בשנות ה-80, עוד לפני שנכנס לפוליטיקה בישראל, שגריר ישראל באו"ם בנימין נתניהו כבר נשא עיניו למבנה הממשל הנשיאותי האמריקאי: מערכת היררכית שבה הדרג הנבחר שולט גם במנגנון המינויים בשירות הציבורי. הערצתו לתרבות הפוליטית האמריקאית, לצד הטינה והבוז שחש כלפי המנגנון הישראלי המסואב – תחושות שספג מאביו – חיזקו אצל נתניהו את השאיפה לשליטה ריכוזית במנגנון הפקידותי.

כשחזר לישראל ונכנס לראשונה ללשכת ראש הממשלה, ב-1996, העניין חדל להיות תיאורטי. נתניהו ניסה לממש את התפיסה הזאת בפועל והצעד הראשון היה ניסיון להחליף את נציב שירות המדינה – הדמות החשובה ביותר בתחום המינויים במגזר הציבורי.

אלא שבאותה תקופה כבר התבססו בישראל שורה של הסדרים משפטיים-חוקתיים שנועדו למנוע מינויים פוליטיים – לקח מתקופת מפא"י וגם משנות שלטון הליכוד. בין החסמים: הביקורת השיפוטית, ועדות לבדיקת ניגוד עניינים, משפט מינהלי חשדני ויועצים משפטיים חזקים.

לא היתה זו גחמה של משפטנים "אקטיביסטיים", אלא מהלך רחב שהובילו גם גורמים מתוך הליכוד ששאף לבסס שלטון חוק, לצמצם שחיתות ולייצר יציבות כלכלית; להפוך את ישראל למדינה שאפשר "לעשות איתה עסקים". מול ה"קירות" המשפטיים האלה, המהלך של נתניהו למינוי הנציב נבלם והוא פנה לזירות אחרות.

אך הרעיון לא נעלם. עם השנים הפך הרצון לשלוט במינויים למוטיב קבוע בתפיסתו של נתניהו. בד בבד הוא נטש את הערכתו להיבטים האחרים שמעוגנים בחוקה האמריקאית – תורת האיזונים ובלמים, הכבוד ליריבים פוליטיים ולמוסדות מקצועיים והגבלת כהונה – לטובת התמקדות גוברת בעוינות ל"פקידוּת" ובניסיון לחמוד את השליטה במנגנון. הוא חיכה לשעתו.

ואכן, מאז ששב לכיסא ראש הממשלה ב-2009, חולל נתניהו, עקב בצד אגודל, מעבר הדרגתי ממודל שמכבד את המרחב המקצועי בשירות המדינה למודל של פטרונות (patronage) שבו נאמנות אישית גוברת על כישורים. במודל שכזה, שמאפיין יותר משטרים נשיאותיים שהדמוקרטיה בהם נעלמה או נמצאת בנסיגה חזקה, ההכרעות במינויים הבכירים נעשו תלויות קרבה ואמון אישי יותר מאשר שיקולים מקצועיים. את אתוס המקצוענות האמריקאי החליפה סביבה של "מקורבים".

בשלוש השנים וחצי האחרונות, הסיפור נכנס לפרק חדש – וגובה ההימור גדל. בישראל, בדומה למגמות שניכרות גם בארצות-הברית תחת דונלד טראמפ, הלכה והתבססה בתקופה הזאת תפיסה שלפיה הממשלה רשאית להחליף בכירים כמעט כרצונה באמצעות הדחה. זה קרה בהדרגה – דרך מינויים נקודתיים, עימותים עם שומרי סף ובחינת גבולות שיטתית – עד שנוצרת נורמה חדשה: שליטה במוסדות דרך האנשים שמונו לעמוד בראשם.

כעת, לא יהיה מוגזם לומר שהשירות הציבורי בישראל מצוי בליבה של המערכה על דמותה הדמוקרטית של המדינה, ושבתוך כך נושא מינויי הבכירים הוא אחת החזיתות העיקריות.

הממשלה הנוכחית פעלה במהלך כהונתה לשינוי שיטתי של היחסים בינה לבין רשויות המינהל המקצועיות בישראל – היא אתגרה אותן על ידי מינויים, הדחות, דרישות לנאמנות וטענות ל"חוסר אמון" בבג"ץ. האם הקרב כבר אבוד ודינו של השירות הציבורי להפוך למשהו שהוא בין מסלקת ג'ובים למקורבים לבין חצר ביזנטית, או שעוד אפשר יהיה להפוך את הקערה?

לווייתן משלנו

המתקפה הפופוליסטית על השירות הציבורי אינה מאפיין ישראלי ייחודי. מדינות שונות שעוברות תהליכי נסיגה דמוקרטית מתמודדות עם תופעות דומות ובכלל זה מתקפות, לעתים אף קשות בהרבה, על השירות הציבור, על האתוס שלו ועל עובדיו ממש. כך, כחלק מהנסיגה הדמוקרטית במדינות אלה, מתבססת השליטה של הדרג הפוליטי במערכות שלטוניות שונות, המתבטאת ביכולתו למנות פקידי ציבור בכירים ולפטרם.

הדוגמאות מוכּרות. בטורקיה שלאחר ניסיון ההפיכה ב-2016, כמויות סיטונאיות של שופטים ואקדמאים טוהרו בהדחות המוניות. בפולין של מפלגת PiS, הטרנספורמציה היתה איטית יותר ברשות השופטת, אבל לא פחות מהירה בתאגיד השידור הציבורי ובסוכנויות מינהל ייחודיות נוספות. לאורך שנות שלטונו של ויקטור אורבן בהונגריה, למעלה מ-1,000 פקידים בכירים הוזזו מתפקידם ברשות המבצעת.

בשנים האחרונות, דפוס זה הופיע גם בישראל וגם בארצות-הברית. אך בעוד שאין חולק ששתי המדינות עוברות תהליך חריף של נסיגה דמוקרטית, מקובל עדיין לראות בהן דמוקרטיות שלא חצו את הרוביקון הסמכותני ושנותרו בהן די כוחות פוליטיים וחוקתיים שיוכלו להטות את הכף בחזרה.

