מטה ההסברה הלאומי
הממשלה החליטה להקים מטה הסברה לאומי במשרד ראש הממשלה. "מטה ההסברה הלאומי יתאם את כלל גורמי ההסברה במדינת ישראל על מנת להציג מדיניות הסברה אמינה, אחידה ועקבית." זוהי התקדמות מבורכת בהשוואה למערכת המבוזרת של הדיפלומטיה הציבורית, אולם זו עדיין תחנת ביניים בלבד בדרך למערך ריכוזי של דיפלומטיה ציבורית שישראל זקוקה לו יותר מתמיד. החלטת הממשלה חתמה את עבודתו של צוות מימון, שנעשתה לפני מלחמת לבנון השנייה ולאחריה. גם דוח מבקר המדינה 58א' שהוגש בינתיים, יחד עם המלחמה עצמה, האיצו את עבודת הצוות והביאו להשלמתה – אחרי שלוש שנים וחצי.
שלושה מסמכים מהווים ציוני דרך בגיבוש ההחלטה על מטה הסברה לאומי: טיוטת דוח מימון (אפריל 2006), תשובת משרד ראש הממשלה לטיוטת דוח מבקר המדינה (אפריל 2007) והחלטת הממשלה (יולי 2007). מסמכים אלה ממצים תהליכים ארוכים שהתרחשו במערכת הממשלתית ובמשרד מבקר המדינה. לאחר שנים של התלבטויות באשר למבנה הארגוני הרצוי, הגיע מימון למסקנה כי בשלו התנאים להקמת מערך ריכוזי של דיפלומטיה ציבורית במתכונת של מערך הסברה לאומי; אחר כך ריכך הגדרה זו למטה הסברה לאומי. הוא נהנה מגיבוי ראש הממשלה ומתמיכת שרי החוץ והביטחון, שבלעדיהם לא היה ניתן להתקדם. מבקר המדינה למד בעיון סוגיה זו, בעיקר בהשראת האלוף (במיל') יעקב אור, ראש חטיבת הביטחון במשרד מבקר המדינה. אור דחף בתפקידיו הקודמים לחיזוק הדיפלומטיה הציבורית הישראלית, ובתפקידו הנוכחי קיבע את עמדתו בכתובים. המבקר עצמו ראה בבעיית ההסברה חלק מהתנהלותה הכושלת של ישראל במלחמת לבנון השנייה.
השוואה בין המסמכים מעלה שלושה שינויים משמעותיים. השינוי הראשון הוא בהקמת מטה להסברה, כפי שהחליטה הממשלה, במקום גוף מרכזי שהציע מימון. פירושו המעשי של השינוי הוא צמצום במעמד הגוף החדש וביכולת תפקודו. שינוי אחר היה מינוי יועץ ראש הממשלה לתקשורת כראש מטה ההסברה על פי החלטת הממשלה, במקום מינוי ראש מטה נפרד ומקצועי לנושא ההסברה כהצעת מימון. בכך הושג אמנם תיאום מרבי בין יועץ ראש הממשלה לתקשורת לבין מטה ההסברה, אולם נמנע ממטה ההסברה מעמד עצמאי בעל כוח. עוד שינוי משמעותי בהחלטת הממשלה היה בצמצום סמכויות המטה; במקום "מנחה ומתאם" החליטה הממשלה על הקמת מטה "מתאם", ובכך החלישה את סמכויותיו של מטה ההסברה.
בתום הדיונים החליטה הממשלה להקים מטה הסברה לאומי, פורום הסברה לאומי ומטה הסברה מורחב לעת חירום. להלן פירוט ההבדלים בין סעיפי הדוחות השונים.
ליקויי ההסברה: טיוטת צוות מימון מיפתה את גורמי הדיפלומטיה הציבורית והצביעה על כך שהממשלה ושריה משדרים מסרים נבדלים ולא מתואמים. היא הטעימה את הצורך להקנות לגיטימציה לפעולות הצבאיות וקבעה שאין הבחנה בין דוברות לבין הסברה. שתי הנקודות האחרונות לא הופיעו בתשובת הממשלה למבקר המדינה, ועניין הליקויים כולו נעדר מהחלטתה. מימון הדגיש כי המלצות הצוות כללו הן נושאים ארגוניים הן נושאים מהותיים, כגון סוגיית ההסברה לערביי ישראל.
חזון: בטיוטת צוות מימון הוצע להקים גוף מרכזי שינחה את כלל גורמי ההסברה ויתאם ביניהם. בתשובת הממשלה למבקר התחלף ה"גוף" ב"מערך", ואילו בהחלטתה הפך ה"מערך" ל"מטה". שינויים אלה אינם סמנטיים; הם מבטאים הבדל מהותי בין הגוף שתכננו מימון וצוותו לבין החלטת הממשלה. מהרגע הראשון לא היו למימון ספקות באשר לגוף הסברה מרכזי: "אין גורם אחד שרואה תמונה שלמה של מדיניות ההסברה. בעצם אין מי שמכתיב מדיניות הסברה. רק גורם אחד במדינת ישראל יכול לעשות את זה, משרד ראש הממשלה. מכאן יוצאת המדיניות ולכן מכאן צריך להסביר אותה." למימון היה חשוב להבהיר כי אין הוא ממציא מנגנון הסברה חדש אלא נשען על הקיים ומתכלל אותו. הוא הציע גוף מטה ולא גוף ביצוע, מתוך רצון שלא להיכנס ל"פוליטיקות" כדבריו. עו"ד צחי גבריאלי, עוזרו של מימון ומי שהיה יועץ לראשי הממשלה אולמרט ונתניהו, מסביר את התנגדות משרד החוץ למטה הסברה חזק: "משרד החוץ אומר שיש לו בעיה עם המילה 'ינחה'. אם המטה הזה יקבע בעבורי מה לעשות, לא יישאר לי מרווח לחשיבה, כי אני אעשה מה שאתה אומר לי. הסברנו להם שלא זו הכוונה. אבל החשש מובן. כשמקימים גוף, עלול לבוא שר שיאמר כי הוא רוצה את מטה ההסברה אצלו."
בעזרת שרת החוץ ציפי לבני עבר מימון את המשוכה הגבוהה ביותר בדרך לאישור המטה החדש. משרד החוץ מתנגד באופן מסורתי לכל ניסיון לפגוע באחריותו לדיפלומטיה הציבורית הישראלית ובסמכויות הנגזרות מכך. בעבר הכשילו שרי החוץ כל ניסיון כזה. לבני למדה את קשיי ההסברה כששימשה שרה מתאמת לענייני הסברה במשרד ראש הממשלה (2001) ונקטה עמדה שונה: "אני גם חושבת שהמקום הנכון שירכז את כל הבלגן הזה הוא משרד ראש הממשלה. זו מסקנתי מהתקופה ההיא – זה חייב להיות במשרד ראש הממשלה. לא במשרד הביטחון ולא במשרד החוץ או באיזשהו משרד אחר."
מעמדו של ראש המטה: כל שלושת הניירות קובעים כי על ראש המטה להיות איש מקצוע ובעל הבנה ואוריינטציה בנושאים מדיניים וצבאיים ואיש מקצוע בתחומי התקשורת וההסברה. גם דרך מינויו וכפיפותו הישירה לראש הממשלה נשמרות, וניתן לו להשתתף בכל הפורומים המעצבים את מדיניות הממשלה בתחומים מדיניים וביטחוניים. החלטת הממשלה הוסיפה אליהם גם דיונים בעלי השלכות הסברתיות.
מעמדו האישי של ראש המטה, דרג מנכ"ל, התגבש בתשובה למבקר המדינה, כדי שיוכל להנחות גורמי הסברה אחרים, כולל שרים, לגבש את תוכן מסרי ההסברה ואת אופן העברתם. מימון מוצא דמיון בין ראש המטה לבין מזכיר הממשלה: שניהם צריכים לנהל מערכות מקצועיות במשרות אמון של ראש הממשלה. בהחלטת הממשלה נשמרה דרגת המנכ"ל לראש המטה, אולם אין הוא מנחה עוד את גורמי ההסברה, ודאי לא את השרים. שתי הנקודות המשמעותיות הן כפיפותו הישירה לראש הממשלה, אף שהמינוי הוא של הממשלה כולה, ומעמדו כמנכ"ל, שלא היה בעבר. הכפיפות הישירה לראש הממשלה מצביעה כי המדובר בתפקיד אישי מטעם ראש הממשלה ובשמו, ואילו המינוי מטעם הממשלה מקביל את מעמדו למנכ"לים אחרים בשירות הציבורי. זהו שילוב ייחודי המקנה לו דרגה אישית בכירה וחסינה לכאורה מפני שינויים; סביר עם זה שכל ראש ממשלה בעתיד ימנה לתפקיד זה אדם המקובל עליו. נוכח הביקורת הציבורית, כולל זו שמתח מבקר המדינה, החליטה הממשלה כי "ראש מערך ההסברה ישמש גם דוברו של ראש הממשלה. תפקידו זה, קרי דברור ראש הממשלה בעניינים שאינם קשורים עם תפקידו הממלכתי, לא ייכלל במסגרת עבודתו של ראש מערך ההסברה".
