לקבוע כי הממונה על ההגבלים העיסקיים או בית הדין להגבלים עיסקיים, לפי העניין, לא יאשרו בקשה למיזוג או להסדר כובל של עיתונים רבי תפוצה, אלא אם שוכנעו כי לולא המיזוג או ההסדר הכובל קיים חשש ממשי להמשך קיומו של אחד העיתונים; וכי בהתחשב בנסיבות העניין אישור המיזוג או ההסדר הכובל הינו לטובת הציבור.
- האישור יכול שיהיה מותנה או מסוייג, באופן שיבטיח את שמירת עצמאותם המערכתית של העיתונים הנוגעים בדבר.
- הועדה מציעה לשלב את ההמלצות בנושא הגבלת הריכוזיות בחוק ההגבלים העיסקיים.
יז. הגבלת בעלות צולבת
- כפי שפורט בסעיפים 23־27 לעיל, בעלות צולבת על אמצעי תקשורת שונים עלולה לגרור ריכוז של הבעלות על שוק אמצעי התקשורת בכללותו בידיהם של מעטים. ריכוזיות זו מסכנת את חופש העיתונות. היא מונעת תחרות בין אמצעי התקשורת השונים ומקטינה את מיגוון הדעות המקבל פומבי. היא מצמצמת את יכולתה של העיתונות לפעול באופן מקצועי ונקי מאינטרסים זרים. הועדה סבורה כי עניין זה מחייב התייחסות בחקיקה, וכי חוק ההגבלים העיסקיים, אשר נועד למנוע ריכוזיות של השליטה בשוק מעבר לרמה מסוימת, איננו מספיק שעה שמדובר בשוק התקשורת. יחד עם זאת, נושא זה מחייב התייחסות ובחינה של שוק התקשורת בכללותו, מעבר לשוק העיתונות הכתובה, עניין החורג מכתב המינוי של הועדה. אשר על כן, החליטה הועדה להימנע מלהמליץ המלצות קונקרטיות בנושא הבעלות הצולבת, תוך הפניית תשומת ליבם של הממונים על תחום זה לצורך לבחון נושא זה לעומקו, ולשקול נקיטת צעדים להסדרתו.
- ההמלצה היחידה שראתה הועדה לנכון להמליץ בתחום זה הינה המלצה אשר כמעט מתבקשת מאליה. ההמלצה היא ליצירת הסדר סימטרי בין המגבלות החלות על בעלי שליטה בעיתונים למגבלות החלות על בעלי שליטה באמצעי תקשורת אלקטרוניים.
- על פי המצב הנוהג כיום חלות על בעלי שליטה בעיתונים מגבלות בכל הנוגע לשליטתם ולהחזקותיהם בזיכיונות שניתנו בערוץ השני של הטלוויזיה ובזיכיונות לתחנות הרדיו הפרטיות[17]. לעומת זאת, אין מגבלה ברורה המגבילה בעלי שליטה באמצעי תקשורת אלקטרוניים משליטה או החזקה של חלק ניכר מהון המניות של תאגידים המוציאים לאור עיתונים. כמו כן, אין כל הסדרה לגבי החזקות צולבות בין עיתונות, הערוץ השני וחברות הכבלים. הניסיון שהצטבר העלה גם ספקות לגבי ההלימה של ההסדר שנקבע בחוק למניעת בעלות צולבת אצל זכייני הערוץ השני (ההסדר הקיים שם קובע הגבלה של 24 – 33 אחוזים, ועל שולחן הכנסת מונחת הצעת חוק להפחתת תקרה זו באופן משמעותי).
- מכל מקום, הועדה סבורה כי מן הראוי לקבוע הסדר סימטרי, אשר יחיל דין שווה על בעלי שליטה בעיתונים ועל בעלי שליטה באמצעי תקשורת אחרים, כגון הערוץ השני והכבלים. אשר על כן, ממליצה הועדה לקבוע מגבלות בנושא הבעלות הצולבת, באופן שאותה מגבלה החלה על בעלי שליטה בעיתונים לגבי החזקות באמצעי תקשורת אחרים, תחול גם על בעלי שליטה באמצעי תקשורת אחרים לגבי השליטה בעיתונים. יש לעדכן הוראות אלה באופן שוטף, כך ש"מפת ההגבלות" תהיה אחידה ותחול על כל תחום התקשורת באופן שווה.
- הועדה ממליצה לשלב את ההמלצות בנושא הגבלת הבעלות הצולבת בחוק הרשות השניה לטלוויזיה ולרדיו, התש"ן-1990 ובחוק הבזק, התשמ"ב-1982.
יח. ערבות ואחריות של מוציא לאור של עיתון
- כאמור, פקודת העיתונות דורשת ממוציא לאור של עיתון להפקיד ערבות בתנאי לרישויו של העיתון. הועדה סבורה כי החשש שהעיתון יבצע עוולה ויחוייב לשלם פיצויים איננו שונה מהחשש הקיים לעניין זה לגבי עסקים אחרים. לפיכך, ממליצה הועדה שלא להחיל על עיתון חובות נוספות, מעבר לחובות החלות על כל עסק; ושלא להחיל על תאגיד שהוא בעל עיתון דין שונה מדיני התאגידים הכלליים. הועדה ממליצה, לכן, שלא לחייב מוציא לאור של עיתון להפקיד ערבויות או להפקיד בטחונות או לבטח עצמו, כתנאי להוצאת העיתון לאור.
- כמו כן, ממליצה הועדה כי ככל שהדברים נוגעים לשאלת אחריות בעל השליטה בעיתון לעוולות שביצע העיתון, לא יקבעו לעניין זה כללים השונים מהכללים הרגילים של דיני התאגידים בסוגיית הרמת המסך.
יט. רישוי עיתונאים
- הועלו בפני הועדה רעיונות שונים לגבי אפשרויות ההסדרה של העיסוק בעיתונות, כדוגמת ההסדרה החוקית של תחומי עיסוק מקצועיים אחרים. בהקשר זה, הובע חשש לרמתה המקצועית של העיתונות בשל העובדה כי אין לה תנאי כשירות מקצועיים מוגדרים, המחייבים כל עיתונאי. העדר רישוי עיתונאים גם מחליש מאוד את היכולת לנקוט סנקציות משמעתיות, שכן לסנקציות כאלה אין משמעות עונשית חמורה, אם אין בהן איום במונחים של מניעת המשך העיסוק במקצוע.
- למרות שחששות אלה הם כבדי-משקל, אין הועדה סבורה כי נכון יהיה לקבוע בחוק דרישות רישוי על העיסוק בעיתונות. בגלל טיבו המיוחד של מקצוע העיתונאות, והיותו עזר במישרין מעקרון חופש הביטוי, מוטב להניח לו להיות פתוח לכל, ולהפקיד בידי העיתונים ומוסדות מתאימים של עולם העיתונות את המלאכה של הכשרת העיתונאי והקפדה על רמתו המקצועית והאתית. הועדה בדעה כי הסדר זה עדיף על יצירת מנגנון שיופקד בידי גוף שלטוני כלשהו, אשר יוסמך לקבוע מי יוכל לעסוק בעיתונות ומי לא. זאת, במיוחד בהתחשב בעובדה שאחד מתפקידיה העיקריים של העיתונות הוא להביא לידיעת הקוראים אינפורמציה המהווה בסיס לביקורת על גופים שלטוניים ואחרים.
- אשר על כן, סבורה הועדה כי אין לקבוע כל תנאי כשירות סטטוטוריים או חובת רישוי לעבודה העיתונאית.
כ. חובת גילוי של אינטרסים
- אחת הסכנות הנשקפות לאיכות התוצר של הפעילות העיתונאית נעוצה במצבים אפשריים של ניגוד אינטרסים בין תפקידו המקצועי של העיתונאי או העורך בעיתון לבין אינטרסים אחרים, לגיטימיים כשלעצמם, של אותו עיתונאי או עורך. לעיתים אלה הם אינטרסים אישיים לחלוטין, אבל לעיתים אלה הם אינטרסים של בעלי השליטה בעיתון או מה שנתפס בעיני העיתונאי כאינטרסים של בעלי השליטה. במצבים מעין אלה עלול העיתונאי להעדיף אינטרס אישי, של עצמו או של זולתו, על פני מה שנדרש ממנו בתור עיתונאי הממלא את תפקידו במסגרת עיתונות חופשית, מקצועית ואחראית. לפיכך, ייתכן שכתבה של עיתונאי תביא נתונים שנויים במחלוקת, באופן המשרת אך ורק את האינטרסים האישיים האמורים; ייתכן גם שהכתבה תביא נתונים מלאים ומדויקים, אבל תציג אותם באופן מוטה על פי אותם אינטרסים אישיים; וגם ייתכן שלא תפורסם שום כתבה, מפני שכך ניתן השירות הטוב ביותר לאינטרסים שהעיתונאי מעוניין להגן עליהם. במצבים כאלה, מביאה עבודתו של אותו עיתונאי להטעיית הציבור. לימים, כאשר ההטעיה מתגלה, נפגעת לא רק אמינותו של אותו עיתונאי, אלא גם אמינותו של העיתון הנוגע בדבר, ובעקיפין נפגעת גם אמינותה של העיתונות כולה.
