הייעוץ המשפטי לממשלה מתנגד לחוק השידורים הממשלתי שאושר היום בוועדת השרים לחקיקה, בטענה כי הוא אינו בשל, הוגש בחופזה טרם זמנו ויביא לפגיעה בחופש העיתונות ובתחרות בתחום התקשורת.
בחוות הדעת שהוגשה היום (18.5) לשר המשפטים עומד הייעוץ המשפטי לממשלה על ארבע מניעות עיקריות לאישור החוק: ביטול הרגולציה הנוגעת לשמירה על העצמאות העיתונאית בשידורי החדשות בטלוויזיה (ובראשה, ביטול ההפרדה התאגידית וחברות החדשות); ביטול הרגולציה הנוגעת לשמירה על תחרות בשוק; השתלטות פוליטית על מדידת הרייטינג וסמכויות רחבות לשר התקשורת בדרישת מידע פנימי מכלי תקשורת.
זוהי הפעם השנייה בה שר התקשורת שלמה קרעי מנסה להגיש את הצעת החוק, שנועדה לשנות מן היסוד את הרגולציה על התקשורת המשודרת המסחרית בישראל. בפעם שעברה, ביולי 2023, עוררה ההצעה התנגדות גורפת וחסרת תקדים של כלל ארגוני העובדים בתחום, מכוני מחקר (למעט פורום קהלת) ומומחי רגולציה ושל גופי התקשורת עצמם (למעט ערוץ 14). החוק נגנז והעיסוק בו נפסק אחרי מחדל ה-7.10.
בהמשך, כפי שקורה לא אחת בממשלת נתניהו השישית, העבודה על הצעת החוק נעשתה באופן הפוך למקובל: רק אחרי שהגיש את תזכיר החוק וספג קיתונות ביקורת, חזר קרעי לשולחן העבודה על מנת לבחון את החוק שהגיש, להתייעץ עם אנשי מקצוע ולעבוד עליו מול אנשי אגף ייעוץ וחקיקה במשרד המשפטים.
נראה כי הנקודה היחידה עליה אין מחלוקת בין השר לבין הייעוץ המשפטי, היא כי מדובר ב"רפורמת עומק הצפויה לשנות את פניו של שוק השידורים". אלא שבעוד קרעי נשמע מתלונן בחודשים האחרונים שוב ושוב על כך שההצעה מתעכבת "במחלקת הנסחות", בייעוץ המשפטי סבורים כי "הצעת חוק מקיפה ומורכבת מאין כמותה" זקוקה לליבון עד תום לפני שתוגש לכנסת - וכי השר קרעי לא מיצה את הדיון בהצעה לפני שאץ להגיש אותה לוועדת השרים.
האופן החפוז והשטחי שמאפיין את התנהלותו של קרעי, כפי שמשתמע גם מעמדת הייעוץ המשפטי לממשלה, אפיין, על פניו, גם את הדיון היום בוועדת השרים לחקיקה, שם הצליחו "לדון" ולאשר במהירות את הצעת החוק המורכבת, התופסת 107 עמודים, למרות שנחשפה רק ביום רביעי האחרון.
תוצאת החיפזון של קרעי, טוען המשנה ליועץ המשפטי לממשלה מאיר לוין, החתום על חוות הדעת, גרמה לכך שלוועדת השרים הוגשה הצעה "במתכונת חלקית וחסרה", הכוללת "הסדרים המאפשרים התערבות פוליטית ויוצרים סיכונים מוגברים למעורבות מסוג זה בעבודת גופי השידורים; התערבות מסחרית ופוליטית בשידורי החדשות; ופוטנציאל להשתלטות של גופים מסחריים חזקים על מספר במות תקשורת תוך החזקות צולבות, באופן המביא לצמצום מגוון הדעות וחותר תחת עקרון 'ריבוי הבמות'.
"לו תקודם ההצעה במתכונתה הנוכחית, ישנו חשש ממשי שתגרם פגיעה חמורה בתפקודה התקין של התקשורת החופשית בישראל, באפשרותם של גופי השידורים למלא את תפקידם בחברה דמוקרטית וכן חשש ממשי לפגיעה חמורה בחופש הביטוי והעיתונות, שהם חלק בלתי נפרד מצביונה הדמוקרטי של מדינת ישראל".
