עם הקמתה ב-1948 אימצה מדינת ישראל חוקים ותקנות רבות שכונן בארץ השלטון הבריטי, בניסיון למנוע ואקום חקיקתי שיקשה על שמירת הסדר במדינה עד שיחוקקו בהדרגה חוקים חדשים. אחד החוקים שאומצו אז הוא "פקודת העיתונות המנדטורית" – חוק המסדיר את מעמדה הפורמלי של העיתונות הכתובה בישראל ואת היחסים בינה ובין הממשל. בין היתר נקבע בפקודת העיתונות כי אדם או ארגון המבקשים להקים ולהוציא לאור עיתון יזדקקו לאישור רשמי מהשלטון, דבר חריג בחברות דמוקרטיות עכשוויות.
פקודת העיתונות המנדטורית ניתנה ב-1933. הרקע לכך היה רצונו של השלטון הבריטי להסדיר את סמכויותיו בנוגע לעיתונות בארץ ולפקח עליה, צורך שהתעורר בעקבות ממצאיה של ועדה ממלכתית לחקירת מאורעות תרפ"ט. ממצאי הוועדה העלו כי העיתונים בשפה הערבית לקחו חלק מרכזי בהסתת האוכלוסייה הערבית, ובשל כך הומלץ להסדיר תקנות שיאפשרו לשלטון להטיל סנקציות שונות על העיתונות בארץ. הנוסח המקורי של פקודת העיתונות העניק את הסמכויות הללו לנציב העליון (השליט הבריטי של פלשתינה בתקופת המנדט), ועם אימוץ המסמך על-ידי ממשלת ישראל הועברו הסמכויות לידיו של שר הפנים.
פקודת העיתונות מגדירה עיתון באופן הבא: "כל דבר דפוס המכיל חדשות, ידיעות, סיפורי מאורעות או כל הערות, ציונים או ביאורים בקשר עם אותם חדשות, ידיעות או סיפורי מאורעות, או עם כל עניין אחר בעל חשיבות ציבורית הנדפס בכל לשון והיוצא לאור בישראל למכירה או להפצת חינם, לעתים קבועות או בלתי קבועות". במסמך מודגש כי סעיפיו אינם חלים על פרסומים ממשלתיים ועל אוגדני ועיתוני מודעות למיניהם, המכילים אך ורק תוכן פרסומי.
פקודת העיתונות קובעת כללים שונים ומתירה למשרד הפנים לקנוס, לאסור (באמצעות הליך משפטי) או לשלול רישיון של עורך, מו"ל או בעל בית-דפוס העובר עליהם:
אין להדפיס או להוציא לאור שום עיתון בישראל אלא אם כן קיבלו בעליו, העיתון ובית-הדפוס (בנפרד) רישיון ממשלתי ממשרד הפנים.
כדי לזכות ברישיון על עורך העיתון להיות בן 25 לפחות, ללא עבר פלילי, בעל תעודת בגרות מוכרת ובעל יכולת דיבור, קריאה וכתיבה בשפה שבה מתפרסם העיתון. אם היה אחראי בעבר להוצאתו של עיתון שרשיונו נפסל, אין ברשותו לקבל רישיון חדש, גם אם הוא עומד בראש מערכת חדשה. כמו כן על המוציא-לאור להפקיד עירבון כספי הקשור להתחייבות לתשלום כל קנס שיוטל על העיתון, עורכיו ועובדיו מטעם המדינה. על העורך ליידע את משרד הפנים על נסיעותיו מחוץ לגבולות ישראל. עם החלפת עורך העיתון, על העורך החדש לקבל אישור אישי ממשרד הפנים.
חובת העיתון לפרסם חינם וכלשונן כל הודעה רשמית או הכחשה מפיו של שר הפנים או נציגיו. שר הפנים רשאי לפסול לפרסום תכנים העשויים "לסכן את שלום הציבור", כמו גם "ידיעות שקר או שמועות שקר, אשר לדעתו יש בהם כדי לעורר בהלה או ייאוש". על סמך מאפיינים אלה רשאי השר גם להורות על הפסקת פעילותו של עיתון, והוא רשאי לעשות כן גם אם ללא אזהרה או עיון מוקדם בתכנים שאינם מתיישבים עם תפיסותיו ופרשנותו לחוק.