- התנהגות מעין זו אסורה על עיתונאים ועל עיתונים לפי כללי האתיקה המקצועית של העיתונות. עיתון ועיתונאים חייבים להיזהר מאוד, שמא ימצאו את עצמם פועלים במצבים של ניגוד עניינים. כאשר אין לעיתונאי ברירה והוא מוצא את עצמו במצב שיש בו חשש לתוצאות השליליות האפשריות של פעולה מתוך ניגוד עניינים, חייב העיתונאי, על פי אותם כללי אתיקה מקצועית, לדווח לקוראים, כי הכתבה שהם קוראים נוצרה במצב שכזה. דיווח שכזה יכול להיות בצורת הודעה כללית, קבועה ועומדת, בדבר אינטרסים והחזקות של העיתון או בעלי עניין בעיתון, והוא יכול להיות בצורת הערה המתווספת לכתבה מסוימת, והמפנה את תשומת ליבו של הקורא לאותו חשש הנעוץ בניגוד העניינים הנמצא ברקע ההכנה של הכתבה. הודעות כאלה עשויות אמנם לצמצם את החשש להטעיית הקורא, בנסיבות של ניגוד עניינים, אולם אין בהן תרופה מלאה. כך, למשל, אין בהודעות כאלה תרופה להטעיית הקוראים, כאשר עיתון או עיתונאי נמנע מסיקור של עניין מסוים, בהקשר שיש בו עניין עיתונאי מובהק ועניין ציבורי ברור, אבל לעיתון או לעיתונאי יש עניין שלא להביא את העובדות לידיעתם של קוראי העיתון והציבור הרחב. אמנם, כאשר מדובר בעניין שלעיתון מסוים יש אינטרס להעלים מעיני הציבור, יש בסיס מוצק לתקווה כי עיתונים אחרים יתקנו את המעוות, בהביאם כתבות מקצועיות ואחראיות של אותן עובדות; אולם גם אם אכן זאת יעשו שאר העיתונים, עדיין אין בכך משום תרופה של ממש להטעיית הקורא של אותו עיתון, מפני שאין כל ערובה לכך שלכל קורא נודע בסופו של דבר מה שכתוב בכל עיתון. יתר על כן, לפעמים ניגוד העניינים איננו של עיתונאי פלוני או עיתון פלמוני, אלא של קבוצת עיתונים או אפילו של העיתונות כולה. במצב כזה, הסיכוי לסיקור מקצועי ואחראי של הנושא, ולדיון ביקורתי מלא בו, הוא נמוך מאוד.
- כדי לצמצם חשש זה ככל שניתן, תוך התערבות שלטונית מינימלית בעבודת העיתונות, הועדה ממליצה לקיים הסדר של גילוי מתאים, שוטף, פומבי וסדיר, של אינטרסים והחזקות של מוציא לאור ובעל שליטה בעיתון, כמפורט בהמלצות המפורטות בפרק יא, סעיפים 88-92.
- בדיוני הועדה הועלתה הצעה לחייב גילוי אינטרסים של גורמים עיתונאיים נוספים, מעבר לעיתון ולבעלי העניין בו, כגון עורכים ועיתונאים, וזאת כדי להקטין עוד יותר את החשש להטעיית ציבור הקוראים בשל ניגוד עניינים. כמו כן, הועלתה הצעה לחייב את העיתונאי ואת העיתון בפירסום ברור, בצד הכתבה שמדובר בה, של ניגוד העניינים הקיים ברקע של הכנתה. הכוונה לחובת פרסום שתחול בכל פעם שתתפרסם כתבה שברקע שלה יתגלע ניגוד עניינים, והיא תתווסף לחובת הפרסום התקופתית.
- הועדה סבורה כי מן הראוי שתהיה חובת גילוי של כל ניגוד עניינים העומד ברקע של כתבה עיתונאית או ברקע של פעילות העיתון, בתחום כלשהו. על כן, כללי האתיקה המקצועית של העיתונות המטילים חובה זו, אכן ראויים לשבח. יחד עם זאת, הועדה סבורה כי ראוי להותיר את הסדרתה של חובה זו לתחום האתיקה העיתונאית ולא להוסיף על החובות האתיות חובות מכוח חוק (מלבד חובת הגילוי התקופתית של מוציא לאור ובעלי שליטה, כמפורט לעיל). הטעם העיקרי לעמדה זו הוא בכך שהטלת חובת גילוי שוטפת על פי חוק איננה מעשית, וקיים חשש סביר שנזקה יעלה על תועלתה. הטלת חובת גילוי מעין זו תחייב הקמת מנגנון פיקוח, שתפקידו יהיה לוודא כי חובת הגילוי אכן נשמרת, וכן להביא להעמדתו לדין של מי שיפר את החובה. מנגנון פיקוח יעיל יהיה חייב להתערב בעבודה העיתונאית, וכתוצאה מכך עלול להיווצר חיכוך לא רצוי ומעורבות יתר של רשויות השלטון בעבודה העיתונאית. תוצאה זו עלולה לגרום לפגיעה בחופש העיתונות ובעצמאות העיתונאית. גם אי אכיפה איננה רצויה, שכן אז ייהפך החוק עד מהרה לאות מתה.
- אשר על כן, דעת הועדה היא כי אין להטיל בנוסף על החובה האתית גם חובה משפטית לציין ניגוד עניינים של עיתונאי, עורך או בעל שליטה בעיתון בצמוד לכתבה עיתונאית הנכתבת על רקע ניגוד עניינים בזה.
כא. סיבסוד ציבורי לעיתונות
- הועדה דנה בהצעה לכונן הסדר של תמיכה ממשלתית בעיתונים העלולים להיסגר, עקב קשיים כלכליים. בפני הועדה נמצאו נתונים לגבי מדינות אחדות, אשר ניסו לתמוך בפלורליזם התקשורתי על ידי הנהגת סיבסוד לעיתונים שאינם למטרות רווח, בדומה למימון הממלכתי של מפלגות או לתמיכה ציבורית במוסדות תרבות ואמנות. היו בין חברי הועדה שסברו כי לנוכח בעיית הריכוזיות בשליטה על התקשורת ולנוכח הלחצים הכלכליים שהעיתונות נאלצת לעמוד בהם, אין לדחות רעיון זה על הסף, מה גם שכבר קיים הסדר שלפיו זכאים העיתונים, שהכנסותיהם מפרסומת נפגעו משידורי הערוץ השני, לפיצוי שמקור המימון שלו הוא מהכנסות הזכיינים בערוץ זה. חברי ועדה אחרים סברו כי גדול הנזק הגלום בתמיכה ממשלתית בעיתונים, אשר אמורים להיות נטולי כל פניות ונעדרי כל מחויבות מיוחדת לשלטון, יהיה אשר יהיה, מן התועלת העשויה לצמוח לעיתונות מתמיכה כזו. לדעתם של חברי הועדה הללו, השמירה על היכולת של העיתונות למלא את תפקידיה החיוניים באופן חופשי, מקצועי ואחראי מחייבת להימנע מיצירת כל תלות כלכלית של עיתון כלשהו במימון שלטוני.
- כיוון שהדיון בסוגיית הסבסוד הממלכתי לעיתונות עורר שאלות סבוכות, המצריכות עיון מעמיק וזהירות רבה, ולא הביא את הועדה לכלל עמדה מגובשת, לכאן או לכאן, החליטה הועדה להימנע מכל המלצה בסוגיית הסובסידיה הממלכתית לעיתונים.
כב. אתיקה עיתונאית ומועצת העיתונות
- על יסוד החלטות של האיגוד הארצי של עיתונאי ישראל, ועדת העורכים של העיתונים היומיים ואיגוד הנהלות העיתונים היומיים, הוקמה בשנת 1963 "מועצת העיתונות בישראל". מאז ועד היום פועלת המועצה כגוף וולונטרי, הכולל נציגים של העיתונאים, נציגים של עורכי עיתונים, נציגים של מוציאים לאור של עיתונים ונציגי ציבור. מועצת העיתונות הינה גוף ציבורי בלתי-מאוגד. היא פועלת על פי תקנון, הקובע את מטרותיה, תפקידיה ומוסדותיה.
- בין המטרות והתפקידים המוזכרים ב"תקנון מועצת העיתונות", כפי שאושר על ידה בינואר 1994:
א. לשמור על חופש העיתונות ועל זכות הציבור לדעת;
ב. להיאבק נגד מגמות שיש בהן כדי להגביל הספקת מידע בעל עניין ציבורי ולהבטיח גישה חופשית אל מקורות מידע וחיסוי מקורות המידע של העיתונאי;
ג. לקבוע כללי אתיקה לעיתונות, לשקוד על קיומם ולטפל בתלונות על הפרתם;
ד. לפעול למען קידום הרמה המקצועית של העיתונות. - אשתקד, השלימה מועצת העיתונות את התקנתו של תקנון אתיקה חדש, הכולל את כללי האתיקה החלים על העיתונאים והעיתונים. תקנון האתיקה של מועצת העיתונות ותקנון המועצה מצורפים לדו"ח זה כנספח ט'. תקנון האתיקה של מועצת העיתונות הינו מקיף ומעודכן. יש בו נורמות בכל תחום שהעיתונות בישראל פועלת בו ונתקלת בסוגיה אתית כלשהי. בניסוחו של תקנון האתיקה החדש השתתפו עיתונאים, עורכי עיתונים ומי שעיסוקם האקדמי או הציבורי הוא בקביעת נורמות אתיות במקצוע רגיש זה.
