בג"ץ פסל את החלטת הממשלה לסגור את תחנת הרדיו הצבאית גלי-צה"ל, בשל השיקולים הפסולים שהנחו אותה ובשל פגמים שעליהם הצביע בהליך גיבוש ההחלטה. אולם בתוך פסק-דינו של השופט אלכס שטיין מסתתרת עמדה שגויה בנוגע לסוגיה העקרונית של שידור ציבורי. השופט שטיין מסתמך באופן סלקטיבי על מחקר בודד, גוזר ממנו מסקנות לא הכרחיות, מתעלם מהרוב המכריע של העבודה המחקרית בנושא - ונקלע לסתירה פנימית המביסה את עצמה.

השופט שטיין מציג תפיסה ניאו-ליברלית מוכרת: השלטון במדינה דמוקרטית צריך למשוך את ידיו מעולם התוכן, להותיר את המלאכה לכלי תקשורת פרטיים המתחרים ביניהם, ולהסתפק, במקרים המתאימים, בסבסוד ניטרלי וזהיר של תכנים שהשוק אינו מספק.

בדרך לשם, נשען שטיין על דיכוטומיה שגויה. כאילו ניתן לבחור רק בין תקשורת הנשלטת בידי הממשלה לבין תקשורת פרטית ותחרותית. אלא שבין השתיים קיימת קטגוריה שלישית, חשובה מאוד בדמוקרטיות רבות: שידור ציבורי. לא שידור ממשלתי, אלא מוסד שממומן מכספי הציבור, מחויב לציבור ומוגן, באמצעות מנגנונים משפטיים ומוסדיים, מפני הממשלה.

ההבחנה הזאת היא לב העניין, ולא כל השופטים בהרכב החמיצו אותה. השופטת דפנה ברק-ארז היטיבה לסמן אותה בחוות דעתה בפסק הדין החדש. היא מדגישה כי אין לזהות בין השאלה אם גלי-צה"ל במתכונתה הצבאית צריכה להוסיף להתקיים לבין השאלה הרחבה יותר בדבר חשיבות השידור הציבורי.

היא מסבירה כי אפשר בהחלט לחשוב כי תחנת אקטואליה הכפופה לצבא היא אנומליה מוסדית שראוי לבחון מחדש, ובה בעת לסבור ששידור ציבורי עצמאי, ובמיוחד חדשות ואקטואליה, הוא מרכיב חשוב מאוד במערכת תקשורת דמוקרטית.

במילותיה: "אין לזהות בין ההכרה בחשיבותו של השידור הציבורי לבין שאלת העתיד של גל"צ". ההבחנה הזו חשובה, משום שהדיון על גלי-צה"ל עלול להפוך, כמעט בלי משים, לדיון אחר לגמרי: האם ראוי בכלל שכספי ציבור יממנו עיתונות, חדשות ואקטואליה. כאן המחלוקת עם שטיין עמוקה יותר.

שופטת העליון דפנה ברק ארז (צילום: חיים גולדברג)

שטיין קובע למעשה כי חופש הביטוי הוא בעיקרו חירות שלילית: המדינה אינה רשאית להשתיק, אך מכאן לא נובעת חובה אקטיבית להעמיד לרשות הציבור תחנת רדיו, טלוויזיה ושאר כלי תקשורת ממשלתיים. הוא אף מזהיר כי שידורי חדשות ואקטואליה "מטעם המדינה" עלולים להחליש קולות פרטיים ולעוות את השיח הציבורי.

גם אם נקבל את נקודת המוצא החוקתית המצומצמת, שלפיה חופש הביטוי אינו מקים בהכרח זכות חוקתית סובייקטיבית ואקטיבית לכך שהמדינה תפעיל שידור ציבורי, המסקנה של שטיין אינה נובעת ממנה.