החלטת הממשלה הבהירה אפוא לראשונה כי ראש מטה ההסברה ממלא שני תפקידים: ראש המטה ויועץ התקשורת של ראש הממשלה. היא חיזקה את הזיקה הישירה בין ראש המטה לבין ראש הממשלה, ומנעה מצב ששני אנשים ימלאו תפקידים אלה. עניין זה הפריע למשרד החוץ, אבל עמדתו נדחתה. גם מבקר המדינה הצביע על הבעייתיות באיחוד התפקידים: "מן הראוי שהתפקיד של מתאם מערך ההסברה הלאומי יאויש בידי גורם-על אשר יקדיש את מלוא זמנו ותשומת לבו אך ורק לתחום הייעודי עליו הוא מופקד. על כן חשוב שתהיה הפרדה ברורה בין התפקיד של תיאום מערך ההסברה הלאומי לבין משרד יועץ התקשורת של ראש הממשלה."
אכן לא ניתן, כצפוי, להפריד בין שני התפקידים, ואמנם פעמיים במהלך שנת 2011 הופנתה שימת לבו של ראש הממשלה לשימוש הכפול במערך הדוברות. בתחילה על ידי היועצת המשפטית של המשרד ואחר כך, בחודש אוגוסט, הנחה היועץ המשפטי לממשלה את ראש הממשלה שלא לעשות שימוש במערך הדוברות הממלכתי בנושא המטפלת מנפאל שליוותה את חותנו.
מאז הקמת המטה, הניסיון מלמד על הקושי לשלב בין יועץ התקשורת האישי של ראש הממשלה לבין ראשות מטה ההסברה. במלחמת לבנון השנייה הודה אסי שריב, שכיהן בשני התפקידים, כי המשימה בלתי-אפשרית. לכן העביר לעמיתו, מזכיר הממשלה מימון, את האחריות למטה. בשנתיים הראשונות לכהונתה של ממשלת נתניהו (2009) כיהנו בתפקיד בזה אחר זה ארבעה: יוסי לוי, ניר חפץ, גידי שמרלינג והאחרון, ד"ר יועז הנדל. יועץ ראש הממשלה לתקשורת הוא מינוי אישי, וזכותו של ראש הממשלה להחליף את יועציו ככל שיחפוץ. ראש מטה ההסברה, לעומת זאת, הוא תפקיד מקצועי ולא אישי. חילופין תכופים כל כך בראשות המערכת מקרינים על יכולתה לפתח פעילות מקצועית מתמשכת. עם מינויו של הנדל, האחרון ביועצים, הוחלט על הרחבת מערך הדוברים במשרד ונקבע תפקיד חדש – ראש מערך התקשורת והדוברות.
הרכב המטה והיקפו עברו שינויים בשלושת המסמכים. להרכב המקורי במסמך מימון נוספו מנהל יחידת התקשוב במשרד ראש הממשלה, וכן כל גורמי התקשורת וההסברה במשרד. החלטת הממשלה לא הרבתה לפרט מי הם בעלי תפקידים אלה. זאת ועוד, פעמיים בסעיף זה הובהר כי מטה ההסברה לא יחליף את פעילותו של גורם הסברה אחר במשרדי הממשלה ובגופי הביצוע.
תקציב מטה ההסברה: רק בהחלטת הממשלה דובר על תקציב ייעודי למטה אך לא נקבע גודלו. לא נאמר גם אילו משאבי אנוש יעמדו לרשותו.
פורום ההסברה הלאומי: פורום זה קובע את מדיניות ההסברה בהתאם להחלטות ראש הממשלה והממשלה, ואין מחלוקת על הגדרת תפקידו, אולם מהחלטת הממשלה הושמטה הפִּסקה האומרת כי קביעת המדיניות תיעשה "על פי הנחיית ראש מטה ההסברה הלאומי". זאת משום שראש המטה מתאם ואינו מנחה, וממילא לא יוכל להנחות את פעולתו של פורום ההסברה הלאומי. אשר לתפעול ההסברה, נאמר בשני המסמכים הראשונים כי הדבר ייעשה בהתאם להחלטות הפורום והנחיותיו בלבד. אולם במסמך השלישי והמכריע נקבע כי את נציגויות ישראל בחו"ל ינחה משרד החוץ לבדו: "משרד החוץ רצה שיהיה ברור שהוא נשאר האחראי הבלעדי להסברת החוץ. איך מיישבים בין 'אחראי בלעדי' לבין 'גוף מתאם, מתכלל ומנחה'? זו היתה אמנות הניסוח וניסיון של שנים במקצוע. בסוף אתה יכול לחיות עם הניסוח ובמהות אינך משנה כלום."
בהחלטת הממשלה נוספה אמירה חדה וברורה ולפיה האחריות המלאה והכוללת להסברת חוץ תישאר בידי משרד החוץ ולא יחול כל שינוי בסמכויות המשרד בתחום זה. אמירות אלה, על פי דרישת משרד החוץ, נועדו להבהיר כי הקמת מטה הסברה לא שינתה דבר באשר לאחריות המלאה של המשרד, כולל סמכויותיו. מטה ההסברה יוכל לתאם את המסר אבל לא להנחות את פעילותו של משרד החוץ או להתערב בה.
מימון וגבריאלי הציעו, על דעת ראש הממשלה, שלמשרד החוץ תהיה אחריות מלאה על כתבי החוץ בישראל, ובכך ביקשו לסיים את המחלוקת ארוכת הימים בין לשכת העיתונות למשרד החוץ. על אף קנאותו לסמכויותיו ולמעמדו דחה משרד החוץ את ההצעה. "הם אמרו שהם לא מעוניינים בכך, הם חושבים שזה יותר נטל מאשר נכס."
הסברה לעולם היהודי: עניין זה חסר בטיוטת מימון, ואילו בתשובה למבקר מוצע "שולחן עגול" לתיאום כל הגופים הפעילים בקרב יהדות העולם כדי לתאם בינם לבין מדינת ישראל. בהחלטת הממשלה נאמר שוב כי תפקיד זה יהיה באחריות משרד החוץ.
הרכב הפורום: מימון ראה תחילה שני חברים מטעם משרד ראש הממשלה בפורום זה, ראש מטה ההסברה וראש אגף תקשורת. אך כבר בתשובה למבקר המדינה אוחדו שני התפקידים והוזכר רק ראש מטה ההסברה. בהחלטת הממשלה נוסף תפקיד חדש, סגן ראש מטה ההסברה. כשניגשו לאייש תפקיד זה הגדירו אותו מחדש, ובמקום סגן ראש מטה התמנה מנהל מטה הסברה לאומי. בתשובה למבקר המדינה ובהחלטת הממשלה הורחב הפורום ונוספו יועצי תקשורת ודוברים של משרדי הביטחון, החוץ וביטחון הפנים. נציג השב"כ, שהוצע בשני המסמכים הראשונים כחבר קבוע בפורום, הוצא ממנו בהחלטת הממשלה ונקבע כי יוזמן "על פי העניין". שינוי זה נעשה לדרישת השב"כ, ונועד להגן על עצמאותו ועל שיקול דעתו ולהעביר קו ברור בינו לבין גורמים מובהקים של דיפלומטיה ציבורית.
תפקידי הפורום: גם בסעיף זה נחלש מעמד ראש המטה. בשני המסמכים הראשונים נקבע כי באין הסכמה בין חברי הפורום בעניין מסוים תכריע עמדת ראש המטה, אך סעיף זה נעלם. טיוטת מימון לא עסקה כלל בהבחנה בין מסרים המיועדים פנימה והחוצה, אך הבחנה זו הודגשה בשני המסמכים הבאים. הטיוטה גם לא התייחסה למיצוב מדינת ישראל בעולם ולמיתוגה. בתשובה למבקר נכלל התפקיד בתחומי מטה ההסברה, ואילו בהחלטת הממשלה הוא הועבר לאחריות משרד החוץ – הישג נוסף של משרד זה. לדרישת המשרד אף הובהר כי הוא המקשר והמתאם עם גורמים וולונטריים העוסקים בהסברה למען ישראל. משרד החוץ ידע לשמור על "'נחלתו" ולמנוע מהמטה להיכנס אליה.
הרכבו של פורום הסברה לאומי בחירום: ההרכב עבר שינויים מנייר אחד למשנהו. להרכב שהציגה טיוטת מימון נוספו בתשובה למבקר משרד התעסוקה, המסחר והתעשייה, משרד הרווחה וכן דובר פיקוד העורף. בהחלטת הממשלה נוסף גם משרד האוצר למשרדי הממשלה האחרים, ונקבע כי בהרכב זה ישתלבו ראשי ההסברה בגוף הלאומי לעורף שיפעל בעת חירום. אל הדוברים המקצועיים נוסף גם דובר שירות בתי הסוהר. המלחמה בלבנון הבהירה את חשיבות העורף, ואכן סוכם כי דובריו משתלבים בפורומים של ההסברה הלאומית. בעקבות דוחות וינוגרד ומבקר המדינה החליטה הממשלה להקים את רשות החירום הלאומית (רח"ל), וגם היא מיוצגת בפורום המורחב.