- מועצת העיתונות מקיימת מערכת של בתי דין לאתיקה, הדנים בקובלנות המוגשות נגד עיתונים או עיתונאים, המואשמים בכך שעברו על תקנון האתיקה של מועצת העיתונות.
כג. המעמד הנורמטיבי של כללי האתיקה העיתונאית
- המצב הקיים בישראל בתחום הנורמות האתיות המחייבות את העיתונות ואת הפועלים במסגרתה הוא מצב מורכב. מצד אחד, יש למצב כזה יתרון ברור על פני המצבים החלופיים: המערכות השלטוניות אינן מעורבות בתחום הנורמות של האתיקה העיתונאית, שהיקפו רחב הרבה יותר מתחום הנורמות המשפטיות המוטלות על הפרסום העיתונאי (כגון – סוב יודיצה, לשון הרע ופגיעה בפרטיות). למערכות השלטוניות אין כל מעמד בתהליכי הגיבוש של הנורמות הללו, בסדרי עיצובן ובמוסדות העוסקים באכיפתן. במצב זה יכול להתחזק היסוד המקצועי של העבודה העיתונאית החופשית. מובן, שמטבעו של מצב כזה שיש בו גם מידה משמעותית של הגנה על חופש העיתונות מפני התערבות השלטון. מצד שני, יש למצב כזה גם חסרונות ברורים: ראשית, אין לעיתונאים חובה חוקית להזדקק למוסדותיה של מועצת העיתונות, בפרט למערכת בתי הדין לאתיקה שלה; שנית, לא כל העיתונאים מקבלים על עצמם את החובה למלא אחר תקנון האתיקה של מועצת העיתונות; ושלישית, לא כל העיתונים מיוצגים במוסדות מועצת העיתונות. התוצאה הטבעית של המצב היא כי כללי האתיקה מופרים לעתים מזומנות, חלק מן העיתונים הרבים המופיעים בישראל אינם אוכפים את כללי האתיקה בין כתליהם, והציבור נמצא נפגע מדי פעם מן המתפרסם. יתר על כן, הסנקציות שבית דין לאתיקה של מועצת העיתונות רשאי על פי התקנון להטיל בגין הפרה של כלל אתי הן לא תמיד יעילות. כך, למשל, בית דין לאתיקה של המועצה אינו יכול לאכוף על עיתון שמעד פרסום נאות של הפסיקה נגדו.
- כאשר עסקנו לעיל במעמד הנורמטיבי הרצוי של תנאי הכשירות של עורך עיתון ושל המוציא לאור שלו, הצבענו על האפשרות לעגן הסדרים מחייבים במסגרת מנגנונים פנימיים של עולם העיתונות, כגון תקנון האתיקה של מועצת העיתונות ובתי הדין שלה, בצד האפשרות לכונן הסדרים משפטיים לשמירה על הנורמות הראויות בתחום זה. ראינו שם, כי מצד אחד קיימת עדיפות להסדרים הפנימיים של עולם העיתונות, בכך שהם מאפשרים רמה גבוהה יותר של הגנה על חופש העיתונות, במיוחד מפני התערבות המערכות השלטוניות בעבודה העיתונאית, אבל מצד שני קיימים גם יתרונות להסדרים החקוקים, בכך שהם מאפשרים רמה גבוהה יותר של הגנה על נורמות ההתנהגות המקצועיות והציבוריות הראויות. השיקולים שהועדה הציגה לעיל, בדבר תנאי הכשירות של העורך ושל המוציא לאור, דומים לשיקולים שיש להעלות בהקשר הכללי של מעמד כללי האתיקה המקצועית של העיתונות; גם אם ההכרעה בין השיקולים השונים, בהקשר הכללי שבו אנו עוסקים עתה, יכול שתהיה שונה. בשאלת מעמדם הכללי של כללי האתיקה המקצועית של העיתונות ממליצה הועדה על פתרון, אשר מצד אחד ישמור על חופש העיתונות בעניינים מקצועיים, אך מצד שני ישפר את יעילות האכיפה, על ידי כך שירחיב את היקף החיוב של כללי האתיקה והשיפוט המקצועי.
- עולם הפעילויות המקצועיות פועל, מזה שנים רבות, על יסוד ההכרה בחשיבותם של כללי אתיקה מקצועית, המחייבים את כל הפעילים במסגרת מקצועית מסוימת מכוח התפיסה המחייבת והמקובלת של הזהות המקצועית. תחום האתיקה המקצועית התרחב והעמיק, עד שהיום יש לו, גם באופן כללי וגם לגבי כל מקצוע בפני עצמו, גם תשתית פילוסופית יסודית וגם מערכת מסועפת של כללים מעשיים בתכלית.[18]
- הדעה הרווחת, המקובלת גם על ועדה זו, היא כי להצגה הפומבית של כללי אתיקה של מקצוע העיתונות, להכשרת עובדי עיתונות להכיר אותם, למאמץ של כל הפועלים במסגרת עולם העיתונות להפנים אותם, וכמובן להקפדה של כל עיתונאי, עורך ומוציא לאור לפעול על פיהם, חשיבות מכרעת מבחינת פניו של המקצוע, שהיא חשיבות מכרעת במיוחד מהבחינה הציבורית של מילוי התפקידים החברתיים של העיתונות. כשמדובר בעיתונות "חופשית, מקצועית ואחראית", חלק גדול מרעיון המקצועיות וחלק גדול עוד יותר מרעיון האחריות מתבטאים בנאמנות המעשית לכללי האתיקה של מקצוע העיתונות; שהרי הכללים הללו קובעים את גבולות המותר והאסור בפעילות העיתונאית. יש וחציית הגבולות שבין המותר לאסור נחשבת לגילוי של מקצועיות ברמה נמוכה, יש והיא נחשבת לגילוי של חוסר מקצועיות, וגם יש והיא נחשבת לגילוי של חוסר האחריות הנדרשת מן העיתונאי עד כדי יציאה מתחום הפעילות המקצועית. הודות לקיומם, הגלוי והיציב, של כללי אתיקה עיתונאית מחייבים ומקובלים, פועל העיתונאי במסגרת המקלה על ציבור קוראיו לתת בו אמון, הרבה מעבר לאמון שראוי היה לתת בו אלמלי המחויבות הגלויה שלו להיות נאמן לאותם כללים. יתר על כן, הודות לקיומם, הגלוי והיציב, המחייב והמקובל, של כללי אתיקה מקצועית, קיימת הצדקה להסתפק ברמת התוקף הנורמטיבי של כללי האתיקה הללו, בכל מקום שבו העיתונות פועלת על פיהם בדרך כלל. להסתפק ברמה נורמטיבית זו, פירושו להימנע מחקיקה של כללים מחייבים, לא במסגרת הראשית של המחוקק וגם לא במסגרות של חקיקת משנה. כך ישמר חופש העיתונות מפני הסכנה הנשקפת לו על ידי הסדרי חקיקה כאלה או אחרים, המביאים התערבות של בעלי זיקה פוליטית מובהקת בעולם העיתונות, לא כמושאי התיאור, הפרשנות והביקורת, אלא כמעצבי פניו של העיסוק בתיאור, בפרשנות ובביקורת של עצמם.
- על יסוד הניסיון המצטבר של פעילות מועצת העיתונות, סבורה הועדה כי יש להמשיך ולקיים את המערכת של טיפוח האתיקה המקצועית של העיתונות בישראל, בכלים השונים שבשימוש מועצת העיתונות. כלים אלה הם קביעת כללי אתיקה, קיום פעולות הדרכה לשם הטמעתם של כללי האתיקה, וקיום מנגנון של אכיפה באמצעות בתי דין לאתיקה. לדעת הועדה, אין מקום להעלות את הרמה הנורמטיבית של הכללים הללו מן הרמה הנוכחית של כללי אתיקה מקצועית של מועצת העיתונות לרמה של חוק או אפילו של תקנות, גם אם יש מקום לחזק את המנגנונים הפנימיים של עולם העיתונות, בתחום האתיקה המקצועית, בפרט בהקשר של מועצת העיתונות.
- אשר על כן, ממליצה הועדה להימנע מלעגן בחוק כללי אתיקה עיתונאית וסנקציות בגין הפרתם.