השתלטות פוליטית או רשות עצמאית
הצעת החוק מבקשת לבטל את החלוקה למדיות הנהוגה כיום, לפיה ישנה אסדרה אחת לערוצי ברודקאסט, שאמורה להיות נאכפת על ידי הרשות השנייה לטלוויזיה ולרדיו; אסדרה שנייה לחברות הכבלים והלוויין, שאמורה להיות נאכפת על ידי המועצה לשידורי כבלים ולשידורי לווין; ואפס אסדרה לשידורים בטכנולוגיות שונות על גבי האינטרנט (החוק אינו מטפל באסדרה נוספת, של הרדיו האיזורי).
לפי החוק החדש, הרגולטורים הקיימים יבוטלו יחד עם כל חובות האסדרה. יחליף אותם רגולטור חדש, "רשות התקשורת", שיאסדר את כלל השחקנים - כולל האינטרנט, אליו ממילא יעברו כלל השידורים של השחקנים השונים בתוך שנים ספורות. הרגולציה החדשה תהיה רזה יותר, תבטל את מעט חובות הפיקוח על התוכן (שממילא כמעט ולא נאכפו), תקצץ בחובות ההשקעה ביצירה מקומית ותבטל כליל את הכללים שנועדו לשמור על עצמאות עיתונאית ותחרות.
הסעיף הבולט בטיוטת החוק שהוגשה ב-2023, שספג את מירב הביקורת, היה זה שנגע לאופן מינוי חברי רשות התקשורת החדשה, שהיה כפוף כולו לשר התקשורת ולממשלה והיה מעצב את הרשות החדשה כרשות פוליטית לגמרי. באופן אבסורדי, קרעי הצהיר כי הוא היה מעוניין לסגת לגמרי בנקודה זו והסכים למנגנון של ועדת איתור עצמאית כדוגמת זו הנהוגה בתאגיד השידור - ודווקא משרד המשפטים הוא שהתעקש על מעורבות פוליטית בהליך המינוי.
החלק בחוות הדעת המתייחס לסעיף זה, מעלה כי קרעי לא שיקר ביחס לסוגיה זו. המשנה ליועץ המשפטי לוין מתייחס לאופן המינוי של חברי הרשות ומצהיר כי המתווה הושג בהסכמה עם משרד התקשורת וכי לייעוץ המשפטי אין השגות עליו.
אלא שהמתווה שנבחר מעניק דומיננטיות ברורה לשר התקשורת: מנכ"ל משרדו עומד בראש ועדת האיתור לבחירת ארבעת נציגי הציבור ברשות, והשר בוחר את אחד משלושת נציגי הממשלה (השניים האחרים ייבחרו על-ידי רשויות התחרות והאסדרה).
לא מקצועי, לא בשל
אלא גם אחרי שהגיעו להסכמה לגבי אופן מינוי חברי רשות התקשורת, נותרו אבני מחלוקת בין הייעוץ המשפטי לבין שר התקשורת, כמתואר בחוות הדעת: "חרף כברת הדרך שנעשתה, והתקדמות ביחס למרכיבים משמעותיים בטיוטת החוק, תהליך העבודה הפנים ממשלתי טרם הושלם". כותב עו"ד לוין וחושף כי קרעי התעקש להביא את ההצעה "במתכונתה החלקית הנוכחית" לאישור ועדת השרים, למרות ש"נדרש להמתין פרק זמן קצר באופן יחסי כדי לנסות להשלים את המלאכה".
הטענה שההצעה אינה בשלה, כוללת סעיפים לא גמורים וניסוחים לא שלמים, מרחפת מעל לטענות הספציפיות של הייעוץ המשפטי נגד הצעת החוק.
לפי המשנה לוין, ההסדרים הנוגעים לאחזקות צולבות ומיזוגים ורכישות בשוק השידורים "אינם כתובים באופן שלם", בעוד הסדרים אחרים כלל לא נבחנו (הסדרי האכיפה המינהליים, הסדרי הביקורת השיפוטית על חלק מהחלטות רשות השידורים והיבטים חוקתיים הנוגעים להסדרים המוצעים בתחום אספקת תכני הספורט).