תפקידי הפורום המורחב בעת חירום: טיוטת מימון היתה קצרה ולא פירטה את תפקידיו. לעומת זאת, שני המסמכים הבאים, שמכילים את לקחי מלחמת לבנון, מפורטים יותר ומדגישים כי הפורום יפעל בתיאום מלא עם הגוף הלאומי לנושא החירום. בין היתר הועלה הצורך בקיום תדריכים יומיים נפרדים במגוון תחומים, בשלל שפות ובכללן ערבית, ובשימוש במאגר דוברים מומחים להופעה בתקשורת. לראשונה נאמר כי הפורום יבחן את רמת החוסן הלאומי, נושא שנדון בהרחבה בדוחות על המלחמה.
שיתוף פעולה ותיאום עם גורמי הסברה בגופים הביטחוניים: ההבדלים בין המסמכים נובעים מרצון להפריד בין מערכות פוליטיות ומדיניות לבין גופים מקצועיים. בטיוטת מימון היו אמורים דובר צה"ל, דובר משטרת ישראל ונציג שירות בתי הסוהר להשתתף בכל ישיבה של פורום ההסברה הלאומי. בטיוטה למבקר המדינה הם הוגדרו כחברים בפורום ההסברה הלאומי וכך גם בהחלטת הממשלה. אולם בהחלטת הממשלה הודגש לפחות פעמיים כי צה"ל, המשטרה והשב"כ – שלא הוזכר קודם לכן – הם גורמים מקצועיים, עצמאיים וא-פוליטיים. דיאלוג ושיתוף פעולה אכן מקובלים עליהם, אבל אין בכך כדי לפגוע בעצמאותם ובסמכויותיהם. בכך נענה מימון להתנגדויותיהם של משרד הביטחון והשב"כ והסכים כי גופים אלה יסייעו להסברה אך אין היא משימתם העיקרית. שרת החוץ לבני גרסה כי אין לגזור גזירה שונה בין משרד החוץ לבין המשרדים האחרים, ובעיניה כולם מקצועיים וא-פוליטיים: "אני יודעת שגורמי הביטחון למיניהם קצת התווכחו על העצמאות שלהם ואני התנגדתי. הם טענו כי מאחר שמדובר בגורמים ביטחוניים אז הם עצמאיים ואינם יכולים להיות כפופים. סליחה – זה קשקוש. ההסברה אינה הנחיה פוליטית של פעולה מבצעית עכשיו. לא הסכמתי לקבל את הדעה הזאת כי זה ממש שלטון של הצבא. לא ייתכן שכולם פועלים במערכת אחת והצבא נשאר עצמאי בדברור שלו. זה נורא."
שיקולי הסברה בעת מהלכים ביטחוניים: טיוטת מימון המליצה לשלב את השיקול ההסברתי במהלכים ביטחוניים. שני המסמכים האחרים נקטו לשון דומה, האומרת כי שיקולי הסברה חייבים ללוות פעילות מבצעית. בתשובה למבקר המדינה הוצע כי לראש מטה ההסברה ולסמנכ"ל הסברה במשרד החוץ יינתן עדכון מראש על פעילויות ביטחוניות, וכך נקבע בהחלטת הממשלה. צעד חשוב זה כולל הסתייגות ברורה במגבלות של ביטחון מידע, אך הוא עשוי לתת תשובה לסוגיות בעלות ערך מבחינת הדיפלומטיה הציבורית, כגון ההשתלטות על ספינת הנשק "קארין איי" (3 בינואר 2002), שהפתיעו את משרד החוץ לחלוטין. לבני היתה ממונה אז על תיאום ההסברה: "אם היינו יודעים מראש על אירועים שעומדים לקרות, על ההכנה המערכתית – אפילו איננו יודעים בדיוק מתי ואיך ומה – יכולנו להכין את המסרים המדיניים המרכזיים."
הלבנת חומרים: טיוטת מימון לא עסקה בסוגיה, אך היא הופיעה בתשובה למבקר המדינה ובה הוצע להקים פורום "הלבנה". ישתתפו בו חברים אחדים ממטה ההסברה, שיאתרו חומרי מודיעין וילבינו אותם. החלטת הממשלה החליפה את ה"הלבנה" ב"התרת שימוש חומרים" וצירפה לפורום נציג מאגף המודיעין בצה"ל ונציג השב"כ לפי העניין. בהחלטה נאמר כי את הפורום ילווה ראש מחלקת ביטחון מידע בצה"ל. החלטת הממשלה הציעה שתיקבע סמכות מעל לפורום, ושאם ייווצר "פער מתמשך בנושא, הוא יעבור להכרעת ראשי הארגונים או לדרג המדיני הבכיר".
הסברה באינטרנט: בזירת האינטרנט פועלים גורמי הסברה המזוהים עם ישראל וכאלה העוינים לה. טיוטת מימון לא נתנה דעתה על נושא זה, אולם תשובת משרד ראש הממשלה למבקר המדינה והחלטת הממשלה פרסו פעילות מגוונת בממד זה. נכללות בה הקמת צוות אינטרנט בראשות ראש מטה הסברה לאומי, ובו כל גורמי ההסברה הממשלתיים והביטחוניים על מנת להבטיח פעולה מתואמת. כן נקבעו דפוסי פעולה משותפים לרגיעה ולחירום ותרגום לשלל שפות.
הסברה לעולם הערבי: שלושת המסמכים מכירים בצורך לתגבר את הפעילות בתחום, בייחוד את מחלקת ההסברה בערבית במשרד החוץ. נקבע כי פורום ההסברה, ובו נציגים בכירים מצה"ל, ממתאם הפעולות בשטחים, מהשב"כ, ממשטרת ישראל ומגורמים אחרים, יקיים אחת לחודש דיון מיוחד בנושא. בתשובה למבקר המדינה ובהחלטת הממשלה נשמר העיקרון ולפיו משרד החוץ מנהל את מערכת הקשרים השוטפת עם עיתונאים וכלי תקשורת ערביים השוהים בישראל. בניגוד להצעת מימון הושמטה הפִּסקה ששילבה את ראש מטה ההסברה הלאומי בהליך תיאום ההסברה למרחב הערבי. עוד שינוי לרעה היה בהתעלמות ממערכות השידור ברדיו ובטלוויזיה. בטיוטת מימון ובתשובה למבקר המדינה נאמר במפורש כי יש לשפר את יכולות השידור ולשדרגן, אך הממשלה לא נטלה על עצמה מחויבות זאת. מאז לא נעשה דבר בתחום.
מרכז תקשוב: בישראל יש כמה מערכי תקשוב הפועלים בנפרד ואינם חולקים ביניהם את המידע. על סמך הדוחות שהוגשו לה החליטה הממשלה להקים מערך תקשוב לאומי ולהטיל עליו את כלל התקשוב לתקשורת ישראלית ולתקשורת חוץ. מרכז זה יכלול נציגויות של גופים המקיימים תקשוב נפרד והם יקבלו מידע מיוחד לצורכיהם. סעיף זה זהה בשלושת המסמכים.
מרכז תקשורת לאומי: טיוטת מימון לא טיפלה בנושא אך שני המסמכים האחרים אמרו במפורש כי מרכז התקשורת הלאומי בעת חירום יוקם על פי החלטת פורום ההסברה הלאומי ובאחריות משרד החוץ. בהחלטת הממשלה צוין כי התוכניות להקמת מרכז תקשורת לאומי יסתייעו בלשכת העיתונות ובדובר צה"ל, אולם מעתה האחריות על המרכז היא של משרד החוץ. בעבר הרחוק הוטלה אחריות זו על לשכת העיתונות, אך עתה היא ניטלה ממנה. דובר צה"ל הקים מרכזי תקשורת במהלך ההתנתקות ובמלחמת לבנון השנייה.
תקציב ההסברה: כמקובל בהחלטות ממשלה נבחנת עלותן התקציבית. העלות המדויקת של הקמת המטה לא נקבעה והיא נותרה למשא ומתן בין משרד ראש הממשלה למשרד החוץ ולמשרד האוצר. על פי החלטת הממשלה יש לאתר מקורות כספיים להקמת מטה ההסברה ולתגבור הסברת החוץ. צוות מימון התמנה בשעתו עקב דרישת משרד החוץ לתוספת תקציב להסברה. מימון הרחיב את היריעה והקיף סוגיות רבות הנגזרות מהסברת חוץ מעבר להיבט התקציבי.