לא כל מוסד ציבורי ראוי להתקיים דווקא מפני שלכל אזרח קיימת "זכות חוקתית" לקבל אותו או ליהנות מקיומו. השאלה היא גם מוסדית ודמוקרטית: איזה מבנה של שוק תקשורת מאפשר לאזרחים לקבל מידע אמין, מגוון ונגיש, לפקח על מוקדי כוח ולקיים שיחה ציבורית משותפת, תוך תיקון מירב כשלי השוק הרלוונטיים.

בנקודה זו, בניגוד לתפיסתו של שטיין, השוק הפרטי לבדו אינו נותן בהכרח תשובה מספקת.

שתי הצדקות אפשריות ומשלימות קיימות למעורבות ציבורית בתחום התקשורת. האחת היא כלכלית: שוק תקשורת מסחרי אינו שוק רגיל. הוא מושפע ממפרסמים, בעלי שליטה, רייטינג, ריכוזיות ותמריצים המעודדים לעיתים תכנים זולים, פופולריים או סנסציוניים על חשבון חדשות, תחקירים, תרבות ותוכן לקהלים קטנים.

השנייה היא דמוקרטית: תקשורת אינה "עוד מוצר". היא התשתית שבאמצעותה אזרחים לומדים על השלטון, על החברה ועל החלופות העומדות בפניהם. היא מקדמת את עקרון ההשתתפות ומצמצמת פערי מידע וידע ולמעשה משכללת את השיח הדמוקרטי.

מכאן נובע גם תפקידו הייחודי של השידור הציבורי. הוא אינו אמור להחליף את השידור המסחרי ובוודאי לא לדחוק אותו. הוא אמור לפעול לצדו כמשלים ומרפא כשלי שוק. מאחר שאינו מחויב להשאת רווח ואינו תלוי במפרסמים ובבעלים פרטיים, הוא יכול לספק חדשות ואקטואליה, יצירה, תרבות ושידורים לקהלים ללא תלות בשיקולים מסחריים או אינטרסים של הבעלים.

מערכת כאן 11, מודיעין, 7.3.2019 (צילום: אורן פרסיקו)

הדבר נכון במיוחד לתכני חדשות ולאקטואליה. אלה אינן תוספות מקריות לשידור הציבורי, אלא במובנים רבים ליבתו. שידור ציבורי שמפיק בידור, מוזיקה וסדרות אך מוותר על חדשות, תחקירים ודיון בענייני היום, משאיר דווקא את התחום החשוב והרגיש ביותר מבחינה דמוקרטית, אך ורק בידי מערכות הכפופות לתמריצים מסחריים ולבעלי שליטה פרטיים.

בית המשפט העליון עצמו כבר עמד על כך. בפסק הדין שעסק בניסיון לפצל את חטיבת החדשות של תאגיד השידור, כתב השופט מני מזוז כי חדשות, אקטואליה ותחקירים הם מרכיבים הכרחיים של שידור ציבורי.

השופטת ברק-ארז אף מתייחסת במפורש לאותה קטגוריה תקשורתית ששטיין מזכיר בפסק-הדין הנוכחי, תקשורת הנשלטת בידי השלטון, כשהיא מזכירה את הסכנה המתמדת של השפעה שלטונית על השידור הציבורי. אבל הפתרון שהיא מצביעה עליו אינו ביטול המוסד הציבורי, אלא יצירת חיץ בינו לבין השלטון באמצעות מבנים עצמאיים.

במובן הזה, החשש שמציג שטיין נכון - אבל המסקנה שלו אינה הכרחית, מנוגדת לניסיון המחקרי וההיסטורי כמו גם, כאמור, לפסיקה. ככל שהסכנה היא שהממשלה תשתמש בשידור הציבורי כדי לבצר את כוחה, הפתרון הדמוקרטי הוא לא להפריט או לחסל אותו, אלא לבצר את עצמאותו. זו בדיוק הסיבה לקיומם של מנגנוני מינוי שאינם מסורים ישירות לשר; מועצה ציבורית מקצועית; כהונות מוגנות; עצמאות תקציבית; הפרדה בין הדרג המנהל לבין שיקול הדעת העיתונאי; ומעמד עצמאי למערכת החדשות.