כד. מעמדה הנורמטיבי של מועצת העיתונות[19]
- באותה רוח, של הכרה בחשיבות המכרעת של כללי האתיקה המקצועית של העיתונות, מצד אחד, ושל ההכרה בחשיבות המובהקת של הפקדת התחום של האתיקה המקצועית של העיתונאים והעיתונים בידי המוסדות של עולם העיתונות עצמו, הועדה רואה בעין יפה את קיומה של מועצת העיתונות, במתכונת שתאפשר לקיים עיתונות חופשית, מקצועית ואחראית, הממלאת כראוי את תפקידיה הציבוריים, והפטורה מהסדרים של אכיפת נורמות מקצועיות מכוח חקיקה. הועדה מייחסת חשיבות רבה לכך שמועצת העיתונות, בתור הגוף שעולם העיתונות הפקיד אותו על תחום האתיקה המקצועית שלו, היא גוף שחברים בו ורואים את עצמם כפופים לכלליו, להנחיותיו ולפסקי-הדין שלו, רוב העוסקים בעבודה העיתונאית. חשיבות כזאת נודעת בעיני הועדה גם לכך שהגוף המקצועי הזה של עולם העיתונות הוא בעל אוטונומיה. אוטונומיה זו באה לידי ביטוי בקביעת המבנה של מועצת העיתונות, בקביעת הרכב מוסדותיה, בקביעת מדיניותה של מועצת העיתונות, בקביעת כללי האתיקה, ביחסה לתופעות מזדמנות (כגון פגיעה כזו או אחרת בחופש העיתונות), ובפסיקת בתי הדין לאתיקה. ראוי להדגיש את העובדה שמועצת העיתונות הינה הגוף היחיד המוסכם על כל הגורמים הפועלים בתחום העיתונות כגוף העוסק בקביעה, בטיפוח ובאכיפה של האתיקה המקצועית של העיתונות.
- אשר על כן, ממליצה הועדה להימנע מלקבוע בחוק כל הסדר המתייחס להרכבה ולאופן פעולתה של מועצת עיתונות.
- הועדה מציעה לקבוע כהוראת מעבר כי מועצת העיתונות הקיימת היא מועצת העיתונות. הועדה יוצאת מכלל הנחה כי עולם העיתונות, מתוך נאמנות לעקרונותיו ולאינטרסים המקצועיים שלו, ידאג לקיים בכל עת מועצת עיתונות, שמתקיימים בה בין היתר התנאים הבאים:
א. משתתפים בה ארגונים המייצגים את המספר הגדול ביותר של העיתונאים, את המספר הגדול ביותר של עורכי העיתונים, ואת המספר הגדול ביותר של המוציאים לאור של עיתונים, וכן נציגי ציבור.
ב. היא קבעה כללי אתיקה עיתונאית ומנגנונים תקנוניים לעדכונם.
ג. היא מקיימת מערכת בתי דין ליישום כללי האתיקה.
ג. היא קבעה תקנון עבודה, המסדיר את סדרי עבודתה ואת סדרי הדיון בבתי הדין לאתיקה.
כה. ההזדקקות למועצת העיתונות
- מעמדה הוולונטרי של מועצת העיתונות כיום, והעובדה שאין תוקף מחייב להחלטותיה, פוגמים ביכולתה לאכוף את כללי האתיקה שקבעה. כיום, לא ניתן להעניק לכללי האתיקה של מועצת העיתונות ולבתי הדין לאתיקה שהיא מקיימת תוקף המחייב כל עיתונאי, עורך ומוציא לאור. ללא עיגון התוקף הנורמטיבי של כללי האתיקה, פרי יצירתה של מועצת העיתונות עצמה, בחוק קיים חשש שחלקים משמעותיים של עולם העיתונות ירשו לעצמם, תחילה מדי פעם ולאחר-מכן בלי הפסק, להתנער מכללי האתיקה המקצועית של עולם העיתונות ולעשות ככל העולה על רוחם, במסגרת פעילותם העיתונאית. בחלקים אלה של עולם העיתונות לא תהיה שום דרך לאכוף את השמירה על הכללים האתיים, כפי שהיה הדבר ראוי מנקודת המבט של עולם העיתונות המקצועית והאחראית, ומנקודת המבט של ציבור הנזקקים לה. הועדה סבורה כי הסדר שיחייב את כל הפועלים במסגרת עולם העיתונות לציית לכללי האתיקה, יסייע לשיפור פניה של העיתונות, גם בעיניים המקצועיות של עצמה וגם בעיניים הבוחנות של ציבור הקוראים. הסדר כזה יקנה למועצת העיתונות, כגוף המייצג את עולם העיתונות בישראל, בכל הקשור לאתיקה המקצועית שלו, כלים אפקטיביים למילוי מטרותיה. הסדר חקיקתי שיסתפק במתן מעמד מחייב לכללי האתיקה של מועצת העיתונות, לא יעורר את החשש של התערבות שלטונית-חקיקתית לא רצויה בתחום התוכן של כללי האתיקה, אם הוא יתמקד ויתמצה במתן תוקף מחייב לכללי האתיקה שקבעה המועצה. לדעת הועדה, ההסדר הרצוי מורכב משני חלקים: מצד אחד, הסמכות להתקין, לטפח ולאכוף את כללי האתיקה המקצועית של העיתונות תיוותר בידיים העצמאיות של מועצת העיתונות, במתכונת הנוכחית של הרכב השותפות שביסודה; מצד שני, החוק יקבע, כי על כל עיתונאי ועל כל עיתון לנהוג, במסגרת פעילותו העיתונאית, כנדרש על פי כללי האתיקה של מועצת העיתונות ולכבד את פסיקת בתי הדין לאתיקה שלה.
- יחד עם זאת, אין לקבוע בחוק סנקציות בגין הפרתה של חובה זו. הסנקציות תהיינה סנקציות ציבוריות, מקצועיות ומוסריות, שייקבעו בתקנון מועצת העיתונות ובתקנון האתיקה שלה. הועדה מציעה, אם כן, במודע, לקבוע חובה משפטית לא מושלמת, וזאת לשם האיזון בין האינטרס של חיזוק המעמד הנורמטיבי של כללי האתיקה לבין האינטרס של מניעת כל התערבות שלטונית בקביעת התכנים של כללי האתיקה המקצועית של העיתונות ובאכיפתם על העיתונאים, העורכים והמוציאים לאור.
- אשר על כן, ממליצה הועדה לקבוע בחוק כי כל עיתון וכל עיתונאי, בכל כלי תקשורת, יהיה חייב לקיים את כללי האתיקה שתיקבע מועצת העיתונות, ולהישמע לפסיקות של בתי הדין שלה.
- הועדה מציעה לעגן את המלצותיה בנושא מעמד מועצת העיתונות בחוק נפרד, שיקרא "חוק מועצת העיתונות".המלצה זו הינה על דעת ארבעה מבין ששת חברי הועדה.
- פרופסור זאב סגל גרס בדעת יחיד כי העלאת הצעה לחקיקה שעניינה "חוק מועצת עיתונות", עלולה להביא עמה פגיעה במועצת העיתונות בהיות מועצת העיתונות ארגון וולנטרי בטבעו ובטיבו. הדבר אף עלול לגרור חקיקה שתיפגע בעצמאות שיקול דעתה של המועצה לעצב נורמות אתיות כראות עיניה שלה. לפיכך, מסתייג פרופסור סגל מכל הצעה לחקיקה שתעגן את מועצת העיתונות כגוף סטטוטורי. עם זאת, מדגיש פרופסור סגל כי הוא מצטרף לכל הנאמר בסעיפים 176-179 להלן, שעניינם חזקת התקינות של פעילות עיתונאית התואמת את כללי האתיקה שקבעה מועצת העיתונות.
כו. חזקת תקינות לגבי פעילות התואמת את כללי האתיקה
- אמצעי נוסף לטיפוח השמירה על כללי האתיקה ניתן למצוא בחזקה, הניתנת לסתירה, שעל פיה התנהגות בהתאם לכללי האתיקה הינה התנהגות סבירה, לעניין חוקים כגון חוק איסור לשון הרע, תשכ"ה-1965 וחוק הגנת הפרטיות, התשמ"א-1981. הועדה סבורה כי קביעת חזקה מעין זו תיצור תמריץ משמעותי לעיתונים ולעיתונאים לקיים את כללי האתיקה במסגרת עבודתם המקצועית. כך יקבלו העיתונאים שיקפידו לשמור על כללי האתיקה של מועצת העיתונות הגנה לכאורית מפני אחריות פלילית או אזרחית, ככל שמדובר בפעולה שעשו במסגרת עבודתם המקצועית, בהתאם לכללי האתיקה שלה. הועדה סבורה כי בחזקה מעין זו יהיה גם כדי להבהיר במידת מה את העמימות הכרוכה ב"מושגי שסתום" הנוגעים למקצוע העיתונות, הפזורים בחוקים שונים, כדוגמת המושגים "תום לב", "עניין ציבורי" ו"סבירות", המופיעים בסעיפים 15 ו-16 לחוק איסור לשון הרע, התשכ"ה-1965, ובסעיפים 18 (2) ו-20 לחוק הגנת הפרטיות, התשמ"א-1981. זאת, משום שקביעת החזקה תמלא בתוכן הקונקרטי של כללי האתיקה את המושגים העמומים הנ"ל. שוב, ראוי להזכיר, כי חזקה כזו יכולה להתקיים ולשאת פירות רצויים, מבלי שתהיה כרוכה בה התערבות שלטונית כלשהי בעבודתו המקצועית של העיתונאי.