ההצעה אינה כוללת דברי הסבר, שלאורם אמורים פרטי ההצעה להיבחן, ומשרד התקשורת מסרב להגיש אותה להערות הציבור. קרעי משתמש בתירוץ הפורמלי לפיו התזכיר הוגש להערות ביולי 2023 - זאת למרות שמדובר כעת בתזכיר שונה ובתנאי שוק שונים.
הייעוץ המשפטי לממשלה מזכיר גם את האופן המרושל, בלשון המעטה, של הליכי החקיקה במשרד התקשורת תחת קרעי: דו"ח RIA (הערכת השפעת אסדרה, assessment impact regulatory) ביחס לחוק הועבר לרשות האסדרה רק היום.
בכך מהדהדת חוות הדעת את המסקנות של דו"ח התקינות המקצועית של תהליכי אסדרה ממשלתיים, שהגישה עמותת רווח-נקי כבר בספטמבר. הדו"ח דירג את משרד התקשורת בתחתית הטבלה וקבע כי קרעי דירדר את עבודת המטה במשרד והצטיין בהתעלמות מכללים והליכי עבודה מקצועיים.
לבסוף, מזכירה חוות הדעת כי הליך הנסחות של החוק, שהחל בפברואר האחרון, טרם הושלם.
ביטול השמירה על העצמאות העיתונאית
"ההצעה מבקשת לשנות באופן יסודי את האסדרה הנוהגת בישראל בתחום שידורי החדשות. זאת, על ידי ביטול החיץ הקיים בחוק בין השיקולים המסחריים של הערוץ לבין השיקולים העצמאיים של מערכת החדשות", קובעת חוות הדעת של הייעוץ המשפטי.
חוק קרעי מבטל למעשה את הצורך ברישיון לשידורי חדשות ודורש רק רישום ב"מרשם ספקי החדשות". המשמעות העיקרית היא ביטול ההפרדה התאגידית המחייבת כיום להקים חברת חדשות נפרדת, בעלת דירקטוריון ובו נציגי ציבור שאחד מהם יעמוד בראשו. ממילא גם העורך הראשי, שממנה הדירקטוריון, לא יזכה לשום הגנה.
רבות כבר נכתב על החובה להקים חברת חדשות ועל הכשלים השונים בהבטחת העצמאות העיתונאית הנגזרת ממנה. אלא שההצעה הנוכחית לא מבקשת לתקן את הכשלים אלא מבטלת מכל וכל את ההפרדה התאגידית. נראה כי עובדה זו, בצירוף הוויתור של קרעי על השליטה הפוליטית הבוטה ברשות התקשורת החדשה, חושפת את מטרתה האמיתית של הצעת החוק: יצירת מגרש משחקים כאוטי, נטול אסדרה, כדוגמת זה של השידורים המקוונים או שידורי ערוץ 14 (הפטור מרגולציה).
ניסיון השנים האחרונות מלמד כי באקלים זה נוטה לפרוח תקשורת מוטה פוליטית באופן קיצוני, הנשענת על מסה של תכנים מסיתים ומקטבים וחדשות כזב. את ההיגיון הרגולטורי, על כשליו המשמעותיים, מחליף ההיגיון של האלגוריתם. במובן זה, משמעותה האמיתית של הצעת החוק היא הפרטת האסדרה של תכני החדשות בישראל לאלגוריתם של חברות הפרסום האמריקאיות הגדולות (המכונות בטעות "ענקיות טכנולוגיה"), המפעילות את הרשתות החברתיות ומנועי החיפוש ובעלות שליטה דומיננטית בהפצת תכנים מקוונים.
הזכר היחיד בחוק לשמירה על עצמאות עיתונאית היא דרישה כי הגופים הרשומים במרשם ישדרו "תוכני חדשות מדויקים ומהימנים ולא יבוטאו בהם עמדותיהם ודעותיהם הפרטיות של מנהליו ובעלי מניותיו", אלא שכפי שמציינת חוות הדעת, מדובר בהוראה חלולה, ללא שום דרך לאכוף אותה. כך גם הדרישה לאימוץ תקנון אתיקה, שאין לו שום משמעות ממשית והוא בגדר הצהרה ריקה.