חוק השידור הציבורי הישראלי ניסה, גם אם לא באופן מושלם, לבנות מנגנונים כאלה. בין היתר, החוק קבע מבנה של מועצה מקצועית ונציגי ציבור ומנגנונים שנועדו לייצר אוטונומיה ניהולית ואחריותיות בעת ובעונה אחת. בחטיבת החדשות עצמה נקבע כי מנהלה יפעל באופן עצמאי בענייני החדשות ותוכניות היום, בדיוק כדי להרחיק את ההכרעות העריכתיות משיקולים ניהוליים ופוליטיים אחרים.

גם חוק חופש התקשורת האירופאי (European Media Freedom Act) אינו קובע שמכיוון ששידור ציבורי חשוף להתערבות פוליטית יש לסלק את המדינה מן התחום. להיפך. סעיף 5 של תקנה EU 2024/1083 של הפרלמנט האירופי, מחייב את המדינות להבטיח עצמאות עריכתית ותפקודית של גופי השידור הציבורי, הליכי מינוי והדחה שקופים ועצמאיים, ומימון מספיק, יציב וצפוי שאינו יכול לשמש מנוף לחץ פוליטי.

במילים אחרות: המשפט האירופי מכיר באותו סיכון שמזהה שטיין, ומגיע לפתרון מוסדי הפוך.

אולפני ה-BBC, לונדון (צילום: אלכסנדר סוונסון, רשיון CC 2.0)

גם ההסתמכות של שטיין על מחקרם של סימיון דג'אנקוב ועמיתיו, "מי שולט במדיה?" ("?Who Owns the Media"), מחייבת זהירות, בלשון המעטה. המאמר, שנכתב כנייר עמדה עבור הבנק העולמי ב-2003, מכוון באופן ברור לעודד תהליכי הפרטה ואינו מבדיל בין תקשורת ממשלתית בדיקטטורות לבין שידור ציבורי בדמוקרטיות. וגם אז, מסקנתו שונה מזו שגוזר ממנו שטיין.

המחקר, שבחן דפוסי בעלות ב-97 מדינות על בסיס נתונים מסוף שנות ה-90, מצא קשר בין שיעור גבוה של בעלות מדינתית בתקשורת לבין מדדים שליליים של חופש עיתונות, זכויות פוליטיות ואיכות ממשל. אלא שהמשתנה שנבדק היה בעלות מדינתית, ללא קשר למידת העצמאות המערכתית והשליטה הפוליטית בתוכן.

כך, למשל, ה-BBC מסווג במחקר כ"state owned", אף שהחוקרים מציינים במפורש את מנגנוני ההגנה על עצמאותו, באותה קטגוריה עם גופי שידור ממשלתיים של החונטה הצבאית הרצחנית במיאנמר. כלומר, המשתנה האמפירי המרכזי במחקר אינו מבחין בין שידור ציבורי בעל מנגנוני עצמאות לבין תקשורת ממשלתית הנשלטת ישירות בידי השלטון.

גם הממצאים עצמם מצדיקים מסקנה מצומצמת יותר מזו שמבקש שטיין להסיק. המחברים מדגישים כי הקשרים השליליים חזקים משמעותית ביחס לעיתונות המודפסת, בעוד שביחס לטלוויזיה התוצאות חלשות יותר ולעיתים אינן מובהקות סטטיסטית, והם מסתייגים במפורש מהסקת סיבתיות.

ובכל מקרה, אין לייחס לחוקרים הבחנה שהם עצמם אינם עושים: גופי השידור הציבוריים במערב אירופה נכללים אצלם בקטגוריית הבעלות המדינתית, ואף מעלים את ממוצע הבעלות המדינתית בטלוויזיה באזור באופן משמעותי. לפיכך המחקר מספק אזהרה אמפירית חשובה מפני בעלות ושליטה של המדינה בתקשורת, אך אין בו כדי להוכיח ששידור ציבורי עצמאי של חדשות ואקטואליה פוגע בדמוקרטיה.