- יצוין, כי רעיון זה דומה במהותו לרעיון הגלום בתקנה 24 לתקנות רואי החשבון (דרך פעולתו של רואה חשבון), התשל"ג-1973, הקובעת כי "מי שפעל בהתאם לתקן, להוראה או להנחיה של לשכת רואה-חשבון בישראל, שאינם סותרים במפורש או מכללא תקנה מתקנות אלה, רואים אותו כאילו פעל בהתאם לתקני ביקורת מקובלים, אלא אם יוכח כי פעולתו בנסיבות שבהן נעשתה לא היתה סבירה." המלצת הועדה מושתתת על אותו בסיס. הלכה למעשה, כבר נעשה ברעיון זה שימוש על ידי בית המשפט בת.א. (י־ם) 172/89, פלוני נ' הכתב אלמוני ואח'[20], בו אימץ השופט צבי טל (אז, שופט בית המשפט המחוזי) את כללי האתיקה העיתונאית, כסטנדרט המעיד על תום לב, לצורך התגוננות מפני תביעה בגין לשון הרע.
- אשר על כן, ממליצה הועדה לקבוע בחוק כי עיתון או עיתונאי שפעל בהתאם לכללי האתיקה של מועצת העיתונות, חזקה כי פעל בהתאם לסטנדרטים סבירים של התנהגות.
- הועדה ממליצה לעגן המלצה זו בחוק איסור לשון הרע, התשכ"ה-1965 ובחוק הגנת הפרטיות, התשמ"א-1981.
- המלצותיה של הועדה, בדבר כללי האתיקה המקצועית של העיתונות ובדבר מועצת העיתונות, מבוססות על ההנחה כי העיתונים והעיתונאים, ברובם הגדול, רואים בתיפקוד היעיל של מועצת העיתונות לא רק ביטוי של ערך ציבורי, אלא גם מילוי של אינטרס מובהק של העיתונות, בשמירה על החופש שלה, על רמתה המקצועית ועל מעמדה הציבורי. הועדה גם מרשה לעצמה להניח, כי ברור לכל, כי אם העיתונות לא תקיים "מועצת עיתונות", במתכונת הנוכחית, העצמאית, המקצועית והמקיפה, כי אז תעלה באופן טבעי הטענה, כי אין מנוס מיוזמת חקיקה לקביעת כללי אתיקה ולהקמת מנגנון לאכיפתם. כך תיווצר באופן טבעי סכנה ממשית לחופש העיתונות. ניתן, איפוא, לקבל את ההנחה, כי העיתונות הישראלית מעוניינת בקיומה של מועצת העיתונות, במתכונתה הנוכחית, ואין סכנה של ממש, כי תנסה להתנער מכללי האתיקה של מועצת העיתונות או מבתי-הדין שלה.
כז. מעמד העיתונאי
- הועדה ראתה זאת מתפקידה לאתר את הסכנות הנשקפות ליכולתה של העיתונות הישראלית לפעול במתכונת הרצויה, של עיתונות חופשית, מקצועית ואחראית. כבר עסקנו לעיל, בסכנה הנשקפת לחופש הפעולה של העיתונאי והעיתון, בתנאים של עימות טבעי העשוי להתגלע בינם לבין רשות שלטונית או ציבורית או כל גוף ציבורי או פרטי אחר, בעל כוח והשפעה. המתח שבין העיתונות ובין הרשויות הוא מתח טבעי, הנובע מחלוקת התפקידים ביניהן. כאן המקום להזכיר, כי זה אינו המוקד היחיד של סכנה הנשקפת לחופש העיתונות ולרמתה המקצועית. בחינה מדוקדקת של מצב העיתונות בארץ ובעולם מגלה כי סכנה חמורה נשקפת גם ממקום אחר, הלא הוא מערכת השיקולים הפנימית של העיתון עצמו, כעסקו של אדם או של גוף שהוא בעל השליטה בו. ראוי לעמוד על סכנה זו ולבחון את הדרכים להיערך כנגדה או לפחות להקטין אותה באופן משמעותי.
- ברור מאליו, כי חופש העיתונות אינו מחייב הכרה בעצמאות מלאה ומוחלטת של כל עיתונאי בכל עיתון בכל תחום של פעולה עיתונאית. משעה שהונחה על כתפיו של עורך העיתון האחריות הכוללת לעיתון, על כל המתפרסם בו, ממילא ניתנה לו גם הסמכות להנחות את העיתונאים העובדים בעיתון ולקבל החלטות מכריעות בדבר מה שיפורסם בו. גם למוציא לאור יכול להיות עניין לגיטימי בקו מסוים של העיתון ועקב כך גם השפעה מסוימת על המתפרסם בעיתון שבבעלותו. לפיכך, אין זה סביר לדרוש שהפעילות העיתונאית תיעשה בתנאים של חופש גמור, בלא כל תלות בהחלטותיו של העורך או בקו טעמו של המוציא לאור. אין שום יסוד, בתפיסה הכוללת של עיתונות חופשית, מקצועית ואחראית, לטענה בדבר זכותו של מאן דהוא להנות מחופש כזה, בעבודתו כעיתונאי.
- לא זו בלבד שעיתונאי אינו יכול לעשות כטוב בעיניו, בלא כל תלות בהחלטות המקצועיות של העורך שהוא כפוף לו בעבודתו העיתונאית, אלא שעיתונאי גם אינו יכול לעשות כטוב בעיניו, בלא כל התחשבות בכללי האתיקה העיתונאיים, המתחייבים מן המתכונת המקצועית והאחראית של הפעילות בעולם העיתונות. לעיתים, ייתכן שיווצר מתח בין הדרישה שהעיתונאי יפעל במסגרת ההנחיות המקצועיות של עורך העיתון לבין הדרישה שהעיתונאי יפעל בהתאם לכללי האתיקה העיתונאית. למשל, שהעורך יהיה מעוניין שהעיתונאי ישיג אינפורמציה שאינו יכול או אינו יודע כיצד להשיג אותה, אלא תוך כדי סטייה מכללי האתיקה העיתונאית. ייתכן גם מצב שבו העורך ידרוש מן העיתונאי לבצע פעולה עיתונאית מסוימת, ביודעו שהיא כרוכה בעבירה על כללי האתיקה העיתונאית. הועדה סבורה, כי במצב של סתירה בין ההתנהגות המתחייבת מכללי האתיקה להתנהגות הנדרשת מהעיתונאי על ידי הממונים עליו מן הראוי לתת עדיפות לכללי האתיקה העיתונאית. עיתונאי חייב לפעול בהתאם לכללי האתיקה העיתונאית, ולדעת הועדה חובה זו גוברת על חובתו להישמע לדרישות מעבידו. לכן, הוא רשאי שלא לנהוג על פי הנחיות העורך או בעל השליטה בעיתון, אם אלה מורים לו לעשות מעשה הכרוך בהפרה של כלל אתי. יתר על כן, הועדה בדעה כי עיתונאי המסרב לפעול על פי הנחיה המנוגדת לכללי האתיקה של העורך או של המוציא לאור זכאי להגנת הציבור מפני תגובה שלילית של מעסיקיו, העלולה לבוא כתגובה על הסירוב לפעול כאמור.
- כללי האתיקה הקיימים אוסרים על העורך ועל המוציא לאור להורות לעיתונאי להפר את כללי האתיקה העיתונאית. לכאורה, ניתן היה להסתפק בכך. אולם, למעשה, התנאים השוררים כיום בעולם העיתונות בישראל, מאפשרים להפעיל על העיתונאי לחצים משמעותיים, בעיקר לחצים בעלי אופי כלכלי. קיים חשש ממשי כי במקום שבו מופעלים לחצים כאלה, לא החובה לפעול בהתאם לכללי האתיקה תכריע את הכף, אלא חששו של העיתונאי, שאם ימנע מלרצות את העורך או את המוציא לאור יופעל עליו לחץ שישבור את מטה לחמו או יפגע בו חמור אחר. כאשר הביקוש של עיתונאים למקומות עבודה עולה בהרבה על ההיצע, עולה במלוא חומרתו החשש כי החובה האתית תוכרע על ידי הרצון למלא אחר מבוקשו של בעל המאה, אפילו מדובר בפעילות עיתונאית שיש בה פגיעה בכללי האתיקה המקצועית של העיתונות. בהתחשב במצב זה ניתן אף להרחיק לכת ולהניח כי יתכן מצב בו יחליט עיתונאי לפגוע בכללי האתיקה ולהימנע מפרסום שיש בו עניין לציבור, בשל החשש שפרסום זה יפגע בענייניו של מעבידו, גם אם זה לא הורה לו במפורש לעשות כן.
- הועדה בדעה כי ראוי לבצר את נכונותו של העיתונאי לפעול לפי כללי האתיקה המקצועית של העיתונות ולחזק בכך את יכולתו לבצע את עבודתו נאמנה, על פי מיטב הבנתו המקצועית, גם חרף הנחיות של העורך או של המוציא לאור, אם הם מורים לו לפעול באופן שכרוכה בו פגיעה בכללי האתיקה העיתונאית.
- אשר על כן, ממליצה הועדה על חקיקה שתקבע כי:
א. כל הסבם עבודה, קיבוצי או אישי, בין עיתונאי לבין מעסיקו, יפורש כהסכם הכולל סעיף האוסר מתן הוראה לעיתונאי להפר את כללי האתיקה או לפעול באופן המחייב הפרה של כללי האתיקה. לא יתאפשר להתנות על איסור זה.