כל זה מתרחש, מזכירה הצעת החוק, במקביל לשלל הצעות חוק פרטיות, ששר התקשורת מקדם בגלוי, שתוקפות באופן מוצהר את החדשות הציבוריות, אם בדרך של סגירה והפרטה ואם בדרך של השתלטות פוליטית. הצעת החוק מסירה גם את כל המגבלות מעל פרסום ושיווק, ותאפשר פרסום של שלל תכנים מזיקים ושנויים במחלוקת שהרגולציה האמורה חוסמת לפחות באופן חלקי.
"על פי המוצע כעת", מסכמת חוות הדעת פרק זה בהשגותיה על הצעת החוק, "לא יקבעו ערובות מינימליות כלשהן שנועדו להבטיח את מהימנותן ומקצועיותן של החדשות, את עצמאותם של גופים אלו וניתוקם משיקולים מסחריים או פוליטיים".
יצירה מקורית? שידור חוזר
נקודה קריטית נוספת בה מטפל חוק התקשורת הוא זה של חובת ההשקעה של גופי התקשורת ביצירה ישראלית מקורית. לנוכח הדומיננטיות של תכנים זרים, וכנהוג במדינות רבות אחרות בעולם, המחוקק מחייב את גופי התקשורת הפועלים במדינה להשקיע אחוז מהכנסותיהם ביצירה מקומית.
בנקודה זו נערכו שינויים בתזכיר החוק, שבגרסתו המקורית קיצץ בפועל את חובת ההשקעה למציאות של הרס כמעט ודאי. אלא שגם כעת, אחרי העלאה מסויימת של אחוז ההשקעה והנמכה של רף החיוב, נותרו כשלים משמעותיים, כך לפי חוות הדעת.
בייעוץ המשפטי לממשלה מתעכבים במיוחד על כך שלפי נוסח החוק הקיים, חובת ההשקעה ביצירה מקורית תאפשר בפועל לגופי שידור להוציא את הסכומים המחוייבים על פי חוק ברכישת תכנים קיימים ושידורם בשידור חוזר.
"משמעות הדבר היא שכל חובת ההשקעה ניתנת למיצוי על ידי השקעה ברכישת זכויות שידור קיימות. זאת ועוד, מכיוון שחובת ההשקעה מחושבת כאחוז יחסי מהכנסתו של הספק, ניתן לשער כי לספקים קטנים יותר, יהיה קל ופשוט יותר לצאת ידי חובתם על ידי רכישת זכויות לתכנים קיימים שהם ככלל, זולים יותר".
כמו ברוסיה
חוות הדעת מתייחסת גם לאחד החלקים המופרכים ביותר בתזכיר החוק מ-2023, שנותר גם בתזכיר החוק הנוכחי: השתלטות פוליטית על מדידת נתוני הצפייה (רייטינג). נתונים אלה קריטיים לתפקודו של שוק התקשורת מאחר שהם משפיעים על תעריפי הפרסום הקובעים במידה רבה את המודל הכלכלי בשוק.
"מדובר בהסדר שלמיטב ידיעתנו, ולא נמסר מידע אחר משרד התקשורת, אין לו אף מקבילה בעולם ושאף אחת מהוועדות הציבוריות שעסקה בעתיד שוק השידורים לא בחנה או כללה המלצה בעניינו. למעשה, עד לרגע זה לא ברור עם איזו בעיה מבקש ההסדר להתמודד ומה ההצדקה ביסודו – שאלות בסיסיות עליהן יש ליתן מענה כל אימת שקובעים אסדרה חדשה".
בנקודה זו חוות הדעת של הייעוץ המשפטי לא מדייקת. הסדר כזה כן קיים בעולם: ברוסיה הפוטיניסטית.
לצד ההתערבות במדידת הרייטינג, מציינת חוות הדעת גם את הסמכות הלא מוגבלת שתזכיר החוק מעניק למנכ"ל משרד התקשורת לקבל מרשות התקשורת מידע פנימי שנמצא ברשותה על כלי התקשורת.