דונלד טראמפ, נשיא ארצות-הברית לשעבר, בתצלום המעצר שלו בכלא במדינת ג'ורג'יה (נחלת הכלל)

בארצות-הברית, כניסתו של טראמפ לכהונה השנייה לוותה בבליץ של מינויים פוליטיים קיצוניים, והרשויות הפדרליות הלכו והתרוקנו מעובדים מקצועיים – בהיקפים גדולים משמעותית בהשוואה לנשיאים אחרים (לרבות טראמפ של הקדנציה הראשונה). התוצאה היא הפיכתו הלכה למעשה של נושא המינויים וההדחות למעין נשק – לא פחות – שמאפשר לנשיא לצבור כוח.

בישראל, שכבר ממילא נמצאה בתהליך מתמשך של פוליטיזציה של המינהל הציבורי, הביטו מעבר לים וראו כי טוב, וכך החלה להתפתח גם כאן דוקטרינת ההדחה של פקידים בכירים בשירות המדינה המקומי – פרועה אפילו יותר מאשר בארצות-הברית.

אלא שבכל הנוגע לדרך שבה החוקה מסדירה מינויים והדחות של בכירי הרשות המבצעת והשופטת, שתי המדינות לא יכלו להיות רחוקות יותר זו מזו. ישראל הוקמה על בסיס תפיסה משטרית שונה בתכלית – השיטה הפרלמנטרית המסורתית שיובאה מבריטניה. הממשלה – המכהנת מכוח אמון הפרלמנט – היא הרשות המבצעת, שבה ראש הממשלה הוא "ראשון בין שווים"; ולצדה עומד שירות ציבורי (Civil service), שבעידן המודרני העתיק את נאמנותו מהמלך לממלכה ולאזרחיה.

לראש הממשלה בישראל לא הוקנתה סמכות חוקתית למנות פקידים בכירים או להדיחם, שכן בשיטה הפרלמנטרית, הממשלה אינה מכהנת מכוח בחירה ישירה של הציבור, עניין המחליש את ההצדקה לאפשר לראש ממשלה כוח עודף בנוגע למינויים ברשות המבצעת. בהתאם, סמכויות המינוי וההדחה של הממשלה עוגנו בעיקר בחקיקה רגילה ובהסדרים מינהליים, ומההיסטוריה החקיקתית שלהם בישראל עולה שאיפה ברורה להקמתו של מינהל ציבורי מקצועי וחף מהשפעה פוליטית.

גם בישראל וגם בארצות-הברית, התפיסה החוקתית הקיימת, שמעגנת את עצמאות סוכנויות הביורוקרטיה, מוצגת כבלם בלתי-לגיטימי ובלתי-דמוקרטי, שנכפה על ידי אליטות לא-נבחרות

חשיבות מיוחדת נודעת בהקשר הזה לחוק שירות המדינה (מינויים), התשי"ט-1959. החוק קבע את עקרון המינויים על בסיס כישורים, ולפיו, ככלל, משׂרות בשירות המדינה יאוישו באמצעות מכרזים תחרותיים, שיאפשרו להתחרות על משרות ציבורית באופן שווה וללא שיוך פוליטי, ברוח תפיסה רפובליקנית-דמוקרטית המבקשת להבטיח את זכותם העקרונית של האזרחים להשתתף בשלטון באופן שוויוני והוגן.

ואולם, חרף הפערים האמורים בין ארצות-הברית לישראל, שתי המערכות מציגות כיום מגמה דומה: התכנסות לעבר ריכוז כוח למנות ולפטר באופן שאפשר לכנותו "נשיאותי-חד-צדדי", כלומר לתביעה של ראש הרשות המבצעת לְסמכות לפטר פקידים בכירים "לפי רצון" (At will).

בשתי המדינות, תופעה זו באה לידי ביטוי בכך שהרשות המבצעת מקדמת פרשנות חוקתית קיצונית, החורגת מהמסורת המשפטית שנהגה עד כה, כאשר לפי הפרשנות החדשה היא תובעת סמכות כמעט מוחלטת למנות פקידים בכירים וממילא גם להדיח. בהתאמה, גם בישראל וגם בארצות-הברית, התפיסה החוקתית הקיימת, שמעגנת את עצמאות סוכנויות הביורוקרטיה, מוצגת כבלם בלתי-לגיטימי ובלתי-דמוקרטי, שנכפה על ידי אליטות לא-נבחרות.

התפנית הישראלית

כדי להבין כיצד מגמה זו מתממשת בישראל, יש לבחון תחילה את המסגרת החוקתית שבתוכה היא פועלת. ראשית, בניגוד לארצות-הברית, אין בה, ומעולם לא היתה, הסדרה מפורשת של מינויים ופיטורים של בכירי שירות המדינה. במקום זאת, מגבלות על כוח הרשות המבצעת נוצרו לאורך השנים באמצעות חקיקה רגילה, וחשוב מכך, דרך המשפט הציבורי (בעיקר, דיני המשפט המינהלי, המגבילים את הממשלה) שפיתח בית המשפט העליון החל משנות ה-90.

בן-גוריון כינה את חוק שירות המדינה "חוק יסודי", בשל החשיבות שייחס לו במסגרת הניסיון ליצור שירות מדינה ממלכתי. בעשורים הראשונים קשה לומר שהחוק מילא את ייעודו; רק לאחר המהפך השלטוני של שנת 1977, ובעקבותיו תקופה ארוכה שבה גם הצד השני של המפה הפוליטית היה בשלטון, החלו להתפתח מגבלות משפטיות ממשיות נגד פוליטיזציה של השירות הציבורי, בעיקר באמצעות פסיקה בית המשפט העליון.