בית-המשפט רשאי להורות על הפסקת פעילותו של עיתון לתקופה של עד שלוש שנים בגין "דיבת הסתה או כל דיבה אחרת". בסמכותו של בית-המשפט גם לאסור על משתתפי עיתון שהורשע לפרסם או להשתתף בכל עיתון אחר, אפילו אם מדובר בהשתתפות בהתנדבות.
העיתון אחראי ומחויב לשתף פעולה עם הביקורת השלטונית ולסייע לתיוקו בארכיונים ממלכתיים: עם הוצאתו לאור של כל גיליון וגיליון מחויב העיתון להעביר עותקים ממנו לגנזך המדינה, לספריית הכנסת, למשרד הפנים, למשרד החינוך והתרבות, לממונה על המחוז מטעם משרד הפנים ולבית-הספרים הלאומי והאוניברסיטאי.
שר הפנים רשאי לאסור את הפצתם בארץ של עיתונים מסוימים הרואים אור מחוץ לישראל. איסור זה חל לא רק על הפצתם בסיטונות של עיתונים שהוכרזו בלתי חוקיים, אלא על עצם הכנסתם לתחומי הארץ ואף פרסום תכנים ערוכים או מתורגמים מתוכם בעיתונים ישראליים.
המשקל המשמעותי שניתן לשיקוליו הערכיים של שר הפנים מתנה את הוצאתו לאור של עיתון במדינת ישראל בהחלטה שרירותית במידת-מה, שהתנאים לקבלתה אינם מוסדרים בחוק. למעשה, החלטה זו אף חסינה מפני התערבות של בית-המשפט, ובעבר אף קבע בג"ץ כי הממונה על המחוז, שהוא האחראי מטעם משרד הפנים, אינו חייב לנמק את החלטתו לשלול או לא להעניק רשיון להוצאת עיתון, וכי הוא נהנה משיקול דעת מוחלט (פסק הדין בבג"ץ 2/79, אל-אסעד נ' משרד הפנים).
ב-1953 קבע בג"ץ בפסק הדין בעניין עתירתם של העיתונים "קול העם" ו"אל-אתיחאד" נגד משרד הפנים כי סמכותו של שר הפנים לסגור עיתון מוגבלת אך ורק למקרים שבהם יש "ודאות קרובה" לכך שהתכנים מעוררי המחלוקת עשויים לגרום את הנזק הנטען כנגדם.
במשך השנים נעשו כמה נסיונות לבטל את פקודת העיתונות המנדטורית. ב-1996, לאחר כינון חוק יסוד כבוד האדם וחירותו, הוגשה לבג"ץ עתירה על-ידי האגודה לזכויות האזרח, שטענה כי יש לבטל את פקודת העיתונות המנדטורית משום שהיא פוגעת בזכות לחופש ביטוי ובאופן שאינו יחסי לסכנות בעקבות הפרתה.
שנה לאחר מכן, ב-1997, פורסם דו"ח "הוועדה הציבורית לחוקי העיתונות" בראשות חיים צדוק (ועדת צדוק), שקבע כי "ההסדר החקיקתי הקיים בנושא העיתונות, מורשת התקופה המנדטורית, איננו הולם שיטת ממשל דמוקרטית". הוועדה המליצה, בין היתר, לבטל את הדרישה לקבלת רישיון כתנאי מוקדם להוצאה לאור של עיתון, וקבעה כי "סמכות הרישוי הכללית עלולה לגרום, וגרמה בפועל בישראל, להפעלה לא שוויונית של כוח הרשות כלפי ביטויים שונים. הפליה כזו, לכשעצמה, היא שימוש לרעה בכוח". חברי הוועדה סברו כי "החשש לשימוש לרעה בדרישת רישוי כללית, המאפשרת מניעה מוקדמת גורפת, בעיקר בחברה שסועה ומקוטבת, הינו חמור הרבה יותר מן הסכנות המשמעותיות שיש בפרסומים לא ראויים".
הנסיונות לביטול פקודת העיתונות הגיעו גם לשלבי חקיקה ראשוניים בכנסת, אולם עד כה נכשלו כולם. ב-2001 הגישו ח"כ זהבה גלאון (מרצ) והח"כ לשעבר תמר גוז'נסקי (חד"ש) הצעת חוק שהיתה אמורה לבטל את פקודת העיתונות, ובעקבות פרשת נמרודי אף ניסו לקבוע כי על מי שהורשע בפלילים ייאסר לא רק להיות עורכו של עיתון, אלא גם לכהן בתפקידים בכירים בתאגיד תקשורת.