תשובת משרד ראש הממשלה למבקר המדינה והחלטת הממשלה משקפות ראייה מרחיבה זו, אך בקצה הדרך שבה ועלתה הסוגיה התקציבית. משרד החוץ טען שנים רבות כי תקציב הדיפלומטיה הציבורית שלו קטן ואף הצטמק. הממשלה החליטה להגדיל את תקציבו, ובכך סייעה למתן את חששותיו מהמערך החדש.
לאחר ההחלטה על הקמת מטה הסברה לאומי, נדרשו לממשלה עוד שישה חודשים כדי למנות את מנהל מטה ההסברה הלאומי. ההודעה הרשמית התפרסמה בסמיכות לדיון בוועדת ביקורת המדינה מיום 5 בפברואר 2008, שבו התבקש משרד ראש הממשלה להציג את תגובתו לדוח מבקר המדינה 58א'. בישיבת הוועדה הובעה הסתייגות מפוליטיזציה של המטה, כפי שאמר יו"ר הוועדה, ח"כ זבולון אורלב: "איך ייתכן ששנה וחצי לאחר המלחמה לא הוקם מערך הסברה לאומי למרות המלצת המבקר והחלטת הממשלה מחודש יולי? [...] מדובר בתפקיד רגיש וצריך לשמש בו אדם בעל מעמד מקצועי ומחויבות ממלכתית ולא מי שמחויב פוליטית וכפוף ליועץ התקשורת של ראש הממשלה." חבר הוועדה ח"כ אבשלום וילן הוסיף: "הדבר עלול לגרום לכך ששיקולים פוליטיים יתערבו בצורכי ההסברה הלאומית." בסיכום ביקשה הוועדה ממבקר המדינה לערוך דוח מעקב בנושא והתחייבה לשוב ולהתכנס לדון בו שישה חודשים אחר כך. ישיבה כזו לא התקיימה מעולם.
מהו הדגם הארגוני המיטבי לדיפלומטיה הציבורית?
כדי לענות על שאלה זו יש לסקור דגמים של זרימת מידע מהדיפלומטיה הקלאסית ועד לדיפלומטיה הציבורית החדשה; לתאר מבנה ארגוני של מטה דיפלומטיה ציבורית ואת שילובו במערך הדיפלומטיה הציבורית החדשה; ולהצביע על פתרון ארגוני עכשווי לממדים החדשים של הדיפלומטיה הציבורית, כמו תקשורת דו-כיוונית, גישה ישירה ועקיפה, גורמים חדשים ושימוש בטכנולוגיות תקשורת.
המבנה הבסיסי של זרימת מידע כולל שלושה גורמים: הציבור הרחב, הממשלה והתקשורת. מקובל לייחס לתקשורת ההמונים את תפקיד התיווך בין ממשלה וראש מדינה לבין הציבור: "השימוש באמצעי תקשורת כגורם מתווך בין השלטון לבין הציבור הוא עתיק יומין, ממש כצורך הבסיסי לדיאלוג בין שני הצדדים. מבחינת השלטון יש לדיאלוג זה משמעויות מפליגות; אפשר להעביר באמצעותו ידיעות, מסרים והוראות לקהלים נרחבים. לנשלטים הוא מאפשר לעקוב אחרי מדיניות השלטון ובה בעת להעביר לשליטים מחאות, הסכמות ותביעות."
התקשורת היא גורם פעיל ובעל השפעה בהעברת מידע ומסרים מהשלטון אל הציבור הרחב. תחילה שימשה בתפקיד מתווך בלבד, אולם בהדרגה קיבלה עוד תפקידים ונעשתה בעצמה לזירת התרחשות. רכיביו הבסיסיים של דגם זה – ממשלה, תקשורת וציבור – יישמרו בדגמים המאוחרים יותר, תוך התאמה לתקופות חדשות ולשינויים הטכנולוגיים.
דגם קול אמריקה (VOA) הולם את תקופת מלחמת העולם השנייה ואת המלחמה הקרה בין המזרח למערב שבאה בעקבותיה. רדיו קול אמריקה החל בשידוריו ב-1942 ונחשב לכלי המוכר והבולט בדיפלומטיה הציבורית האמריקנית באותן שנים. הוא השתייך לסוכנות האמריקנית למידע והשתתף במערכה הפסיכולוגית נגד ברית המועצות ושותפותיה. גופים שלטוניים אחרים בארצות הברית, כגון סוכנות הביון המרכזית ומשרד ההגנה, עסקו בפעילות דומה.
דגם זה מפצל את הציבור לשני קהלי יעד, ציבור פנים וציבור חוץ, ולשתי מערכות תקשורת המשדרות אליהם – פנימית, המכוונת לקהל הבית, וחיצונית, שעניינה דעת הקהל הבינלאומית. על פי החוק האמריקני, נאסר על מערכות השידור הבינלאומיות בארצות הברית לשדר לארצות הברית עצמה. גם במדינות אחרות, דוגמת גרמניה, אנגליה וצרפת, יש הפרדה מלאה בין קהלי היעד השונים ואמצעי השידור המיועדים אליהם.
דגם זרימת המידע של סי-אן-אן הבינלאומית תואם את שלהי המלחמה הקרה (1989), אך הוא נמשך גם בתחילת המאה העשרים ואחת. סי-אן-אן, רשת השידור הגלובלית הראשונה, פתחה בשידוריה ב-1980, ויחד עם רשתות שידור גלובליות אחרות, כמו בי-בי-סי, סייעה להתמוטטות הגוש הסובייטי ולהסרת החיץ בין המזרח למערב. רשתות אלו הפילו את החומות בין שידורי פנים לשידורי חוץ, ובסיוען נחשפו לתרבות המערב אזורים גיאוגרפיים ופוליטיים נוספים. קהלי בית במדינות שונות צפו באותם שידורים בעת ובעונה אחת, וכך השפיעו רשתות הלוויין על שינויים במערכות פוליטיות, כלכליות, חברתיות ותרבותיות. דגם סי-אן-אן הבינלאומית כרסם בבלעדיות של הממשלה או של גורמים רשמיים הפועלים בחסותה כמקור סמכות, וצירף אליהם תאגידים בבעלות פרטית; ואובדן זה של הבלעדיות על השידורים הבינלאומיים צמצם את השפעת הממשלה על השידור הפרטי-מסחרי החדש. התקשורת, גורם התיווך העיקרי, פעלה מעתה בזירה מעורבת, פנימית וחיצונית, ולא היה אפשר עוד להפריד בין קהלי היעד הקולטים שידור זהה. הרשתות הפרטיות החדשות התייחסו תחילה אל העולם כאל יחידת שידור אחת ושידרו תוכניות זהות לעולם כולו. בהדרגה החל תהליך הפוך, והשידור הגלובלי התפצל לשידורים אזוריים על פי חתך גיאוגרפי ושפות.
דגם זרימת המידע של גוגל, מנוע החיפוש הפופולרי ביותר בעולם, הושק ב-1998, על סף המילניום השלישי. הוא מייצג את התקשורת החדשה בכלל ואת רשת האינטרנט בפרט. גוגל משתלב בעידן של הדיפלומטיה הציבורית החדשה: המונופול הממשלתי חדל מלהתקיים, ושידורים רשמיים נעשו חלק ממפת השידור הבינלאומי הכוללת רשתות שידור פרטיות. בין הממשלה לבין הציבור נפתחו ערוצים חדשים, ישירים ודו-כיווניים. בערוצים אלה יכולה הממשלה לקיים מדידה ומשוב של תגובות הציבור על מסריה הרשמיים ועל מדיניותה. למתווך המקובל, התקשורת המסורתית, נוספה התקשורת החדשה, והן מתחרות ביניהן. התקשורת החדשה מציעה מגוון אפשרויות אך אינה מחליפה את התקשורת המסורתית, שמוסיפה להתקיים וממלאת את תפקידיה כבעבר. הציבור, קהל היעד, יכול להגיב למסרים של הממשלה ישירות ולהיות מעורב בתהליכים חברתיים, פוליטיים וכלכליים. גוגל נוגע בחלקו בתחום רב-ההשפעה של רשתות חברתיות וירטואליות, שעוצמתן נחשפת והולכת בכל תחומי החיים.
הרשת החברתית המקוונת יוטיוב מבוססת על תכנים שהגולשים באינטרנט יוצרים בעצמם ומשתפים בהם גולשים אחרים. היא הוקמה ב-2005, ועל פי דיווחיה מגיעה ב-2011 ליותר משלושה מיליארד צפיות בסרטונים בשבוע. שלושה-עשר מיליון שעות של וידיאו הועלו במהלך 2010, ארבעים ושמונה שעות של וידיאו מועלות מדי דקה. בכל יום נוסף תוכן באורך של שמונה שנים. שבעה-עשר מיליון איש מקשרים את יוטיוב לשירותים חברתיים אחרים. קרוב למאה מיליון איש יוצרים בכל שבוע פעולות חברתיות דרכה. הרשת נחשבת להתפתחות הטכנולוגית המתקדמת ביותר בתחום תקשורת ההמונים מתחילת המאה העשרים ואחת, והיא פורצת דרך לרשתות חברתיות חדשות ומוצא לטכנולוגיות עתידיות. היא מתבססת על טכנולוגיית Web 2.0, הדור השני בהתפתחות רשת האינטרנט.