פסיקה זו הטילה מגבלות פרוצדורליות ומהותיות על שיקול הדעת הפוליטי במינויי בכירים: היא חיזקה את עקרון הבחירה מבוססת-הכישורים, אשררה את כינונן של ועדות מקצועיות לאיתור מועמדים שנוסדו על ידי הממשלה, קבעה הבחנה בין כללי סף לבין הפעלת שיקול דעת במינוי, כללים למניעת ניגוד עניינים וקבלת החלטות מנומקת, ובמקרי הקצה, הכרזה על מינויים בכירים כבטלים.

ראש הממשלה דוד בן-גוריון עובר ברמת-גן בשובו מביקור בארצות-הברית, 7.6.1951 (צילום: טדי בראונר, לע"מ)

באמצעות מנגנונים אלה, המשפט הציבורי המקובל, זה של פסיקת בית המשפט, תפקד כתחליף להפרדת רשויות פורמלית. מוסדות "שומרי סף" – בהם נציב שירות המדינה, היועץ המשפטי לממשלה ורגולטורים עצמאיים – נבנו משפטית כשחקנים אוטונומיים שתפקידם לרסן ולעתים גם להתנגד ללחץ פוליטי. עד לעשור השני של שנות ה-2000, תופעה זו גם זכתה במידה רבה להסכמתן – המהוססת, בחלק מהמקרים – של ממשלות ישראל עצמן.

כך למשל, המודל הרווח ביותר למינוי בכירים וראשי סוכנויות בישראל הוא הקמתה של ועדה תחרותית ומקצועית הממליצה לממשלה (או לשר) על כמה מועמדים או אף על מועמד אחד למינוי ועדת איתור. משטר זה של ועדות האיתור נקבע כולו בהחלטות ממשלה, קרי, לפי רצונה והסכמתה של הממשלה, תוך שיתוף פעולה עם הביורוקרטיה המקצועית, כדי להתאים את ישראל לעולם המפותח.

אך מגבלות אלו נעדרו עיגון חוקתי. הן היו תלויות בדוקטרינה שיפוטית, בנורמות מוסדיות, וברצון פוליטי שמבוסס על ריסון עצמי. בשנים האחרונות, לחץ מתמשך מצד הרשות המבצעת חשף את שבריריותו של מודל זה.

מ-2015, שרבים רואים בה נקודת מפנה בעידן נתניהו לעבר מודל פוסט-ליברלי של דמוקרטיה, עבר גם השיח השמרני בישראל שינוי ניכר ו"משילות" הפכה למושג הצדקה מרכזי המבקר גילויים של אוטונומיה מקצועית מצד הדרג הפקידותי, כמו גם פיקוח משפטי.

בעוד שהמחקר האקדמי פיתח את מושג המשילות כמושג חיובי ומקצועי שמטרתו לתאר הרחבה של יכולת המדינה לשפר את ביצועיה עבור האזרחים, בגרסתו הישראלית-שמרנית הוא לקח תפנית חדה והציג תפיסה רובנית ופשטנית של משטר דמוקרטי. עובדי הציבור, בתמונה זו, הם יריבים פוליטיים – לא מבַצעים לא-מפלגתיים של מדיניות – העומדים בדרכו של הדרג הנבחר ובולמים את רצון העם עד כי "אי אפשר למשול".

פחות או יותר באותו הזמן, פוליטיקאים מהימין, לצד שורה של שחקנים חדשים בהם מכוני מחקר, מובילי דעה והוצאות ספרים שמרניות, החלו "לייבא" את המודל האמריקאי של מינויים פוליטיים כאידיאל נורמטיבי, חרף אי-ההתאמה המבנית בין שתי המערכות.

שרת המשפטים איילת שקד עם שר התיירות יריב לוין ושר החינוך נפתלי בנט (מימין), 5.5.2017 (צילום: הדס פרוש)

נטען בין השאר כי צריך להרחיב את ההשפעה הפוליטית על מינויים "כמו באמריקה", מבלי לקחת בחשבון את העובדה שהיא רלוונטית שם רק בנוגע לשבריר מהמינויים – 3,000 משרות בכירות מתוך כ-2.5 מיליון משרות סך הכל בשירות המדינה (0.12 אחוז).

מכונת השיווק הימנית של המודל התעלמה מכך שגם במקרים שהחוקה מאפשרת לנשיא למנות בעלי תפקידים בכירים ביותר, בכללם ראשי סוכנויות פדרליות עצמאיות חשובות, הוא עושה זאת בכפוף לאישור הסנאט (Advice and consent), בתהליך ביורוקרטי ארוך שכולל בחינה פוליטית ומקצועית עבה של מועמדים.

בין הנשיא לבין הסנאט מתגלעים לא פעם עימותים סביב אישור המינויים, כחלק ממנגנון איזון כוחו של הנשיא, ובית המשפט העליון האמריקאי אף הגביל את סמכות ההדחה של הנשיא ומפקח עליה לאורך עשורים רבים.

אך לא פחות חשוב מכך, השאיפה ללמוד מארצות-הברית התעלמה לחלוטין מקיומו של שירות ציבורי פדרלי ענק ועצמאי, המנוהל לפי מודל מינויים מקצועי, כשתנאי הבסיס להשתלבות בו הם הפגנת יכולות מקצועיות, עמידה במכרז, תנאי כשירות וכיוצא באלה. כך שהדמיון הישראלי שלפיו הנשיא ממנה "לפי רצונו" לא היה מדויק, בלשון המעטה.

ואולם, התעלול הרטורי הזה הותיר בישראל את חותמו, והדרישה להרחבת המינויים הפוליטיים, להנמכת תנאי הסף במכרזים ולהפיכת יועצים משפטיים מקצועיים למשרות אמון הניחה את התשתית לעימות ישיר וגלוי עם פקידים מכהנים.

ניצחון בולט רשמו תומכי ריכוז הכוח ב-2017, במה שכונה אז "רפורמת שקד-לוין", שבמסגרתה שונה המבנה של ועדות האיתור לבחירה של כ-350 מהבכירים שבשירות המדינה, וכתוצאה מכך היחס בין הנציגים המקצועיים בוועדות לבין נציגיהם הפוליטיים של השרים התהפך לטובת הצד הפוליטי. בשלב הבא החלו להופיע חדשות לבקרים הצעות חקיקה מגוונות לשינוי הליכי המינוי לאורכו ולרוחבו של השירות הציבורי.