ב. פוטר עיתונאי ומצא בית הדין לעבודה כי המניע לפיטורין היה סירוב העיתונאי להפר את כללי האתיקה, יוסמך בית הדין לפסוק לו פיצויי פיטורין עד שיעור הגבוה פי שלושה מן הקבוע בדין או בהסכם.
ג. התפטר עיתונאי ומצא בית הדין לעבודה כי המניע להתפטרותו היה דרישת המעסיק, במפורש או במשתמע, להפר את כללי האתיקה, ייראה כמי שפוטר ויחולו עליו הוראות סעיף ב'.
ד. לעניין סעיף זה, עיתונאי - לרבות עורך. - הועדה מציעה לעגן את סעיף א' לעיל בחוק הסכמים קיבוציים, תשי"ז- 1957; ואת סעיפים ב' ו-ג' בחוק פיצויי פיטורים, תשכ"ג-1963. סעיף ד' צריך להיחקק פעמיים, פעם אחת בצירוף לסעיף א' ופעם נוספת בצירוף לסעיפים ב' ו-ג'.
כח. החלת דינים מן המשפט הציבורי על העיתונות
- נשיא בית המשפט העליון, פרופי אהרן ברק, העלה לאחרונה, בהרצאה פומבית, הצעה לבדוק את האפשרות להחיל על עיתונים כללים מן המשפט הציבורי[21]. הרעיון הועלה לאור דעתו של השופט ברק, כי העיתון, כמו גופים אחרים, נמצא במעמד ביניים, בין המעמד של גוף פרטי, אשר בדרך כלל פטור, בתור שכזה, מתחולת המשפט הציבורי, לבין המעמד של גוף המספק שירותים חיוניים לציבור, אשר לעתים יש צורך להסדיר ולהתערב במתכונת פעילותו כדי למנוע פגיעה באינטרסים ציבוריים כאלה. את כללי המשפט הציבורי הציע השופט ברק להחיל בדרך של חקיקת הכנסת או בדרך של פעולה שיפוטית. בשל הדיון הציבורי שעוררה ההצעה, מביעה הועדה את דעתה בעניין זה, למרות שזו כבר באה לידי ביטוי בכמה מן הדברים שנאמרו לעיל.
- הועדה שותפה לתפיסת העיתונות כמוסד שיש לו היבטים פרטיים וציבוריים כאחד. מעמד זה אכן מחייב איזון עדין בין העיקרון הדורש הגנה על חירות הפעולה הפרטית לבין העיקרון הדורש הבטחה מעשית של אינטרסים ציבוריים. עם זאת, הועדה אינה סבורה כי החלת הכללים של המשפט הציבורי על העיתונות היא רצויה, זאת מפני שנזקה של החלה כללית כזו עלול להיות רב מתועלתה. בתחום העיתונות יש מקום לטעון, מה שאין כן לגבי הרבה תחומים אחרים, כי ישנו אינטרס ציבורי מובהק בכך שגורמי שלטון - הן המחוקק, הן הרשות המבצעת והן בתי המשפט - לא יהיו מעורבים בנעשה בו, אלא יניחו לעולם העיתונות עצמו לנהל את ענייניו ולקבוע את אופיו, עם כל הקושי והבעייתיות שבדבר. החלת כללי המשפט הציבורי על העיתונות פירושה הפקדת חלק משמעותי מהנעשה בעולם העיתונות בידי אחת הרשויות של המדינה, נכבדה ככל שתהיה, הגונים ככל שיהיו ראשיה. מצב זה מסכן את חופש העיתונות ואת האוטונומיה הדרושה למימוש חופש העיתונות. הועדה סבורה כי מוטב לקיים את חופש העיתונות ואת מתכונת פעילותה באופן מקצועי ואחראי, תוך שימוש בלעדי בכליו של עולם העיתונות עצמו, במישור האתיקה העיתונאית, וזאת, שוב, מבלי להתעלם מהקשיים והחולשות הגלומים במצב זה. הועדה סבורה כי הרעה הגלומה במצב זה קטנה באופן משמעותי מהרעה הפוטנציאלית הגלומה בהתערבות שלטונית כלשהי בהסדרת תחום העיתונות.
- בכך אין כדי לומר, כי לא ייתכן שרעיון המובע בעקרון משפטי זה או אחר יבוא לידי ביטוי באחד מכללי האתיקה המקצועית של העיתונות. לדוגמא, הרעיון של הקפדה שלא לפעול בתנאים של ניגוד עניינים, הינו עקרון משפטי, אשר מצא ביטוי גם במסגרת כללי האתיקה המקצועית של העיתונות ובכך סגי.
- אשר על כן, ממליצה הועדה להימנע מהחלת כללי המשפט הציבורי על תחום העיתונות הפרטית.
כט. טיפול בתלונות הציבור
- הועדה רואה בעין יפה את קיומו של גורם מתאים, במסגרת כל עיתון ועיתון, שיהיה מופקד על טיפוח הנאמנות של העיתון והעיתונאים לכללי האתיקה המקצועית של העיתונות. בין שאר תפקידיו של גורם כזה בעיתון יהיה גם בירור תלונות המוגשות על ידי הציבור הרחב, בגין פגיעות לכאורה בכללי האתיקה האמורים. הועדה רואה בעין יפה מינוי גורם עצמאי ובעל השפעה בעיתון, שיהנה מיוקרה ומעצמאות, אשר יהיה ממונה על טיפול בתלונות הציבור, ואשר העיתון יפרסם את דו"חותיו מעת לעת. הועדה ממליצה כי עיתון שמינה גוף או גורם שתפקידו לטפל בתלונות הציבור יציין זאת מעל דפי העיתון, כדי לאפשר לציבור לדעת שקיים גוף כאמור ושקיימת אפשרות לפנות אליו במקרה הצורך.
- ברוח ההכרה בחשיבות המרכזית של העורך, במסגרת הפעילות העיתונאית של כל עיתון, ובהתאם לרוח הסעיף הקודם, הועדה ממליצה כי עיתון שלא מינה גוף או גורם שתפקידו לטפל בתלונות הציבור, ייחשב כעיתון שבו העורך מופקד על הטיפול בתלונות הציבור.
- בפני הועדה הועלתה הצעה לחייב תאגידים המוציאים לאור עיתון או עיתונים למנות לדירקטוריונים שלהם דירקטורים מטעם הציבור. הועדה רואה במדיניות או בנטייה למנות במועצות המנהלים של העיתונים דירקטורים מטעם הציבור ביטוי של מגמה חיובית. אך אינה סבורה כי יש מקום לחייב מינויים כאלה מכוח חוק.
ל. הגדרות
- הועדה ראתה צורך בהגדרת המונחים הבאים:
א. "עיתון" - גוף העוסק, על פי מטרותיו או על פי דרכי פעולתו, בהפקת של גיליונות עיתון בישראל או לשם הפצתם בעיקר בישראל.
ב. "גיליון עיתון" - יצירה מודפסת, כתובה או מצולמת, הכוללת מידע או דעות, שלא למטרות פרסומת בלבד, המופצת לציבור בלתי מוגבל, בשם קבוע, ובמרווחי זמן שאינם עולים על חודש.
ג. "עיתון רב תפוצה" - עיתון שגיליונותיו מופיעים על בסיס יומי או עיתון המפיק לפחות 5000 גיליונות בכל פעם שהוא יוצא לאור. נתוני התפוצה שמפרסם איגוד המפרסמים מעת לעת יהוו ראיה לכאורה לגבי תפוצתו של עיתון.
ד. "עיתונאי" - מי שעוסק בעבודה עיתונאית.
ה. "עורך" - מי שאחראי על התוכן של עיתון.
ו. "מוציא לאור של עיתון" - יחיד או תאגיד שהוא בעליו של עיתון.
ז. "בעל שליטה בעיתון" - מי שבידו היכולת לכוון את פעולתו של תאגיד המוציא לאור עיתון. חזקה על אדם שהוא בעל שליטה בעיתון, אם הוא מחזיק במחצית או יותר מאמצעי השליטה בתאגיד.
ח. "כללי אתיקה" - כללי האתיקה שקבעה מועצת העיתונות. המונחים "החזקה", "שליטה", ו"אמצעי שליטה" יהיו כמשמעותם בסעיף 1 לחוק ניירות ערך, התשכ"ח-1968, בשינויים המחוייבים. - הועדה ממליצה לעגן את סעיפי ההגדרות בחוק הפרשנות, התשמ"א- 1981.
ריכוז המלצות הועדה
להלן ריכוז המלצות הועדה:
־ המספרים בסוגריים מפנים לסעיף הרלבנטי בדו"ח.
- הסימון (*) מציין כי המלצה זו הינה על דעת רוב חברי הועדה.
- יש לעגן במפורש בחקיקת יסוד את הזכות היסודית של כל אדם לחופש הביטוי והפירסום ואת הזכות היסודית לחופש העיתונות. (56)
- יש לבטל את פקודת העיתונות המנדטורית משנת 1933, ככל שהיא נוגעת לעיתונות, ולבטל את תקנות 94 ו-96 לתקנות ההגנה(שעת חירום), 1945. (59)
- יש לבטל את הדרישה לקבלת רשיון, כתנאי מוקדם להוצאה לאור של עיתון. (75)
- אין לקיים בידי גורם כלשהו ברשות המבצעת, בכלל זה כל רשות צבאית או מינהלית, סמכות לסגור עיתון לתקופה קצובה או לצמיתות.