יוטיוב מייצגת קבוצה של רשתות חברתיות פורחות ומשגשגות שדומות במאפייניהן זו לזו. כולן מצטיינות בשיתופיות המידע וביכולת המוקנית למשתמשים לייצר תכנים, להחליפם ולהשפיע על המציאות. הרשתות החברתיות המובילות כיום הן פייסבוק, מייספייס וטוויטר. יש לציין גם את היכולות הטמונות בטלפונים החכמים. בבלוגים ובפורומים שונים ברשת מייצרים קהילות וירטואליות ומשפיעים על המתרחש סביבנו.
דגם יוטיוב הוא ישיר ועקיף, היררכי ואופקי, חד-כיווני ודו-כיווני – הכול בעת ובעונה אחת. לכן הוא שונה באופן מהותי מהדגם הבסיסי הראשוני, שהיה ישיר, היררכי וחד-כיווני. בעבר היתה הממשלה ספק המידע הבלעדי, אחר כך העיקרי, ובדגם יוטיוב היא נעשית גורם שווה משקל לגורמים אחרים במערכת המידע. היא מרכזת את המידע הרב ביותר וממילא החשוב יותר, אך הגורמים החדשים מקזזים את כוחה. כדי להידבר עם הגורמים החדשים, על הממשלה להיערך מחדש ולבצע את ההתאמות התפיסתיות והטכנולוגיות על מנת שתישאר רלוונטית בתהליך.
זרימת המידע היא המפתח לתפקוד מיטבי בדיפלומטיה הציבורית. במהלך כמה עשרות השנים האחרונות התרחשה התפתחות היסטורית, מהדגם הראשוני הפשוט ועד לדגם הנוכחי – יוטיוב והרשתות החברתיות. בעבר, כלי התקשורת היו גורם התיווך העיקרי. בדגם יוטיוב, התקשורת המסורתית עודנה קיימת אך היא נחלשה, ועליה להיאבק על קיומה נוכח לחצים כלכליים. אמצעי התקשורת החדשים שינו את מאזן הכוחות בין הממשלה לציבור, ובכך גם החלישו את תפקידה המסורתי. זרימת המידע הפכה לאופקית ולדו-סטרית, והיא מתנהלת בין הממשלה לציבור ובין הציבור לבין עצמו. אם ברצונה של הממשלה להישאר רלוונטית בתהליך, כל שכן לשמור על מעמדה הבכיר בו, עליה להיערך מחדש ולהתאים עצמה מבחינה תפיסתית וטכנולוגית לערוצי הזרימה החדשים.
העצמת מעמדו של היחיד בתהליך התקשורת. הציבור מורכב מיחידים, אך היחידים יכולים לבחור כיום לאיזה ציבור ברצונם להשתייך. הם יכולים לתקשר עם אחרים וליצור רשתות חברתיות חדשות. הציבור החדש אינו "כללי" עוד. הוא מקפל בתוכו קבוצות משנה וקהלים קטנים המתפצלים לפי קטגוריות חדשות וישנות, כמו תחומי עניין, גיל, מגדר והיסטוריה אישית. פנייה אל ה"ציבור" והגדרתו הכללית אינה אפשרית עוד ואינה יעילה. ההידברות עם ה"ציבור" מתמקדת בקבוצות המשנה לפי העניין, ואפילו ישירות ביחיד עצמו.
היחיד כיוזם וכיוצר. בדגם גוגל כבר רכש היחיד יכולות כמגיב, פעיל ומשתתף. בדגם יוטיוב הוא הוסיף עליהן גם יכולות של יוזמה ויצירה. יכולות אלו משנות את מערך היחסים ממשלה–תקשורת–ציבור. לציבור יכולות תקשורת משלו והוא נעזר בהן ליצירת מסרים שהוא חולק אופקית עם ציבורים או מעבירם אנכית לממשלה. הממשלה, שאיבדה את המונופול על כלי התקשורת לרשתות תקשורת גדולות בבעלות פרטית, איבדה יחד איתן גם את המונופול על תוכני התקשורת. כעת פועלים בשדה התקשורת שלושה גורמים בעלי יכולת דומה: הממשלה, התקשורת והציבור.
האביב הערבי, שהחל בשלהי 2010, הבליט את הרשתות החברתיות ואת השפעתן גם בעולם הערבי. המהפכה החלה להתגלגל בתוניסיה, בעקבות גל של פרסומים באתר רשת ההדלפות החברתית, ויקיליקס, שהביא למהומות בתוניסיה, שבתורן הובילו להחלפת המשטר החילוני בממשלה אסלאמיסטית בבחירות דמוקרטיות בסוף 2011. באופן מוזר, דווקא תהליכים חילוניים ומודרניסטיים הביאו אל השלטון גורמים דתיים וריאקציוניים.
בהמשך התחוללו תהליכים דומים בתימן ובלוב, ובשתי מדינות אלה התחלף השלטון. השינוי המשמעותי ביותר, אשר אף הוא נשען על רשתות חברתיות, היה במצרים – והוא מושפע במידה רבה מהמודל התוניסאי. משטרו ארוך הימים של חוסני מובארכ הסתיים בלחץ ההמונים המצרים, ולאחר הליך ממושך של בחירות נבחר מוחמד מורסי, נציג האחים המוסלמים.
מנגד ראוי לציין כי בסוריה, חשיפה תקשורתית רחבה ותמיכה בין-לאומית בהפיכה העממית לא הביאו עדיין את בשאר אסד לוותר על הנהגת המדינה. השליט הסורי מסרב להיכנע ללחצים מבית ומחוץ, מה שמערער נכון לרגע זה את התזה כי כל המהפכות החדשות הללו נועדו לניצחון.
בכל הפרק החדש בתולדות המזרח התיכון בלטו רשתות הטלוויזיה הערביות, שהיו למקור שוטף ואמין של מידע על המתרחש בארצות השונות. במקומות שבהם הרשתות אינן יכולות לשדר באופן חופשי, הן ניזונות ממידע מצולם וכתוב שמעבירים גורמי אופוזיציה ומחתרות במדינות שבהן מתקיימת תסיסה חברתית.
תוספת הממד הלווייני אִפשרה לרשתות הטלוויזיה הערביות, שראשיתן באל-ג'זירה, לפרוס את שידוריהן על פני המזרח התיכון ואף מחוצה לו. בעולם כולו פזורות אוכלוסיות דוברות ערבית, שהן קהל היעד לשידורים אלה. במסגרת המערביזציה של הרשתות והתאמתן לקהלי יעד אחרים, נוספו שידורים בשפה האנגלית. לתנופה זו סייעה גם הפרטת השידורים והעברתם מבעלות ממשלתית לידיים פרטיות או פרטיות-למחצה, גם בעולם הערבי; השידורים הבינלאומיים בבעלות פרטית נהנים מאמינות גבוהה בהשוואה לשידורים ממלכתיים. מדינות מערביות, כמו ארצות הברית, בריטניה וצרפת, ממשיכות עם זאת לקיים גם עתה שידור בינלאומי, ואף תגברו אותו ברשת האינטרנט.
בניגוד לתנופה, לרעננות ולעוצמה של השידורים מהעולם הערבי, בשידורי ישראל בערבית ובאנגלית חלה נסיגה. ישראל, ששידוריה לעולם הערבי נחשבו לאמינים ולבעלי השפעה, איבדה את רוב קהל היעד שלה דווקא בתקופה שבה היא נזקקת לערוצי הידברות פומביים בינה לבין הציבור הערבי.
כדי לענות על צורך חיוני זה מומלץ כי תוקם רשת שידור בינלאומית בבעלות פרטית ובפיקוח ציבורי. הממשלה תעניק זיכיון לשידור בערבית, באנגלית ובשפות אחרות, בישראל ומחוצה לה. השידורים יהיו דיגיטליים ויועברו בלוויין. הרשת תממן את שידוריה באמצעות תשדירי פרסום, חסויות ותרומות. הממשלה תמנה מועצה ציבורית שתעניק את הזיכיון לשידור ותפקח על דרכי השימוש בו. הערוץ יגיע לקהלי יעד דוברי ערבית באירופה ובחלקי עולם אחרים בשידורי לוויין ואינטרנט ובדרכים אחרות. בכל מקרה, השימוש בשתי השפות – ערבית ואנגלית – חיוני ויאפשר חשיפה לקהל גדול יותר.
באשר לתוכני השידור, מוצע לשלב בין שידורי חדשות ואקטואליה המיועדים לטווח הקצר לבין תוכניות על ישראל ועל החיים בה, שיבנו אמון הדדי ויהוו השקעה לעתיד. הדיפלומטיה הציבורית תמצא את מקומה בנושאים הקשורים לטווח הבינוני והרחוק, שיניחו מצע של מידע ושל היכרות לעומק עם החברה הישראלית ועם ערכיה. לא במקרה נושאים אלה הם רכיבי עוצמה רכה, שעל מדינה להפעיל כדי לרכוש אהדה, תמיכה ושינוי עמדות במדינת יעד.