השבעת הממשלה ה-37, 29.12.22 (צילום: יונתן זינדל)

עם הקמת הממשלה הנוכחית בסוף 2022, המהלך החוקתי הרדיקלי שקיבל את תמיכת ראש הממשלה והתגייסות הימין נגד השירות הציבורי אפשרו לעבור שלב ולקדם את הטענה שהממשלה רשאית להדיח בכירים, לרבות מי שתפקודם מותנה בעצמאות מקצועית.

נזכיר כי חלק מרכזי ב"רפורמה" שבחרה הממשלה להעביר עסק, איך לא, במינויים ובהדחות: עילת הסבירות, שאותה ניסתה הממשלה לבטל, היא הכלי המרכזי בידיו של בית המשפט לבחון מינויים בכירים בשירות הציבורי. השבעתו של טראמפ לקדנציה השנייה החריפה את המגמה ובישראל נעשתה רווחת גרסה אלימה וגסה של "רצון במשילות", הרבה יותר מקודמתה, ושבעטיה הפקידים כבר מסומנים כאויבים ממש.

גם כאן חשוב להיזהר מאנלוגיה פשטנית למודל האמריקאי: בעוד שבארצות-הברית סוגיית ההדחה עוצבה לאורך שנים בדוקטרינה חוקתית מפורטת, בישראל כלל אין היסטוריה כזו. למעשה, עד לא מזמן, עצם הרעיון שהממשלה תדיח יועץ משפטי לממשלה או ראש שב"כ לא היה חלק מהדמיון הפוליטי או המקצועי הלגיטימי, בוודאי בראי המסקנות מפרשות "קו 300" ו"בר-און-חברון", שבעטיין התעצמה הבקרה על הליך המינוי וההדחה.

אולם כעת החלה להתגבש טענה חוקתית חדשה ולפיה לממשלה יש סמכות להדיח בכירים כרצונה. טענה זו החלה להתפתח מחוץ למסגרות המשפטיות המסורתיות – למשל, בידי עורכי דין פרטיים שייצגו את הממשלה בבג"ץ – והיא צברה בהדרגה תוקף ציבורי, פוליטי ומשפטי. היא קיבלה עד מהרה ביטוי ממשי בשורה של מהלכים קונקרטיים, במספר זירות שונות ומגוונות:

המשטרה: פוליטיזציה מבנית

את הביטוי המוחשי הראשון למגמה זו ניתן היה לראות במשטרת ישראל. למן תחילת כהונת הממשלה ה-37, עברה משטרת ישראל תחת השר החדש לביטחון לאומי, איתמר בן גביר, פוליטיזציה מוחלטת. תהליך זה המחיש כיצד ניתן למָנות בעלי תפקידים משיקולים פוליטיים באופן סיטונאי, אבל בד בבד גם להפעיל איום בהדחה באפקטיביות לא פחותה. המהלך הרחב, שכלל גם הדחות נקודתיות, איומים בהדחה ולחלופין שבחים וקידומים למי ש"מתיישרים" עם המסרים, פעל את פעולתו, והמשטרה שינתה את עורה בצורה מהירה וחדה.

לתהליך ניתן גם ביטוי חקיקתי. תיקון מס' 37 לפקודת המשטרה משנת 2022 הכפיף את המשטרה פורמלית לשר לביטחון לאומי, והסמיך את השר לקבוע מדיניות וסדרי עדיפויות מבצעיים. מאמצי הממשלה להכפיף באופן ישיר את מרותה על המשטרה פגשו ארגון אשר – בניגוד לצה"ל או לסוכנויות הביון – מפעיל סמכויות אכיפת חוק רבות ושגרתיות כלפי האזרחים ומוביל את אכיפת השחיתות השלטונית כלפי נבחרי ציבור.

השר לביטחון לאומי איתמר בן-גביר (משמאל) מניח יד על קצין המשטרה דניאל (דני) לוי בטקס מינויו למפכ"ל, 25.8.24 (צילום: יונתן זינדל)

התיקון לחוק ייצג סטייה חדה מנורמות ארוכות-שנים של עצמאות מקצועית באכיפת החוק. גם העובדה שבית המשפט העליון לא פסל את החוק לחלוטין – אלא רק את הסעיפים שהקנו לשר שליטה במדיניות החקירות – העבירה מסר ולפיו מהלכיה החדשים של הממשלה ראויים להגנה משפטית מסוימת, עניין שרק הגביר את העוצמה של המהלכים הבאים לשליטה במשטרה, שלא איחרו לבוא.

בפועל, החוק המתוקן אִפשר להעצים את ההתערבות הפוליטית הישירה בשיטור הפגנות ובהחלטות בנושא מינויים של סגל המשטרה (לא רק הבכיר). לא במקרה, מיד אחרי חקיקתו, דרש השר להגביר את האכיפה נגד המחאה כלפי ההפיכה המשטרית, ובהקשר הזה גם נרשמה ההדחה הראשונה שיזמה ממשלת נתניהו, שסימנה את הכיוון להמשך.

מפקד מחוז תל אביב ניצב עמי אשד, שניסה להוביל מדיניות מכילה כלפי ההפגנות, הועבר מתפקידו לתפקיד מטה כאשר המשמעות בפועל היתה הדחה. מינוי דני לוי למפכ"ל, מי שרק שנה לפני כן קוּדם להיות ניצב ושכמפקד מחוז נקט גישה כוחנית כלפי מפגינים, העביר מסר ברור: הציפייה מעתה היא לצייתנות עיוורת.

אלא שבשלב הזה הגיע גם המהלך השני: שליטה במינויים של דרגי השדה, ו"נקמנות קידומים". בן גביר החל להתערב בהמלצות על מינויים עד לדרגת רב-פקד – מעורבות שנבלמה באמצעים שיפוטיים רק לאחר זמן רב; ובד בבד החל לעכב במופגן מינויים של קצינים וקצינות על בסיס העמדה הפוליטית.