- אין לקיים סמכות לסגור עיתון בידי בית-המשפט. (86)
- יש לחייב כל מי שמוציא לאור עיתון בישראל לפרסם בכל גיליון של העיתון את הפרטים הבאים:
א. מען המערכת של העיתון.
ב. שם העורך של העיתון, אזרחותו ומקום מושבו.
ג. שם המוציא לאור של העיתון ומענו. אם המוציא לאור של העיתון הוא תאגיד - מקום התאגדותו של התאגיד.
ד. זהות הגורס בעיתון שתפקידו לברר תלונות, כגון נציב תלונות, אומבודסמן או מבקר פנימי, והדרך לפנות אליו. לא צויין גורס כזה, חזקה על העיתון כי הסמכות לברר תלונות מסורה בו לעורך העיתון. (88) - אם העיתון הינו "רב תפוצה", כהגדרת מושג זה בסעיף ההגדרות, יש לחייב את המוציא לאור לפרסם בגיליון העיתון, פעמיים בשנה, במהלך חודש ינואר ובמהלך חודש יולי בכל שנה, את רשימת הפרטים הבאים, כאשר הם מעודכנים ליום האחרון של החודש שקדם לפירסום:
א. אם המוציא לאור של העיתון הוא תאגיד, שמותיהם של בעלי השליטה בתאגיד, במישרין או בעקיפין, אזרחותם ומענם.
ב. אם בעל השליטה בעיתון הוא תאגיד, שמותיהם של המחזיקים ביותר מ-10 אחוז ממניות התאגיד.
ג. החזקות של המוציא-לאור של העיתון בכל תאגיד אחר, העולות על 20 אחוז מן המניות של אותו תאגיד.
ד. זכויות בעלות של בעלי השליטה בעיתון בנכסים, המוערכות ביותר מ-10 מיליון ש"ח. (89) - רשימת הפרטים דלעיל, המחייבים פרסום, היא רשימה סגורה, ואין להוסיף לה תנאים ודרישות נוספים. (90)
- בנוסף לפרסום בגיליון העיתון, המוציא לאור של עיתון יעביר בראשית כל חודש את הגיליון הראשון של אותו חודש לרשם מאגרי המידע במשרד המשפטים. מוציא לאור של עיתון רב תפוצה יעביר פעמיים בשנה לרשם מאגרי המידע גם את הגיליונות בהם פורסמו הפרטים המפורטים בסעיף 89 לעיל, בסמוך למועד הפירסום. (91)
- כל גיליון עיתון המועבר לרשם מאגרי המידע ילווה בתצהיר של המוציא לאור, המאמת את הפרטים האמורים בו. (92)
- מי שלא יפעל בהתאם לחובות המפורטות לעיל (סעיפים 88-92) יהיה צפוי לקנס כספי הולם; ובמקרים מתאימים, מן הראוי יהיה לראות את העבירות כעבירות נמשכות. (93)
- רשם מאגרי המידע ינהל פנקס עיתונים, אשר יכיל את הפרטים המפורטים לעיל, ואשר יהיה פתוח לעיונו של הציבור. (94)
- לא יוכל להיות עורך של עיתון רב תפוצה מי שנתקיימו בו אחד או יותר מהמצבים הבאים:
א. מי שבעת היותו עורך הורשע בעבירה, שבית המשפט שהרשיעו קבע, בפסק דין שנעשה חלוט, כי יש עמה קלון הפוסל אותו מלהיות עורך עיתון רב תפוצה.
ב. מי שבית משפט מחוזי, בהרכב של שלושה שופטים, קבע, בפסק דין שנעשה חלוט, כי בעבירה, שבגינה הורשע בעבר, יש קלון הפוסל אותו מלהיות עורך עיתון רב תפוצה. (106)* - החלטה שיפוטית, כאמור בסעיפים א-ב לעיל, תוכל להינתן רק לבקשת היועץ המשפטי לממשלה, או ביוזמת בית המשפט עצמו (בנסיבות סעיף א), לאחר ששמע את עמדת היועץ המשפטי לממשלה בנושא. (107)
- יכול שהחלטה שיפוטית כאמור תהיה גם בסייגים או לזמן מסוים. (109)
- ניתן יהיה להגיש ערעור על החלטה בבקשה לפסילתו של עורך, אשר יידון כערעור פלילי. (110)
- אם החליט בית משפט מוסמך כי פלוני מנוע מלהיות עורך עיתון רב תפוצה, עליו לסיים את תפקידו תוך 14 יום. (111)
- מי שבעת היותו מוציא לאור של עיתון רב תפוצה או בעל שליטה בעיתון רב תפוצה התקיימו בו אחת או יותר מההגבלות המפורטות להלן (סעיף 125), יהיה בית המשפט, ובהעדר דיון שיפוטי – בית משפט מחוזי – רשאי לקבוע כי שליטתו בעיתון, כולה או מקצתה, תופעל על ידי נאמן, כפי שיקבע בית המשפט. (118)
- החלטה מעין זו יכול שתתקבל לפי בקשה שתוגש לבית המשפט על-ידי היועץ המשפטי לממשלה או ביוזמת בית המשפט עצמו. (119)
- אם מוציא לאור של עיתון הינו תאגיד, הוא יחויב להיות מואגד בישראל. (120)
- לא יוכל להיות מוציא לאור של עיתון רב תפוצה או בעל שליטה בעיתון רב תפוצה, המפעיל את מלוא זכויותיו בעיתון, מי שהתקיימו בו אחד או יותר מהמצבים הבאים:
א. מי שבעת היותו מוציא לאור של עיתון רב תפוצה או בעל שליטה בעיתון רב תפוצה הורשע בעבירה שבית המשפט שהרשיעו קבע, בפסק דין שנעשה חלוט, כי יש עמה קלון, הפוסל אותו מלהיות מוציא לאור של עיתון רב תפוצה או בעל שליטה בעיתון רב תפוצה.
ב. מי שבית משפט מחוזי, בהרכב של שלושה שופטים, קבע, בפסק דין שנעשה חלוט, כי בעבירה שבגינה הורשע בעבר, יש קלון הפוסל אותו מלהיות מוציא לאור של עיתון רב תפוצה או בעל שליטה בעיתון רב תפוצה. (125)* - החלטה שיפוטית, כאמור בסעיפים א־ב, תוכל להינתן רק לבקשת היועץ המשפטי לממשלה או ביוזמת בית המשפט הדן בעניין (בנסיבות סעיף א'), לאחר ששמע את עמדת היועץ המשפטי לממשלה בנושא. יכול שההחלטה תהיה גם בסייגים או לזמן מסוים. על החלטה כאמור ניתן יהיה להגיש ערעור, שידון כערעור פלילי. (126)
- יש לקבוע בחוק ההגבלים העיסקיים, התשמ"ח-1988, הסדר מיוחד להגבלת הריכוזיות בתחום העיתונות הכתובה. (133)
- הממונה על ההגבלים העיסקיים או בית הדין להגבלים עיסקיים, לפי העניין, לא יאשרו בקשה למיזוג או להסדר כובל של עיתונים רבי תפוצה, אלא אם שוכנעו כי לולא המיזוג או ההסדר הכובל קיים חשש ממשי להמשך קיומו של אחד העיתונים; וכי בהתחשב בנסיבות העניין אישור המיזוג או ההסדר הכובל הינו לטובת הציבור. (137)
- האישור יכול שיהיה מותנה או מסוייג, באופן שיבטיח את שמירת עצמאותם המערכתית של העיתונים הנוגעים בדבר.(138)
- יש לקבוע מגבלות בנושא הבעלות הצולבת, באופן שאותה מגבלה החלה על בעלי שליטה בעיתונים לגבי החזקות באמצעי תקשורת אחרים, תחול גם על בעלי שליטה באמצעי תקשורת אחרים לגבי השליטה בעיתונים. יש לעדכן הוראות אלה באונסי שוטף, כך ש"מפת ההגבלות" תהיה אחידה ותחול על כל תחום התקשורת שווה.(143)
- אין לחייב מוציא לאור של עיתון להפקיד ערבויות או להפקיד בטחונות או לבטח עצמו, כתנאי להוצאת העיתון לאור. (145)
- ככל שהדברים נוגעים לשאלת אחריות בעל השליטה בעיתון לעוולות שביצע העיתון, אין לקבוע לעניין זה כללים השונים מהכללים הרגילים של דיני התאגידים בסוגיית הרמת המסך.(146)
- אין לקבוע כל תנאי כשירות סטטוטוריים או חובת רישוי לעבודה העיתונאית.
- אין להטיל בנוסף על החובה האתית גם חובה משפטית לציין ניגוד עניינים של עיתונאי, עורך או בעל שליטה בעיתון בצמוד לכתבה עיתונאית הנכתבת על רקע ניגוד עניינים כזה. (155)
- אין לעגן בחוק כללי אתיקה עיתונאית וסנקציות בגין הפרתם (167).