רשות לדיפלומטיה ציבורית
מערך ריכוזי של דיפלומטיה ציבורית כרשות ממלכתית הוא צורך לאומי בישראל. המערך מורכב מרשות לדיפלומטיה ציבורית ומגורמים נוספים בממשלה ומחוצה לה. הרשות משלבת את מרכז הדיפלומטיה הציבורית ואת נציגי הגורמים השונים, ומציעה דרכי פעולה משותפות ושימוש בכלֵי דיפלומטיה ציבורית. בראשה עומדים מנכ"ל הרשות וסגנו, האחראי גם למבצעים מיוחדים. שלושה ענפים, ארגוניים בעיקרם, כפופים לסגן: ענף כספים וארגון, ענף מחקר ופיתוח, דוקטרינה והערכה, וענף הדרכה.
ענף מחקר ופיתוח, דוקטרינה והערכה עוסק בריכוז מידע חדשותי-הסברתי לאירועים שוטפים, בעיקר כתגובה, ועורך תוכניות יזומות לפעילויות עתידיות. מערכת זו נשענת על גופי מודיעין והערכה ברמה הלאומית, ובהם אגף המודיעין של צה"ל, השב"כ, ה"מוסד" והמרכז למחקר מדיני במשרד החוץ. מתפקידו לעקוב אחר חידושים טכנולוגיים ולאמצם על פי הצורך. מערכות התקשורת החדשות הן דינמיות ומשתנות במהירות, ולכן מחייבות לימוד רצוף של חידושים ושינויים. לצורך פעילותו עושה הענף שימוש במחקרי דעת קהל ובסקרים לשם תכנון פעילות הרשות, מעקב ובקרה. במקביל הוא מפעיל כלי דיפלומטיה ציבורית, ובהם טכנולוגיה מתקדמת, מחקר ומערכות מדידה למיניהן. את הפעילות המחקרית ואת המידע הבינלאומי מגבש הענף לדוקטרינה של דיפלומטיה ציבורית ישראלית.
ענף הדרכה אחראי לאיסוף ידע מקצועי, לשימורו ולהפצתו בין השותפים ברשות. כך נוצר בסיס ידע משותף לגורמי הדיפלומטיה הציבורית ולגורמים אחרים, ונבנה מאגר אנושי שעובדי המטה יבואו ממנו. כלי הדיפלומטיה הציבורית שהענף משתמש בהם הם טכנולוגיה ומחקר.
לב הפעילות ומרכז השליטה של הרשות נמצא במרכז הדיפלומטיה הציבורית, המשמש גם חדר מצב תקשורת. במרכז זה יושבות נציגויות של גופי הדיפלומטיה הציבורית הראשיים: משרד ראש הממשלה, משרד החוץ, משרד הביטחון, משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה, דובר צה"ל ומכלול גופים ממלכתיים מקהיליית המודיעין, תומכי הדיפלומטיה הציבורית. בעת חירום מצטרפים למרכז המשרד לביטחון פנים, משטרת ישראל והעורף – הכולל את רשות החירום הלאומית, פיקוד העורף וארגוני ההצלה הארציים. המרכז פועל ברציפות כל ימות השנה, וקשור לחדרי המצב בצה"ל, בשב"כ ובמשרד החוץ.
מערך התקשוב הלאומי, שמנטר תקשורת ישראלית ותקשורת זרה, מעביר למרכז הדיפלומטיה הציבורית דיווחים שוטפים. המרכז מספק בתדירות קבועה הערכת מצב תקשורתית, שעיקרה ניתוח התקשורת הישראלית והבינלאומית, המבוססת גם על סקרי דעת קהל, דיונים בפורומים בינלאומיים, החלטות של גופים בינלאומיים, הצהרות של מנהיגים ומדדים אחרים הנוגעים למעמד המדינה בזירה הבינלאומית. מנכ"ל הרשות מציג את הערכת המצב בפורומים מדיניים וביטחוניים.
בתפקידו כחדר מצב תקשורת הוא מרַכֵּז בשגרה ובחירום מידע תקשורתי על ישראל, כפי שהוא מתפרסם בכלי התקשורת ובאינטרנט. פעילות זו מתנהלת כדרך שגרה משום העניין הקבוע שיש לקובעי המדיניות במידע זה. בעת חירום מתַגבר החדר את פעילותו, ומפיק תוצרים בתדירות גבוהה יותר. חומרים אלה מובאים לידיעת גורמים בממשלה במסגרת תפקידם, ומשמשים חומר גלם בידי הרשות להפקת המלצות ותוכניות.
מרכז הדיפלומטיה הציבורית מפעיל עשרה ענפים של דיפלומטיה ציבורית חדשה, המתפרסים על מנעד הנע מהמיידי עד טווח הזמן הארוך. ענפים ותחומים מקצועיים הנוגעים לטווח הזמן הקצר הם תקשורת ויחסי ציבור, שידור בינלאומי יזום, דיפלומטיה מקוונת, דיפלומטיה של תפוצות ומשפט בינלאומי. בקטגוריה השנייה נכללת פעילות חוץ-ממשלתית העוסקת בשלושת טווחי הזמן המקובלים – הקצר, הבינוני והארוך. הקבוצה השלישית מונה ארבעה ענפים שעניינם פעילות לטווח ארוך, והם כוללים סיוע הומניטרי, דיפלומטיה תרבותית ותוכניות של חילופי משלחות ובודדים, דיפלומטיה כלכלית ומיתוג.
הייחוד בהקמת הרשות החדשה הוא בריכוז כלל פעילות הדיפלומטיה הציבורית בידי סמכות ארגונית אחת. זהו שינוי מהותי המיועד למקסם את המאמצים בתחום זה ולמקד אותם. מאמצים אלה מפוצלים כיום, וגם כשהם מתנהלים כהלכה ובהצלחה חסרה הסינרגיה בינם לבין תחומי הפעילות האחרים. הקמת רשות כזו מחייבת גישה ארגונית אסטרטגית ונכונות להתמודד עם לחצים פוליטיים וארגוניים שהסביבה הישראלית רוויה בהם.
ראש הרשות נושא באחריות מקצועית עליונה לדיפלומטיה הציבורית וחייב להשתתף יחד עם השר בכל התייעצות וישיבה של ראש הממשלה, מטה ראש הממשלה, הקבינט ומליאת הממשלה, להוציא התייעצויות אישיות או פוליטיות, שישתתף בהן יועץ ראש הממשלה לתקשורת. מנכ"ל הרשות שותף לעיצוב המדיניות וליישומה באמצעות הרשות. בתהליכי קבלת ההחלטות הוא ייצג את היבט הדיפלומטיה הציבורית בהסתמך על הערכות מצב ביחס לתקשורת ולדעת הקהל. הוא חייב להעמיד מידע והערכות אלה למקבלי ההחלטות על מנת שיובאו בחשבון. תפקידו גם להעריך כיצד יגיבו התקשורת ודעת הקהל על החלטות ואירועים ולהציע דרכי פעולה.
ברמה זו מתקיימים שלושה תפקידים, שניתן לעשותם בנפרד או במשולב: 1. יועץ לראש הממשלה ולממשלה: זהו תפקידו העיקרי של מנכ"ל הרשות, ייעוץ לראש הממשלה ולממשלה בתכנון המדיניות וביישומה; 2. דובר הממשלה: המופיע בשגרה בפני התקשורת והציבור ומסביר ישירות את מדיניות הממשלה ואת החלטותיה; 3. מסביר לאומי: הממלא את תפקידו במצבי משבר או חירום – עליו לתקשר עם הציבור, להסביר את תמונת המצב ולהנחות את הציבור כיצד לנהוג. שלושת התפקידים דורשים מיומנויות נבדלות, שאינן נמצאות בהכרח אצל אותו אדם. על כן צריך גם להגדיר באופן ברור באילו תנאים ונסיבות מופיעים דובר הממשלה והדוברים האחרים בלי שיתנגשו ביניהם. בעת חירום ספק אם ראש המטה יוכל להתפנות להופעות רצופות בתקשורת ולהקדיש לכך את הזמן הראוי. רצוי אפוא לאתר מראש מסביר לאומי שתפקידו העיקרי יהיה בעת חירום בלבד. חשוב מאוד שיהיה דמות מוכרת, שתופיע מדי פעם בעת שגרה, ובכך ייווצר מסד של היכרות ושל אמון בינה לבין הציבור.