רפ"ק רינת סבן בדרכה לעדות במשפט המו"לים, 5.3.2025 (צילום: אורן פרסיקו)

שתי דוגמאות הפוכות ומשלימות, שמייצגות את אותה המגמה, הן אי-קידומה של השוטרת רינת סבן בגלל עדותה במשפט נתניהו ומנגד דחיפת קידומו של השוטר מאיר סוויסה חרף ההליך שהתנהל נגדו בגין זריקת רימון הלם על מפגיני שמאל – שתי החלטות שבסופו של דבר נפסלו בידי בית המשפט.

מכל מקום, האיזון המוסדי השתנה: קצינים בכירים פעלו יותר ויותר תחת צלה של נקמנות פוליטית פוטנציאלית, וההשפעה של בן גביר על מינויים ופיטורים התרחבה משמעותית. האג'נדה בתחום המינויים היא כה בולטת ומוצהרת, עד שבן גביר נהנה לציין בעת הנוכחית שאין מפקד תחנה במשטרה שהוא לא מינה.

נציב שירות המדינה: "צאר מינויים" נאמן

בישראל, נציב שירות המדינה מחזיק בעמדה מרכזית במערכת המינהלית: הוא מנהל את כוח האדם במרבית אגפי שירות המדינה; מנהל או מפקח על כל מערכת המכרזים; ואמון על נורמות המשמעת של שירות המדינה. בתחום המינויים הבכירים, הנציב הוא חבר קבוע בוועדות איתור או ועדות מינויים רבות באמצעות נציגיו, כך שלא יהיה מוגזם לכנותו "צאר המינויים" של הממשלה.

ב-2024 המדינה ביקשה למנות נציב שירות מדינה לפי שיקול דעתה, ללא הליך תחרותי וללא המגבלות המקצועיות שהתגבשו לאורך השנים. להצדקת המהלך נקטה הממשלה טיעון פורמליסטי הגורס כי לשון החוק מקנה לה סמכות רחבה למינוי, שאין בה חובה לקיים הליכים או תנאים נוספים.

היתה זו טענה מרחיקת לכת שהתעלמה מהעובדה שלמן כינונו של חוק המינויים (1959), ובוודאי בעשורים האחרונים, כל המשרות הבכירות בשירות המדינה אוישו במסגרת הליך שכלל תנאֵי סף, הליכים תחרותיים ומגבלות מקצועיות על הליך המינוי.

נציב שירות המדינה היוצא, דניאל הרשקוביץ (צילום: יונתן זינדל)

המהלך שניסה להניע כאן נתניהו הוא שימוש בסעיף ההסמכה הרחב יחסית במקרה של הנציב, על מנת לדרוס מסורת משפטית-חוקתית של למעלה מ-35 שנה ולפיה לתפקידים בכירים – בוודאי לתפקיד כמו נציב שירות המדינה, "צאר המינויים" – נבחרים גם באמצעות תהליכים מקצועיים.

אף על פי שמה שעמד כאן על הפרק היה מינוי ולא הדחה, היתה זו נקודת ציון חשובה משום ששיקפה את המעבר לקו פרשני חדש של הממשלה, הגורס שעצם קיומה של סמכות בחוק פירושו שיקול דעת כמעט מוחלט במינוי וממילא גם בהדחה. לצד זאת, כמובן שלשליטה במשרת הנציב יש משמעות גדולה כשלעצמה: היא נדרשה, בין היתר, על מנת לאפשר לממשלה לנהל הליכים של הפסקת כהונה ושל הדחה ביתר קלות, שכן חלקם דורשים את אישור הנציב.

עם הגשת העתירות נגד הליך מינוי הנציב, היועצת המשפטית לממשלה הזהירה כי המהלך יכפיף את המשרה לדרג הפוליטי, וחשבה שנכון למנות ועדת איתור מקצועית. תחילה, בהרכב של שלושה מהבכירים שבשופטיו, בית המשפט העליון פסל את תהליך המינוי, בפסק דין נחוש המדגיש כי עצמאות הנציב חיונית לשימור שירות מדינה מקצועי. ואולם, פסק הדין הועמד לדיון נוסף, לאחר שהממשלה דרשה זאת.

ב-2026, בהרכב של חמישה שופטים שכלל רוב למחנה השמרני יותר בבג"ץ, התהפך פסק הדין ועמדת הממשלה התקבלה כמעט במלואה. העליון פסק כי ניתן למנות את הנציב בהליך רופף ובשליטה פוליטית. בכך הוא למעשה "קנה" את התזה של הממשלה ולפיה ההסמכה שבידיה מאפשרת לעשות זאת.

נציב שירות המדינה דורון כהן, בעת שהיה מנכ"ל משרד האוצר, אוגוסט 2012 (צילום: יואב ארי דודקביץ)

פסק הדין המחיש כי לעמדה של הממשלה, שרואה בשיקול הפוליטי עליונות מובהקת על פני השיקול המקצועי, יש אוזן קשבת בקרב המחנה השמרני העולה בבית המשפט, שדבקותו בפורמליזם משפטי ובריסון שיפוטי גדולה בהרבה ממחויבותו לשמירה על הדמוקרטיה ושלטון החוק.

הנשיא עמית שב על עמדתו, שהפכה לעמדת מיעוט, והזהיר את בית המשפט שראייתו הצרה מתעלמת מהבעיה הכוללת, של פוליטיזציה מוחלטת של הליכי המינויים וההדחות. "לא די לעמוד על ולהכיר בחשיבות תפקידו של נציב שירות המדינה", כתב הנשיא עמית, "מבלי שבית המשפט יעריך את התוצאה והמשמעות המעשית של החלטתו ומבלי להתבונן בתמונה הכללית שעל שולחנו".

שב"כ: קונפליקט וכניעה

הניסיון ב-2025 לפטר את ראש השב"כ רונן בר הזניק את אחד העימותים החריפים ביותר בין הרשות המבצעת לבין הממסד הביטחוני והמשפטי בישראל.