ניתן אפילו לקרוא את ממצאיו כמחזקים את הצורך במנגנונים המרחיקים את השלטון מן התוכן, אך חשוב להבהיר שזו מסקנה נורמטיבית המוצעת כאן על ידי, ולא מסקנה שהמחברים עצמם ניסחו.

בובת הציפור "Big Bird" של תוכנית הטלוויזיה האמריקאית "רחוב סומסום", של השידור הציבורי (צילום: HaeB, רשיון CC 0.4)

כך או כך, גוף המחקר הגדול, העדכני והמשמעותי בנוגע לשידור ציבורי מציג תמונה הפוכה לזו ששטיין מציע. כך למשל, מחקר מ-2014 שבחן 27 מדינות אירופיות מצא כי חשיפה לחדשות בשידור הציבורי קשורה לרמות גבוהות יותר של ידע פוליטי. החוקרים ניסו להתמודד גם עם האפשרות שאנשים המתעניינים ממילא בפוליטיקה הם שבוחרים לצרוך שידור ציבורי, באמצעות התאמה סטטיסטית בין קבוצות דומות של צופים, והקשר החיובי נותר בעינו.

אמנם גם מחקר זה אינו מאפשר לקבוע סיבתיות מלאה, אך בניגוד למחקר מ-2003 שעליו מסתמך שטיין, שבחן בעיקר קטגוריה גסה של "בעלות מדינתית" וכלל בה יחד גופי שידור ציבוריים עצמאיים וגופי תקשורת הנשלטים ישירות בידי ממשלות, הוא בוחן במישרין את השידור הציבורי כמוסד תקשורתי ומצביע על תרומה דמוקרטית קונקרטית שלו: ציבור מיודע יותר.

מחקר אחר, מ-2016 ("A Big Bird Effect?"), מוסיף נדבך חשוב לדיון בכך שהוא מבחין בין עצם הבעלות הציבורית לבין התנאים המוסדיים שבהם פועל השידור הציבורי.

לטענת החוקר, פטריק או'מאהן, מחקרים קודמים התייחסו לגופי שידור ציבוריים כקטגוריה אחידה, מבלי לבודד את השפעת הסבסוד הציבורי. סבסוד משמעותי מפחית את תלותם בהכנסות מפרסום ואת הלחץ להתחרות בערוצים מסחריים מוכווני-בידור, ומאפשר להקדיש משאבים רבים יותר לסיקור מקיף של ענייני ציבור.

על בסיס נתוני יורוברומטר מ-14 מדינות, מצא או'מאהן כי צפייה בשידור ציבורי קשורה לרמות גבוהות יותר של ידע פוליטי ולצמצום פערי ידע הנובעים מהשכלה, הכנסה, מגדר ועניין פוליטי, אך יתרונות אלה הופיעו רק במדינות שבהן השידור הציבורי זוכה לסבסוד משמעותי.

הממצא מחזק את ההבחנה החסרה בגישתו של שטיין: לא די לשאול אם אמצעי התקשורת הוא בבעלות המדינה, אלא יש לבחון את המבנה המוסדי והמימוני שקובע אם הוא תלוי בשלטון או בשוק, או מסוגל לפעול כשידור ציבורי עצמאי.

מחקר סקירה מאותה שנה ("Public Service and Commercial Broadcasting: Impacts on Politics and Society") על השפעות השידור הציבורי, מצביע על כך שאוכלוסיות במדינות שבהן קיים רכיב משמעותי של שידור ציבורי עצמאי מיודעות יותר בענייני ממשל ופוליטיקה, נותנות יותר אמון בזולת ובמוסדות דמוקרטיים, מחזיקות בעמדות אזרחיות חיוביות יותר ומשתתפות יותר בחיים הדמוקרטיים.

ממצא בולט מן המחקרים שהחוקר, קנת' ניוטון, סוקר, הוא "אפקט מוריד הגשם" ("rainmaker effect"): רמות האמון החברתי גבוהות יותר במדינות שבהן לשידור הציבורי נוכחות משמעותית, גם בקרב אנשים שאינם צופים בעצמם בקביעות בערוצים הציבוריים. חשוב במיוחד לענייננו כי ניוטון מגדיר "שידור ציבורי" ככזה הנהנה ממידה משמעותית של עצמאות מן הממשלה, ומחריג גופים הנתונים לשליטה מדינתית ישירה.