ראוי למנות ליד הרשות מועצה ציבורית מייעצת של נציגים מהציבור, מהמגזר הפרטי, מהאקדמיה ומהמגזר השלישי. מדובר במועצה א-פוליטית שתפקידה העיקרי הוא להעניק לרשות תמיכה ציבורית חוץ-ממשלתית. המועצה אמורה לסייע לרשות בפריסת רשתות של קשרים עם גופים וגורמים מקבילים במדינות אחרות. אלה יהוו מערכת חוץ-ממשלתית משלימה. הממשלה תמנה את המועצה אך היא אמורה להבטיח לה עצמאות מרבית וסמכויות על מנת לחזק את אמינותה ואת מעמדה הציבורי. המועצה נעזרת בכלי דיפלומטיה ציבורית, כמו דיפלומטיה כלכלית לסוגיה, עמותות פנים וחוץ, חוק בינלאומי, יחסי ציבור, דיפלומטיה תרבותית, סיוע חוץ ודיפלומטיה של תפוצות.
מהו מיקומו המועדף של מערך הדיפלומטיה הציבורית במערכת הממשל בישראל? לאורך הספר הוטעם היתרון הבולט בכפיפות ישירה של המערך לראש הממשלה ובשילובו הארגוני במשרדו. עם זאת, על בסיס הניסיון הרב שנצבר, מוצע כי בראש הרשות לדיפלומטיה ציבורית, ובאמצעותה גם בראש המערך כולו, יעמוד סגן ראש ממשלה או המשנה לראש ממשלה. בישראל מכהנים ב-2011 ארבעה סגנים לראש ממשלה ושני משנים. על מנת להעניק לתחום את המשקל והחשיבות הראויים לו, יש להטיל את האחריות על אחד משישה ממלאי תפקידים אלה. מן העבר האחד, הם שואבים את כוחם מראש הממשלה ופועלים בסמיכות לו; מהעבר האחר, מעמדם בכיר משל השרים האחרים ועל כן גם יוכלו לתכלל את המערכת באופן היררכי.
בנקודה זו כדאי להבהיר שני מונחים: "רשות" ו"מערך". הרשות פועלת בכפיפות לסגן ראש הממשלה או למשנה ובראשה עומד מנכ"ל. הוא גם מנהל בפועל את הרשות על מכלול פעולותיה. על פי ההצעה, הרשות תהיה ממונה על כל גורמי הדיפלומטיה הציבורית במשרדי הממשלה ובגופים ממשלתיים אחרים, במתכונת של "נאמנות כפולה": נאמנות הנציגים למנחה המקצועי – הרשות עצמה, ונאמנותם הארגונית למשרד הממשלתי שהם מייצגים. חלוקה זו מקובלת במשרדי ממשלה לגבי תפקידים כחשב, יועץ משפטי ומבקר פנים. גם בצה"ל מוכרת חלוקה דומה של קציני מטה מקצועיים בפיקודים, שיש להם מפקד ישיר שהם כפופים לו ומפקד מקצועי המנחה אותם בתפקידם.
עם מערך ההסברה נמנים גם נציגים של משרדים ורשויות אחרות, כגון משרד הביטחון, משרד החוץ, המשרד לביטחון פנים, משרד התעשייה והמסחר, משרד התיירות ועוד. מנכ"ל הרשות מתאם ומנחה את תפקודם המקצועי באמצעות פורומים שונים, או ישירות. המנכ"ל הוא בעל סמכות מקצועית בדיפלומטיה ציבורית, ותפקידו מובחן מתפקיד יועץ התקשורת האישי של ראש הממשלה, המטפל במכלול ענייניו האישיים-ציבוריים. תפיסה זו שונה מעמדת הממשלה, המעדיפה כאמור למזג את תפקידי ראש מטה ההסברה ויועץ התקשורת של ראש הממשלה לתפקיד אחד. עם זאת, הפרדה זו היא חיונית שכן היא תאפשר לכל אחד ממלאי התפקידים להתמקד בתחומו-שלו. יתר על כן, היא חשובה עוד יותר משום שהיא מדגישה כי ראש רשות הדיפלומטיה הציבורית הוא מינוי ממלכתי-מקצועי ולא מינוי פוליטי-אישי. במקרה של מחלוקת בינו לבין נבחרים או ממונים, מכריע ראש הממשלה, שהרי המערך כולו כפוף לו.
מולקולות של דיפלומטיה ציבורית
מערך הדיפלומטיה הציבורית יושתת על דגם של "מולקולות דיפלומטיה ציבורית". המונח מולקולה (פרודה) שאול מהכימיה, ומשמעו אטומים הנקשרים ביניהם ומהווים את היחידה הקטנה ביותר של חומר. הבחירה במונח זה מציינת שהיחידות הזעירות מייצגות נאמנה את המוקד המפעיל אותן. מדובר בפריסת רשת של מולקולות דיפלומטיה ציבורית ברחבי העולם, שתמלא באופן שוטף משימות בתחום זה כפי שיוטלו עליה. המוקד ינחה את המולקולות ויכוון אותן לפעילות באזוריהן. ממלאי התפקידים המולקולריים יעשו את עבודתם בהתנדבות, מתוך רצון לסייע לישראל.
הרעיון של פריסת מערך מולקולרי מבוסס על עולם התקשורת הרשתית. דוגמאות מובהקות לכך הם הטלפון החכם והאייפד: מערכות נישאות זעירות המכנסות יכולות של קליטת מידע ושיגורו במגוון טכנולוגיות תקשורתיות. מערכות אלה ממלאות פונקציות, שבעבר נעשו על ידי מערכות נייחות גדולות. בזכות מכשירים דומים יוכלו מולקולות אלו להעביר מסרים בהיקף ובתפוצה שלא היו כדוגמתם בעבר. המולקולות משתלבות ברשתות אנושיות חדשות שקמו ברחבי העולם הווירטואלי ומתרגמות קשרים בין יחידים לארגונים ובינם לבין עצמם. ברמה המדינתית מופקדים על הדיפלומטיה הציבורית משרדי ממשלה, ובראשם משרד החוץ ונציגויותיו. בעולם האינטרנט והרשתות החברתיות, ברמה התת-מדינתית והעל-מדינתית, ממלאים ארגונים לא-ממשלתיים משימות אלה. המולקולות מציעות הגדרה חדשה ליחסים בין מדינה לבין יחיד או יחידים הנמצאים מחוץ לתחומה הטריטוריאלי, אך נושאים תפקידים של דיפלומטיה ציבורית מטעמה.
היחידים במרחב הקיברנטי מצוידים ביכולות חדשות, משפיעים על מרחבים גיאוגרפיים וחברתיים באמצעות קשרים ורשתות הפרוסים מעבר לסביבתם הקרובה. לרשות ישראל עומדת רשת עולמית של קהילות יהודיות, שכן אין כמעט מדינה בעולם ללא קהילה יהודית, גדולה או קטנה. הקהילות מקיימות קשרים המתבססים על זיקה דתית ולאומית בינן לבין עצמן ובינן לבין ישראל. ארגונים דוגמת הסוכנות היהודית, קרן היסוד, ג'וינט, איחוד הקהילות היהודיות בצפון אמריקה, הדסה, בני ברית והקונגרס היהודי העולמי, יוצרים רשתות ומוסיפים מרחבים חדשים. "הארגונים היהודיים יכולים להוות שגרירי הסברה מצוינים של מדינת ישראל אם תדע הממשלה לתדרכם, להנחותם ולהכשירם למשימה זו."
ההישענות הבלעדית על "הקשר היהודי" היא טבעית אבל מסוכנת. היא רוויית משקעים אנטישמיים, דוגמת "הפרוטוקולים של זקני ציון". יהודים בתפוצות הואשמו ומואשמים לעתים קרובות בנאמנות כפולה למדינתם ולעם היהודי ולמדינת ישראל. ישראל חייבת לפיכך למתן את ציפיותיה מהקהילה היהודית, והיא אף יכולה להקהות את עוקצה של הבעיה בגיוס מסיבי של לא-יהודים, החשים אהדה לישראל ולעם היהודי, למערך הדיפלומטיה הציבורית שלה. למשל, בארצות הברית התחזקו מאוד זרמים נוצריים, האוונגליסטים ואחרים, המביעים תמיכה חזקה בישראל. המטרה היא למהול את מעגל היהודים תומכי ישראל במעגלים מעורבים ורבגוניים. פעולות כאלה בקרב לא-יהודים עשו הוועד היהודי-אמריקני באירופה וקרן הידידות שהקים הרב יחיאל אקשטיין. קרן זו מתמקדת בנוצרים אוהבי ישראל ומרכזת משאבים כספיים לאוכלוסיות חלשות בישראל; הישגיה מרשימים ביותר. רשתות כאלה התקיימו בעבר ופעלו למען מדינת ישראל בכל צומת מדיני וביטחוני בתולדותיה. ההבדל הוא שעתה הן רותמות את טכנולוגיות התקשורת החדשות ופעילותן יעילה בהרבה.
הדיפלומטיה הכלכלית והדיפלומטיה התרבותית מציעות אף הן רשתות חדשות של אנשי עסקים, אקדמיה ותרבות. ברשתות מתנהל שיח בין עמיתים משלל תחומים – לפעמים ברשת לבדה, לפעמים הוא מיתרגם לפגישות אישיות בוועידות ובאירועים בינלאומיים.