כשנה וחצי אחרי טבח 7 באוקטובר, ותוך שהוא מלבה בהדרגה את הטענה שלפיה ראשי זרועות הביטחון הם האשמים במחדל, החליט נתניהו ליזום הליך הדחה לבר, חרף חקירות שב"כ שהתנהלו (ועודן מתנהלות) במעורבות עובדי לשכתו ומקורביו של נתניהו בפרשות "הבילד" וקטארגייט, מה שהעלה ניגוד עניינים מובהק.

באמצע מרץ 2025, החליטה הממשלה על הדחת בר, אחד משלושת בכירי הממסד הביטחוני, בהחלטה פוליטית חסרת תקדים, כשההנמקה של ראש הממשלה היתה "משבר אמון מתמשך" בין בר לבינו.

ראש השב"כ רונן בר, 23.4.25 (צילום: חיים גולדברג)

נקודה זו חשובה להבנת התפתחות טענת הממשלה בדבר יכולתה להדיח את פקידי השירות הציבורי. תפקיד ראש השב"כ, אף שהוא ממונה בהמלצת ראש הממשלה על ידי הממשלה, כלל לא נחשב, ברמה המשפטית, כ"משרת אמון" שאיושה מסור לדרג הפוליטי. החלטת הממשלה היתה, למעשה, מהלך חסר תקדים אשר למעט הצהרה כללית בדבר "משבר אמון" לא לוותה בהצגת תשתית עובדתית כלשהי, בראיות לפגמים בתפקודו של בר, או בטוהר המידות שלו. המעשה הזה גבל בשרירוּת שלטונית בדרגות הגבוהות ביותר.

לא בכדי בית המשפט העליון הקפיא את ההדחה מיד, ומאוחר יותר – בין היתר אחרי שהוגש לו תצהיר תקדימי מטעם בר, שכלל שורה של טענות הנוגעות להשפעה פוליטית ישירה ובלתי-חוקית של ראש הממשלה על תפקודו – הכריז על הפיטורים כבלתי-חוקיים.

גם פסק הדין של בית המשפט בעניין בר היה תקדימי, חריף, ושונה מההתנהגות הרגילה של בית המשפט שעה שהוא בוחן החלטה של הממשלה בתחום שכזה, שהיא זהירה ולא מתערבת. כפי שהראה בית המשפט, בהחלטתה להדיח את בר, הממשלה התנערה לחלוטין משורה של נורמות וכללי יסוד של המשפט המינהלי, ונקטה בהליך שניתן להגדירו על גבול השרירות השלטונית.

פסק הדין אמנם אישש מחדש נורמות משפטיות רלוונטיות, והתפטרותו המאוחרת של בר נטרלה את ההתנגשות המוסדית המיידית, אבל למרות הניצחון המשפטי, הפרשה מגלמת קפיצת מדרגה באופן שבו הממשלה תפסה את סמכותה להדיח פקידים בכירים ויתרה מכך, מימשה אותה.

לא זו בלבד שסירבה לראות עצמה מחויבת להליך הדחה משפטי, אלא למעשה קידמה טענה שברצותה, היא יכולה להדיח כל מי ש"אין לה אמון בו". העובדה שבּר עצמו פרש מתפקידו כמעין ג'נטלמן אנגלי – מהלך שמשקף את הנורמות של העידן הקודם – ובכך מנע משבר חוקתי גדול יותר, לא מעמעמת את הנזק החוקתי העצום שגרם המהלך: הממשלה החלה ליישם את פרשנותה החוקתית החדשה והחריגה ולהפעיל את סמכות ההדחה באופן שאינו משקף את המסורת החוקתית הקיימת, ואף סוטה בצורה חריפה מעילות המשפט המינהלי ונורמות המינהל התקין.

דוד זיני, מועמדו של רה"מ הנאשם נתניהו לראשות השב"כ, 6.8.25 (צילום: חיים גולדברג)

ואכן, ביטוי ברור לאישוש שליטתו של נתניהו בתהליך מינוי ראש השב"כ, ניתן מיד לאחר מכן, כאשר הממשלה קידמה את הליך המינוי של ראש השירות החדש, דוד זיני.

היועצת המשפטית לממשלה פרסמה חוות דעת המפרשת את פסק הדין בעניין בר ולפיה נתניהו נתון בניגוד עניינים בגלל החקירות שסביב לשכתו ומשכך נכון שימשוך ידיו ממינוי זיני. אלא שראש הממשלה התעלם ממנה ואישר את המינוי בממשלה. הפעם, בניגוד למעורבותו השיפוטית בהדחת בר, בית המשפט אישר את סמכותו הרחבה של נתניהו למנות מחליף במהירות, תוך שהוא נשען על עמדת ועדת המינויים (בעצמה בשליטה של נתניהו) וגם על עמדה מרוככת יותר שביטאה היועצת המשפטית לממשלה בשולי דבריה.

רוב שמרני של שני שופטים מתוך שלושה סירב להתערב, תוך מזעור חשיבותם של הפגמים המינהליים המובהקים שזוהו בתהליך המינוי – ביניהם העובדה שנתניהו לא ניהל הליך בחינת מועמדים כלשהו, זיני לא עבר ראיון מסודר, הזיקה הפוליטית שלו לא נבדקה כהלכה, ושההליך נעשה מאחורי גבו של מפקדו בצה"ל, הרמטכ"ל איל זמיר.

דעת מיעוט של נשיא העליון יצחק עמית פסלה, שוב, את המינוי ואף התריעה על השלכותיו כלפי המבנה הדמוקרטי. אולם גם כאן, סירוב בית המשפט להתערב חיזק משמעותית את החשש שהנהגת המערכת הביטחונית הופכת יותר ויותר פוליטית.

היועמ"שית: הדחה לפי רצון הממשלה

ניסיון הממשלה להדיח את היועצת המשפטית לממשלה מייצג את הביטוי המתקדם ביותר של שאיפת הממשלה להדיח באופן חד-צדדי משרת ציבור בכיר – במקרה הזה, בעלת התפקיד שצריכה ליהנות מדרגת העצמאות הגבוהה ביותר בשירות המדינה.