"האפשרות כי המידע המסחרי והעסקי הרגיש ביותר של הגורמים המפוקחים יחשף בפני מנכ"ל משרד התקשורת, המשמש במשרת אמון לשר התקשורת עשויה להביא למעורבות ישירה וממשית של הדרג הפוליטי בעבודה השוטפת של גופי השידורים בניגוד לעקרונות יסוד דמוקרטיים, ובפרט, בשים לב לכך שהוא מנוסח בצורה רחבה וללא מגבלות", לשון חוות הדעת.
גם ההסדרים בתחום שידורי הספורט, מציינת חוות הדעת, מגלמים פגיעה בלתי מידתית בזכות הקניין של ערוצי הספורט.
השר המגדף מגיב
"מכל הטעמים האמורים, הייעוץ המשפטי לממשלה מתנגד לקידומה של טיוטת החוק במתכונת הנוכחית", מסכמת חוות הדעת, "טיוטת החוק אינה בשלה, לוקה בפגמים תהליכיים, וכוללת הסדרים ליבתיים שאינם נותנים מענה בסיסי לחובה להגן על אינטרסים ציבוריים ראשונים במעלה ומפני פגיעה בלתי מידתית בזכויות חוקתיות הנוגעות לעניין.
"ישנו חשש ממשי כי קידומה במתכונתה זו יגרור פגיעה חמורה בחופש הביטוי והעיתונות, ופגיעה מהירה ועמוקה בתפקודה התקין של התקשורת החופשית בישראל, שהיא חלק בלתי נפרד מצביונה הדמוקרטי של מדינת ישראל.
"היקפם ומהותם של ההסדרים החסרים או החלקיים שלא הושלם לגביהם הליבון המקצועי והמשפטי הוא רב וניכר ועל כן לא ניתן לקדם את ההצעה במתכונתה זו. אנו שבים ומבקשים לאפשר את השלמת התהליך ומיצוי השיח טרם הבאת ההצעה בפני ועדת השרים לחקיקה. ניתן יהיה לקדם את השלמת העבודה באופן מהיר ואינטנסיבי, כפי שנעשה עד היום".
כצפוי, שר התקשורת שלמה קרעי, "השר המגדף", לא מצא לנכון למסור תגובה עניינית למסמך המנומק. בהודעה קצרצרה ששיחרר הודיע כי "ועדת השרים לחקיקה אישרה את רפורמת השידורים שלי. אחרי יותר משנתיים של עבודה מקצועית יסודית, ועל אף התנגדויות תמוהות ומשוללות יסוד של היועמ”שית — רפורמת השידורים יוצאת לדרך".
כעת, אחרי אישור החוק בוועדת השרים לחקיקה, יצטרך קרעי לצלוח את הדיון בוועדות הכנסת. בוועדת הכלכלה, שם מטופלים חוקי התקשורת, מחכה לו יו"ר הוועדה ח"כ דוד ביטן שכבר הבהיר כי לא ישמש חותמת גומי לחקיקה לא חוקתית.
הקמת ועדה מיוחדת, כפי שמפנטז קרעי, היא מהלך יוצא דופן שיעמיד קשיים משפטיים גדולים ויצריך עורמה פוליטית שקרעי הוכיח כי הוא חסר. ספק אם נתניהו יוכל להתפנות משלל מאבקי ההישרדות שלו על מנת להתגייס כדי לכופף לשם כך את המערכת.
בינתיים, השעון מתקתק, מושב הקיץ קצר ובסביבתו של נתניהו כבר רמזו כי הממשלה לא תמלא את ימיה. ההיגיון הפוליטי מציע כי תזכיר החוק של קרעי, על המהומות הרבות שהוא מעורר, יעלה עובש כמו תזכירי חוק דומים קודמים. גניזתו של חוק קרעי, חוק חפוז, מטולא וזדוני, תהיה בשורה טובה - אולם הבשורה הרעה תהיה שעוד שנה תעבור מבלי ששוק התקשורת יזכה לעדכון חקיקה שהוא כה זקוק לה.