חיים אסא וידידיה יערי ניתחו בספרם, "לוחמה מבוזרת", את פני הלחימה בעצימות נמוכה, והגיעו למסקנה כי העימות הא-סימטרי והטרור העולמי ימשיכו ללוות את העולם ואת ישראל: "משמעות הדבר היא שעצם המושג 'ביטחון לאומי' עומד להשתנות באופן מהותי. המעבר מהתמודדות מול איומים של מדינות להתמודדות מול איומים של ארגונים הפזורים בתוך אוכלוסייה אוהדת או עוינת, רחוקה או קרובה, ואשר יש להם יכולת ממשית לשבש את שגרת החיים השוטפת של מערכת מדינתית, הולך ומשנה מן היסוד את האופן שבו מדינות תופסות את ביטחונן." הם מציעים פתרון צבאי המושתת על הרשת הגלובלית, ובאמצעותה "להחליף את הפלטפורמה [הצבאית, נ"ש] המרכזית, היקרה, המורכבת ונהוגת האדם, בהרבה פלטפורמות חימוש אוטונומיות קטנות וזולות יחסית שתהיינה יעילות לא פחות. נוצרה אפשרות ריאלית לאלטרנטיבה הבנויה על ריבוי ופשטות יחסית. כלומר: הרבה, קטן ופשוט". פיזור הכוח וביזורו עונים על הא-סימטריה של הטרור. המולקולות מתפרסות בתוך שטח אויב ופועלות נגדו. הן מחוברות כולן למרכז אחד אבל פועלות באופן עצמאי. מצע צבאי זה הוא בר-תרגום לדיפלומטיה ציבורית.
בעידן המלחמה הכוללת התאימה דיפלומטיה מסורתית; בתקופת המלחמה הקרה התפתחה הדיפלומטיה הציבורית, ובעידן הטרור העולמי היא השתכללה ונעשתה לדיפלומטיה ציבורית חדשה. השלב הנוכחי של המלחמה בטרור ושל הדיפלומטיה הציבורית החדשה מתנהל בזירת התודעה. הטרור והגרילה מתחמקים מעימות ישיר וממוקד, ומבזרים את הלחימה לנקודות רבות בשטח האויב. השימוש בטכנולוגיות מידע, כולל שידור בינלאומי ואינטרנט, מעצים את הטרור מעבר להישגיו בשטח. המדינה משיבה באותה לשון. היא מציעה מלחמה על התודעה, שמושתתת אף היא על פעילות מבוזרת, ומגייסת את התקשורת כמכפיל כוח. פעילות זו נשענת על מולקולות של דיפלומטיה ציבורית שהמדינה מפעילה בשטחי פעולה מרוחקים.
תפיסת המולקולה כשלוחה חיצונית, ארוכת טווח, זעירה אך בעלת יכולת, מעניקה ממדים גלובליים חדשים לדיפלומטיה הציבורית. זוהי תשובת החזק בעימות הא-סימטרי מול החלש. כעת באמצעות המולקולות הוא יכול להפעיל באופן לא צפוי כוחות קטנים על פני שטח גדול, תוך הסתגלות לתנאי סביבה מיוחדים. ישראל כבר מפעילה באופן ניסיוני רשת בשם "גיוס" (Giyus), שאוספת תמיכת יחידים למאמץ משותף באינטרנט. "גיוס" מכוונת את תומכיה לבחור בתכנים או בפריטים המופיעים ברשת, ובאמצעות הצבעה המונית נוצרת מסה המגדילה את החשיפה אליהם. זהו ניסיון ראשון בכיוון הנכון של שימוש באינטרנט ובמתנדבים.
על ישראל להיעזר ברשתות תמיכה הקיימות באינטרנט, ואף להקים רשתות חדשות בפריסה עולמית. רשת המולקולות המוצעת בנויה על תפיסה זו. כל מולקולה מחוברת בכיוון אחד לרשת, ובכיוון אחר היא מייצגת את מדינת המוצא בארבעה תחומים לפחות: תקשורת, מגזר שלישי (עמותות), מגזר עסקי ואקדמיה. באופן זה היא מפעילה ארבעה כלים מובהקים של דיפלומטיה ציבורית.
המולקולות חוברות לשלוש רשתות: מקומית, אזורית ולאומית; כל הרשתות הלאומיות יתכנסו למערך עולמי שמרכזו ברשות לדיפלומטיה ציבורית שתוקם. זו תפעיל את המולקולות ותעביר אליהן מידע ומסרים, והן מצִדן יתאימו אותן לשפה, לתרבות ולזירה הספציפית. יש להן חופש פעולה יחסי, הנובע מריחוקן ומתנאי הזירה שלהן. הן מתאמות את פעילותן עם מולקולות אחרות בסביבתן הקרובה, ובסיום התהליך הן מעבירות אל המטה את תוצאות הפעילות, על פי מדדים שנקבעו מראש. התקשורת בינן לבין הרשות היא דו-צדדית: הרשות מנחה את השטח אך גם מאזינה לו ומשתמשת במידע המתקבל ממנו לגיבושן של הערכת המצב התקשורתית ושל המדיניות כולה.
הדגם המיטבי לדיפלומטיה ציבורית הוא גנרי. אף שהוא מבוסס על ניסיונה של ישראל, הוא התפתח בתקופה ובנסיבות המתאימות גם למדינות דמוקרטיות-ליברליות אחרות. הטרור מאיים על העולם המערבי כולו, והמדינות הדמוקרטיות-ליברליות מחפשות דפוסי פעילות יעילים כדי להתמודד עמו. הדגם המיטבי משלב בין הרכיבים הכלליים לבין הרכיבים הישראליים ולכן אפשר להתאימו למדינות דמוקרטיות-ליברליות אחרות, שכן העולם הטכנולוגי והתהליכים המתרחשים בו, כמו למשל גלובליזציה, הם נחלת הכלל. כלי הדיפלומטיה הציבורית הנהוגים בעולם משותפים לכלל המדינות, כמו גם נסיבות הלחימה בעצימות נמוכה, אופן העימות הרווח בתקופתנו. אפשר אפוא ליישם את הדגם המיטבי הישראלי במקומות אחרים, במדינות אחרות ובזירות אחרות.
ספרנו נפתח בציטוט מההספד שנשא הרמטכ"ל משה דיין בהלווייתו של רועי רוטנברג, ב-30 באפריל 1956. היו אלה דברים ישראליים מאוד, שנאמרו בידי אחד הבולטים במנהיגיה הצבאיים של המדינה. הם שיקפו את הכורח שנכפה על ישראל להילחם על קיומה: "זו גזרת דורנו. זו ברירת חיינו – להיות נכונים וחמושים, חזקים ונוקשים, או כי תישמט החרב מאגרופינו וייכרתו חיינו."
שלושים שנה אחר כך, בטקס הענקת פרס נובל לשלום, הציג מנהיג יהודי אחר, אלי ויזל, אינטלקטואל וסופר, מסה "על תקווה, על ייאוש ועל זיכרון": "ללא הזיכרון, הקיום שלנו יהיה שומם ואטום, כמו תא כלא שאור יום אינו חודר אליו, כמו קבר הדוחה את החיים. הזיכרון הציל על הבעל שם טוב ואם משהו יכול להציל את האנושות, הרי זהו הזיכרון. בשבילי, תקווה ללא זיכרון היא כמו זיכרון ללא תקווה."
לכאורה אין הבדל עמוק יותר בין שני האישים הללו, בין הצבר הלוחם ויליד הגלות ניצול השואה. עם זאת, דיין וויזל הם חוליות בשרשרת של היסטוריה יהודית המושתתת על זיכרון ועל היכולת להעמיד כל אירוע בהקשרו ההיסטורי. דיין הטיף בהלווייתו של רועי רוטנברג לעוצמה קשה, שבזכותה קמה מדינת ישראל והיא מגנה עליה במשך שנים ארוכות. אלי ויזל, לעומת זאת, סיים את דבריו בטקס בקריאה לעוצמה רכה: "המין האנושי זקוק לשלום יותר מתמיד, בעבור כדור הארץ, המאוים במלחמה גרעינית ונמצא בסכנה השמדה מוחלטת. השמדה כזו יכול רק האדם ליזום, ורק האדם למנוע. המין האנושי חייב לזכור ששלום אינו מתנת האל ליצירי כפו, אלא המתנה שאנו נותנים איש לרעהו."
בין שני דוברים מובהקים אלה של העם היהודי ושל ישראל החדשה, בין העוצמה הרכה ששימרה את עם ישראל לדורותיו ובין העוצמה הקשה השומרת אותו כיום, הגיעה שעתה של העוצמה החכמה.
מתוך "מלחמדיה", ספרו של נחמן שי שיצא לאור בשנת 2013 בהוצאת ידיעות-ספרים