- אין לקבוע בחוק כל הסדר המתייחס להרכבה ולאופן פעולתה של מועצת עיתונות (169)
- יש לקבוע כהוראת מעבר כי מועצת העיתונות הקיימת היא מועצת העיתונות. (170)
- כל עיתון וכל עיתונאי, בכל כלי תקשורת, יהיה חייב לקיים את כללי האתיקה שתיקבע מועצת העיתונות, ולהישמע לפסיקות בתי הדין שלה. (173) *
- עיתון או עיתונאי שפעל בהתאם לכללי האתיקה של מועצת העיתונות, חזקה כי פעל בהתאם לסטנדרטים סבירים של התנהגות. (178)
- יקבע בחוק כי:
א. כל הסכם עבודה, קיבוצי או אישי, בין עיתונאי לבין מעסיקו, יפורש כהסכם הכולל סעיף האוסר מתן הוראה לעיתונאי להפר את כללי האתיקה או לפעול באופן המחייב הפרה של כללי האתיקה. לא יתאפשר להתנות על איסור זה.
ב. פוטר עיתונאי ומצא בית הדין לעבודה כי המניע לפיטורין היה סירוב העיתונאי להפר את כללי האתיקה, יוסמך בית הדין לפסוק לו פיצויי פיטורין עד שיעור הגבוה פי שלושה מן הקבוע בדין או בהסכם.
ג. התפטר עיתונאי ומצא בית הדין לעבודה כי המניע להתפטרותו היה דרישת המעסיק, במפורש או במשתמע, להפר את כללי האתיקה, ייראה כמי שפוטר ויחולו עליו הוראות סעיף ב'.
ד. לעניין סעיף זה, עיתונאי – לרבות עורך. (186) - יש להימנע מהחלת כללי המשפט הציבורי על תחום העיתונות הפרטית. (191)
- עיתון שמינה גוף או גורם שתפקידו לטפל בתלונות הציבור יציין זאת מעל דפי העיתון. (192)
- עיתון שלא מינה גוף או גורם שתפקידו לטפל בתלונות הציבור, ייחשב כעיתון שבו העורך מופקד על הטיפול בתלונות הציבור. (193)
- הגדרות:
א. "עיתון" – גוף העוסק, על פי מטרותיו או על פי דרכי פעולתו, בהפקה של גליונות עיתון בישראל או לשם הפצתם בעיקר בישראל. ב. "גיליון עיתון" – יצירה מודפסת, כתובה או מצולמת, הכוללת מידע או דעות, שלא למטרת פרסומת בלבד, המופצת לציבור בלתי מוגבל, בשם קבוע, ובמרווחי זמן שאינם עולים על חודש.
ג. "עיתון רב תפוצה" – עיתון שגיליונותיו מופיעים על בסיס יומי או עיתון המפיק לפחות 5000 גיליונות בכל פעם שהוא יוצא לאור. נתוני התפוצה שמפרסם איגוד המפרסמים מעת לעת יהוו ראיה לכאורה לגבי תפוצתו של עיתון.
ד. "עיתונאי" – מי שעוסק בעבודה עיתונאית.
ה. "עורך" – מי שאחראי על התוכן של עיתון.
ו. "מוציא לאור של עיתון" – יחיד או תאגיד שהוא בעליו של עיתון.
ז. "בעל שליטה בעיתון" – מי שבידו היכולת לכוון את פעולתו של תאגיד המוציא לאור עיתון. חזקה על אדם שהוא בעל שליטה בעיתון, אם הוא מחזיק במחצית או יותר מאמצעי השליטה בתאגיד.
ח. "כללי אתיקה" – כללי האתיקה שקבעה מועצת העיתונות.
- המונחים "החזקה", "שליטה", ו"אמצעי שליטה" יהיו כמשמעותם בסעיף 1 לחוק ניירות ערך, התשכ"ח-1968, בשינויים המחויבים. (195)
- הועדה רואה חשיבות לכך שהמלצותיה יקראו ככל הניתן כמיקשה אחת. (49)
הערות
[1] בג"צ 5771/93, ציטרין נ' שר המשפטים, פ"ד מח (1), 661.
[2] ה"ח השתנ"ו, 608. כן ר' הצעת חוק חופש המידע שהוצעה מטעם הממשלה ופורסמה בה"ח השתנ"ז, 397.
[3] לעניין זה ר' הצעת חוק הספרים (חובת מסירה וציון פרטים), התשנ"ו- 1996, ה"ח 802.
[4] ר' למשל, אי הענות לבקשה להענקת רישיון, בג"צ 322/81 מחול נ' הממונה על המחוז, פ"ד לז (1) 789. אישור הגבלת הפצה של עיתון, בג"צ 619/78 אלטליעה נ' שר הבטחון, פ"ד לג (3) 505 (שמגר). ביטול רישיון קיים, בג"צ 541/83 עטלי נ' הממונה על המחוז, פ"ד לז (3) 837 (ברק), ושוב בבג"צ 562/86 אלחטיב נ' הממונה על המחוז פ"ד מ (3) 657. בעניין עסלי אומר השופט ברק כי "העיתון מהווה אמצעי, לו נזקק הארגון העויין במלחמתו נגד ישראל. ביטולו של הרישיון מהווה אמצעי, מ משתמשת המדינה להגן על עצמה." אין בפסק הדין כל רמז לביקורת על מצב העניינים המאפשר פעולה כזו.
[5] בעקבות ההכרזה על תנועת "כך" כארגון טרור, סגרו הרשויות את משרדי התנועה בירושלים. יכול שקיימת חוסר עקביות בעמדה שאינה מאפשרת לתנועה להחזיק משרדים ולגייס חברים, אך מאפשרת לתנועה להוציא לאור עיתון המפיץ ברבים את העמדות בגינן הוצאה התנועה אל מחוץ לחוק.
[6] ר' למשל, את המחלוקת בעניין דומה בין השופטים ברק ובך בפרשת כהנא נ' הועד המנהל של רשות השידור (פ"ד מא (3) 255). ראוי לציין כי שם לא עמדה על הפרק דרישת רישוי כללית. מכל מקום, בדרך כלל עדיף שרשות אוכפת חוק תמנע את ביצוע העבירה מראש ולא תמתין לביצוע העבירה, ולאחר מכן תעניש את העבריין. הדבר מקבל משנה תוקף ככל שהנזק שנגרם על ידי ההתנהגות העבריינית הינו בלתי הפיך. כזה הוא הנזק הנגרם מביטויים מסיתים או גזעניים.
[7] במקרה של פרסום הסותר את חוק הגנת הפרטיות, התשמ"א- 1981, או את חוק איסור לשון התג תשכ"ה- 1965 די בכך שהעורך לא נקט באמצעים סבירים כדי למנוע את הפירסום כדי שיהיה חייב באחריות פלילית. ר' סעיף 30 לחוק הגנת הפרטיות וסעיף 11 לחוק איסור לשון הרע.
[8] כך, למשל, בעקבות התקפות של עיתונים חרדיים על בית המשפט העליון ונשיאו, הושמעו קולות שקראו לסגירתם. על אף החומרה הרבה בה אנו רואים דברי הסתה אלה, איננו סבורים כי היתה וסיבות העניין הצדקה לסגירת העיתונים.
[9] כיום מונחת על שולחן הכנסת הצעת חוק חופש המידע, לעיל הערה 2, אשר עיקריה גובשו על ידי ועדה ציבורית בראשותה של השופטת (בדימוס) ויקטוריה אוסטרובסקי-כהן.
[10] Pub. L. 91-353 (1970); 84 Stat. 466.
[11] S. 2
[12] S. 4
[13] C. 43
[14] DGFT, Annual Report for 1979, p.42
[15] S. 57-62
[16] יחד עם זאת, מופנית תשומת הלב גם לסעיף 10 לחוק, המפרט נימוקים שהם בעיקרם כלכליים.
[17] ר' סעיף 41 לחוק הרשות השניה לטלוויזיה ולרדיו, התש"ן- 1990.
[18] לדיון ביסודות הפילוסופיים של האתיקה העיתונאית, ר': Andrew Belsey and Ruth Chadwick, editors, Ethical Issues in Journalism and the Media (1992) and Valerie Alia et al., editors, Deadlines and Diversity: Journaism, Ethics in a Changing World (1996).
[19] לא למותר לציין כי ארבעה מבין חברי הועדה קשורים במועצת העיתונות ומכירים את מאפיניה ואת אופן פעולתה. יו"ר הועדה מר חיים י. צדוק המו נשיא מועצת העיתונות; פרופ' עמוס שפירא הינו ממלא מקום נשיא מועצת העיתונות; פרופסור אסא כשר הינו חבר במליאת מועצת העיתונות כנציג הציבור; ופרופסור זאב סגל כיהן כנציג ציבור במליאת מועצת העיתונות עד לחודש יוני 1997.
[20] פ"מ תשנ"ד, 397, 413.
[21] נוסח ההרצאה פורסם בכתב העת "משפטים". א. ברק, המסורת של חופש הביטוי בישראל ובעיותיה, משפטים כז (תשנ"ז) 223.