התנאים להדחת היועצת הבשילו רק לאחר קמפיין ציבורי שעשה לה דה-לגיטימציה, הן בשל התנגדותה (הנועזת, יש לומר) למהלכי ה"רפורמה המשפטית" והן בשל המשך ניהולו של משפט נתניהו. ההחלטה על הדחת היועצת היתה פרובוקטיבית במונחים משפטיים: היא התעלמה לחלוטין מהליך סיום הכהונה הקיים היום של יועץ משפטי לממשלה שנקבע בשנת 2000 בוועדת שמגר ואושר על ידי הממשלה, המחייב פנייה לוועדת האיתור המקצועית-פוליטית שמינתה את היועצת, על מנת שזו תבחן את שאלת התקיימותן של עילות הדחה.

במקרה דנן הממשלה ידעה שאין אפילו בדל סיכוי שחברי ועדת האיתור ייענו לדרישתה להדיח את היועצת (חלק מהחברים הם שרי משפטים לשעבר מהליכוד, שהודיעו פומבית שלא יעשו זאת) ולכן בחרה להתעלם לחלוטין מההליך ולקבוע מעין הליך חדש, שבמסגרתו די בהכרזה על "אובדן אמון" על מנת להדיח את היועצת.

היועצת המשפטית לממשלה, גלי בהרב-מיארה (צילום: יונתן זינדל)

מהלך ההדחה של היועצת היה אפוא כה מרחיק לכת מבחינת הפער שלו מהמשפט הציבורי הנוהג, עד שאִפשר לבית המשפט העליון להתערב בתקיפוּת, להוציא צווי ביניים מידיים לעצירת המהלך, ובסופו של דבר, לבטל את החלטת ההדחה. אולם, גם כאן, בית המשפט ביסס את פסיקתו על ההתעלמות הגמורה של הממשלה מהליך סיום הכהונה, ולא על דחייה קטגורית של עמדתה המהותית יותר של הממשלה, שלפיה היא "איבדה את האמון" ביועצת.

פסק הדין אמנם שימר את היועצת בתפקידה, והמחדל הפרוצדורלי שנקטה הממשלה אף אִפשר לבית המשפט לפסוק ברוב חוצה-מחנות, אך הוא הותיר ללא פתרון את השאלה החוקתית העמוקה יותר: האם ברצותו של הממנה, "חילוקי דעות" מתמשכים יכולים להצדיק הדחה? ובמקרה של שומרי סף – האם עמידתו המקצועית של עובד ציבור על סמכותו החוקית, המציבה אותו בסכנת הדחה, אינה ראויה להגנה?

מבחינה מוסדית, הפרשה העבירה מסר מצנן לשומרי הסף האחרים: התנגדות אינה רק עמדה מקצועית, אלא מהלך הכרוך במחיר אישי. במקביל, וגם לאחר שהדחת היועצת בוטלה ברמה המשפטית, היא אפשרה לממשלה לבסס את הנרטיב הציבורי שלפיו היועצת מכהנת בתפקידה לא מכוח סמכותה אלא בזכות "כידוניו" של בג"ץ, ובכך לחזק את המתקפה הציבורית כנגד שני המוסדות.

רגולטורים: פעפוע של לוגיקת הדחה

לא רק הממשלה ממנה את פקידי השירות הציבורי. בישראל, גם שרי הממשלה מוסמכים, מכוח חוקים שונים, למנות ולהדיח פקידים בכירים רבים. במציאות שבה הממשלה מקדמת הדחות של בכירי הבכירים, גם שריה ראו כי טוב והחלו להגביר את השימוש בסמכות להדיח פקידים. המקרה הבולט ביותר אולי, האחרון בשרשרת נכון לעכשיו, הוא של הממונה על התחרות.

מזה שנה וחצי ששר הכלכלה ניר ברקת מנסה להדיח את הממונה על התחרות מיכל כהן, תחילה בטענות ל"מחדלים" בפעולתה, ולאחר מכן, בטענות, שוב, ש"איבד את האמון" בה. בדומה לרגולטורים אחרים, בין השר לבין הממונה אמורים לשרור יחסים מקצועיים, אבל לא יחסי כפיפוּת, ובוודאי לא כאלה המאפשרים לשר להשתלט בפועל על סמכויות שהחוק מפקיד בידי הממונה.

הניסיון להדיח את הממונה על התחרות ממחיש כיצד לוגיקת ההדחה פעפעה במורד הרשות המבצעת. בדומה לפרשות בר והיועצת, השר הממונה העלה טענות בדבר "אובדן אמון" ומחלוקות בענייני מדיניות כעילות להדחה. נציב שירות המדינה סירב לכנס את ועדת המינויים שצריכה לדון בהדחה, וכשהעניין הגיע לבית המשפט – האחרון הורה לו לעשות כן, והדגיש שעל הוועדה לבצע בחינה מקצועית עצמאית של הטענות.

הממונה על התחרות, מיכל כהן (צילום: חיים גולדברג)

פסק הדין אמנם לא קבע הלכה בשאלה כיצד מפרשים את העילה של "חוסר אמון", אך לכל הפחות מעמדת השופט יוסף אלרון נשמע קול שמקדם פרשנות סובייקטיבית שלפיה "חוסר אמון" נקבע על ידי תחושה של השר הממנה. בשורה התחתונה, פסק הדין קילף עוד שכבה מההבחנה המסורתית בין שיקול דעת מקצועי לנאמנות פוליטית. הוא צפוי לעמוד לבחינה מחדש בפני הרכב מורחב, ואולי יתהפך, אבל המסר מבית המשפט אינו ברור כרגע, וכמו במקרה של נציב שירות המדינה, הוא אף עלול לבכר את עמדת הממשלה.