בנובמבר 2004 היה זה שר הפנים בכבודו ובעצמו, אברהם פורז (שינוי), שבעקבות עתירתה של האגודה לזכויות האזרח ביקש לבטל את פקודת העיתונות. "עצם קיומה של הסמכות מהווה פגיעה בחופש הביטוי, ואינה הולמת משטר דמוקרטי", אמר פורז לאתר Ynet. "אין זה ראוי שגורם מינהלי יחזיק בידיו סמכויות דרקוניות שיש בהן כדי לפגוע בחופש הביטוי". יוזמתו של פורז לא יצאה אל הפועל משום שחודש לאחר מכן פוטרו הוא וסיעתו מן הממשלה בשל סירובם להצביע בעד חוק התקציב לשנת 2005.
ביוני 2006 הגישו גם שלושת חברי-הכנסת של סיעת חד"ש – דב חנין, מוחמד ברכה וחנא סווייד – הצעת חוק לביטול פקודת העיתונות.
תוספות
למרות הכוח הרב שמעניקה פקודת העיתונות לשר הפנים, רק לעתים רחוקות משתמש השר בסמכותו לשלול את רשיונו של עיתון. ב-2002 החליט שר הפנים דאז אלי ישי (ש"ס) לשלול את רשיונו של בטאון התנועה האסלאמית הצפונית "סות אל-חק ואל-חוריה", בטענה כי "העיתון הינו בטאון של התנועה האסאלמית (פלג צפון), המשמש שופר להסתה קשה נגד היהודים, הציונות ומדינת ישראל. העיתון נותן במה נרחבת לעמדות ארגון החמאס, מהן משתמעת הצדקה של שימוש באלימות ובטרור נגד ישראל, תוך האדרת הגישה המיליטנטית והטפה מתמדת למות קדושים. בעיתון אף מתפרסמות כתבות רבות של חברים בארגון החמאס". לחיזוק דבריו הביא ישי ציטוטים דוגמת "על הנער המוסלמי לזכור כי השהידים שדמם הטהור השקה את אדמת פלסטין הגזולה מפיחים רוח חדשה באומה", ו"הכינה ישראל הרשתה לפרעושים הרבנים לפגוע באל-אקצא, ואז מצאה עצמה כנגד עולם אסאלמי שלם, שנכון להקריב כל יקר למען אל-אקצא". עורך העיתון, תאופיק עריער, ייחס את סגירתו לרדיפת אזרחי ישראל הערבים בשנות אינתיפאדת אל-אקצא: "זה החל בהחלטה של שר הפנים לשלול אזרחות לתושבים ערבים המתגוררים במדינה, המשיך בפסילת הסרט של מוחמד בכרי 'ג'נין, ג'נין', ועכשיו מגיע גם אלינו". [לינק]
פקודת העיתונות המנדטורית ב"העין השביעית"
"על עיתונאות ומידות טובות – בעקבות פסק הדין במשפטו של עופר נמרודי", מאת רון שפירא, גיליון מס' 35
קישורים
פקודת העיתונות המנדטורית במלואה, מתוקנת לפי החוק הישראלי (המסמך מתארח באתר עמלנט)
הצעת החוק שהגישו ב-2006 חברי-הכנסת מסיעת חד"ש
שר הפנים אברהם פורז נגד פקודת העיתונות (7.11.2004, Ynet)
פסק הדין בעתירת האגודה לזכויות האזרח לביטול פקודת העיתונות
"תזכיר חוק העיתונות התשס"ה-2004 – הערכה וביקורת", מאת ד"ר תהילה שוורץ אלטשולר, המכון הישראלי לדמוקרטיה (בקישור: רקע, סיכום הטענות וקישור למסמך המלא בקובץ pdf), 4.11.2004
ביבליוגרפיה
"המתווכים: אמצעי התקשורת בישראל 1948–1990", דן כספי ויחיאל לימור. הוצאת עם-עובד, מכון אשכול, האוניברסיטה העברית, 1992