מחקר עדכני שפורסם ב-2024 והתבסס על נתוני סקר מ-22 מדינות, מצא כי צריכת חדשות של גופי שידור ציבוריים נקשרה ברוב הגדול של המדינות לאמון רב יותר בחדשות, ובמדינות רבות גם לתפיסה גבוהה יותר של עצמאות התקשורת ולפחות ציניות כלפיה. החוקרים מדגישים כי ההשפעות אינן אחידות בין המדינות, וכי הממצאים החיוביים היו עקביים במיוחד במערכות שבהן השידור הציבורי נהנה ממימון משמעותי והגנות על עצמאות מערכתית.

בכך מצטרף המחקר להשלמת התמונה החסרה של שטיין, המסתמך רק על נתוני בעלות מדינתית כשלעצמם: לא עצם הזיקה הציבורית היא המשתנה המכריע, אלא המבנה המוסדי, העצמאות והמשאבים שבתוכם פועל השידור הציבורי. גם במחקרים המשווים בין חוזקו של השידור הציבורי לבין מדדים דמוקרטיים נמצא קשר עקבי. מערכות ציבוריות חזקות וממומנות היטב שכיחות יותר במדינות בעלות מדדי דמוקרטיה, חופש עיתונות, יציבות ושליטה בשחיתות גבוהים יותר.

לא נראה שאפשר לטעון בעקבות הממצאים הללו ואחרים, כי הקמת תאגיד שידור ציבורי תהפוך כשלעצמה דמוקרטיה חלשה לחזקה. אבל הם בוודאי אינם מתיישבים עם התפיסה שלפיה עצם נוכחותו של שידור ציבורי בתחום החדשות והאקטואליה היא בלתי רצויה מבחינה דמוקרטית.

לא רק המחקר הענף בסוגיה אינו מתיישב עם עמדת השופט שטיין. עמדתו כלעצמה מכילה סתירה פנימית. שטיין פוסק על ביטול החלטת הממשלה על סגירת גלי-צה"ל, דווקא משום ששר התקשורת שלמה קרעי קשר את הסגירה לתכנים ששידרה התחנה. שטיין רואה בכך, בצדק, התערבות שלטונית בתוכן ושיקול זר.

אבל אם לפי השופט שטיין, פוליטיקאי אסור לו להתערב בתכניו של כלי תקשורת ציבורי ואסור לו לפגוע בהם או לסגור אותם בשל כך, כיצד זה שאותו שטיין סבור כי העובדה שפוליטיקאים מנסים להתערב בתכניהם של כלי תקשורת ציבוריים הם סיבה שלא לתת כלל קיום לכלי תקשורת ציבוריים? האם התשובה אינה כי מול הרצון של פוליטיקאים בהשפעה פסולה, יש להציב מנגנונים שימנעו זאת - ולא לשפוך את השידור הציבורי עם המים?

כל תוצאה אחרת תקבע כלל משונה: ככל שהפוליטיקאים מנסים יותר להשתלט על השידור הציבורי, כך עצם ניסיונות ההשתלטות שלהם הופכים לטיעון חזק יותר לביטולו. המודל הדמוקרטי המוצלח בוודאי אינו "שלטון משדר", אבל הוא גם אינו שלטון שאינו מאפשר את קיומו של שידור ציבורי. דמוקרטיה יציבה מתגלמת בהתנהלות המבטיחה את התנאים לקיומו של מוסד תקשורתי ציבורי עצמאי, יציב, בעל משאבים, מקצועי ונגיש - ואז מרחיקה ממנו את ידיה.

ציבורי, במילים אחרות, אינו ממשלתי. ההבחנה הזאת אינה סמנטית. היא כל העניין. והניתוח של שטיין? הוא פשוט לא נכון.