המגמה הנוכחית בישראל מתאפיינת, אם כן, בשימוש גובר מאוד של הממשלה בסמכותה להדיח את בכירי הבכירים של השירות הציבורי בישראל, תוך אימוץ תפיסה חוקתית חדשה, נעדרת הצדקה, רדיקלית, פורמליסטית ומרחיקת לכת; ולעומת זאת, תגובה יחסית מהוססת של בית המשפט העליון – שמצד אחד הדף בנחישות את הדחת בר ובהרב-מיארה, אבל מצד שני, המחנה השמרני העולה שבו מגלה הבנה, ולעתים אף חיבה, לתזה החוקתית של הממשלה או, לכל הפחות, מכיר בצורך בריסון שיפוטי מפניה.

מהדחה לפיטורים המוניים?

הניסיון הישראלי והאמריקאי חושף אפוא דפוס משותף: עלייה בהיקף השימוש בהדחות בידי הרשות המבצעת, באמצעות לחץ מתמשך על מגבלות חוקתיות. בשתי המדינות ניתן להצביע על מגמה ברורה שלפיה הנורמות המרסנות של המשפט הציבורי נחלשות. ולכן, מאפיין חשוב של ההשוואה, נוגע לבית המשפט העליון שבכל אחת מהמדינות. בעוד שבית המשפט העליון של ארצות-הברית, האולטרה-שמרני, מיושר במידת-מה עם דרישות הנשיא, בית המשפט הישראלי מציב עצמו כשחקן נגדי, בהצלחה חלקית.

מצד אחד, הוא הצליח לייצר תקדימים בולמים (בעניין בר, בעניין הדחת היועצת), אבל זאת בעיקר במקומות שבהם מהלך ההדחה היה שרירותי בעליל. מנגד, המחנה השמרני המתעורר שבתוכו מפתח זרם פסיקה משלו שלפיו יש מקום לכבד את החלטות הממשלה על מינויים ואולי, אפילו, על הדחה.

כך או כך, ברמה הרעיונית, בית המשפט נכנע בפועל לתזה שהציבה הממשלה: הפסיקה שלו מכוונת כיום במידה רבה בתגובה לתזת ה"הדחה לפי רצון הממשלה", נושא שבכלל לא היה על השולחן מבחינה פוליטית וחוקתית עד עתה.

מבחינת הממשלה, היתרון במהלך להדחת ראש שב"כ או יועצת משפטית לממשלה הוא שמדובר במהלך כה בוטה, עד שמספיק לבצע אותו פעם אחת בלבד (ואף "להיכשל") על מנת לשדר מסר לשירות הציבורי כולו: נאמנות למלך, לא לממלכה. הרוח הגבית מהנשיא האמריקאי הגחמני, ביחד עם ההתלהמות בשיח הפנימי נגד הפקידות, משנים כבר עתה את מרקם היחסים העדין לטובת התעצמות הדרג הנבחר ברשות המבצעת.

כל עוד אין חילופי שלטון ונתניהו נשאר בראשות הממשלה, מגמה זו של התעצמות הסמכות והיכולת להדיח פקידים יכולה להתפתח בשני תרחישים שונים, כל אחד מהם נושא דרגת חומרה שונה.

בראשון, יתגשם חלום הדורות השמרני והמודל של מינויי הבכירים בישראל יהפוך – הלכה למעשה – לקרוב מאוד לזה האמריקאי. ממחקר חדש של ניסים כהן ורון דול, שאפיינו את הליך המינוי של למעלה מ-500 נושאי-משרה בכירים, עלתה מגמה מובהקת של התעצמות כוחם של השרים על חשבון נציגים מקצועיים בוועדות האיתור.

אם נוסיף על כך שכבה של מנכ"לים, סמנכ"לים (שכבר עתה ממונים במינוי פוליטי), ושורה של ראשי סוכנויות שמונו בהשפעה פוליטית, ניווכח שכבר היום, אנו קרובים בהרבה למודל הנשיאותי ממה שאולי נדמה. מבט על השאיפות של הממשלה מעלה שאנו לא רחוקים מתרחיש שכזה, שעה שהצעת החוק האחרונה שהיא איימה לקדם בנושא היא כזו שתיתן לה שליטה מלאה על מינוי והדחת כל בכירי שירות המדינה.

ההצעה קובעת שכהונת כל בכירי שירות המדינה שהממשלה ממנה (מאות משרות) תסתיים אוטומטית בתוך 100 ימים מהקמת ממשלה חדשה, אלא אם זו תחליט להאריך את כהונתם. בנוסף, הממשלה תוכל לפטר בכיר מתפקידו בכל עת לפי שיקול דעתה. מודל זה קיצוני יותר מהמודל האמריקאי, ומאפיין יותר משטרים נשיאותיים פגומים כמו אלה שבאמריקה הלטינית.

אבל תיתכן גם אפשרות גרועה יותר. כפי שהמחקר בנושא מעלה, מדינות יכולות להתאושש מנסיגה דמוקרטית שהביא עליהן המחנה הפוליטי הפופוליסטי, אבל יש מהן שדווקא ממשיכות את הדהרה באותו הנתיב, לעבר שינוי מוחלט של המשטר – לאוטוקרטיה.

במדינות שכאלה, כפי שמראים חוקרים כמו מייקל באואר או גילה שטופלר, המדינה המינהלית כולה עוברת להתנהל בהדרגה כמעין חצר ביזנטית, כמו במודלים עתיקים יותר של שליטה, שבהם מלבד הנאמנות, אין באמת יתרון עודף למקצוענות או לערכים אחרים. המחקר מכנה זאת בשמות שונים, כמו "פאטרמוניאליזם", "ניאו-רויאליזם", אבל המסר ברור: מלוכנות חדשה. זהו כבר לא סתם ממשל בשיטה הנשיאותית שנתניהו הכיר אי-אז, בשנות ה-80; זו שיטה שבה חוזרת הנאמנות למלך, ולא לממלכה.

ד"ר נדיב מרדכי מרצה בפקולטה למשפטים שבמרכז האקדמי למשפט ולעסקים ברמת גן. מתמחה בתיאוריה חוקתית, מחקר הנסיגה הדמוקרטית, משפט חוקתי ומינהלי. המאמר התפרסם במגזין תלם