החקיקה בתחום חופש המידע עיגנה בישראל את זכותו של אדם לקבל מידע מהרשויות הציבוריות כאחת מזכויות היסוד במשטר דמוקרטי שאופיו חוקתי. הזכות הבסיסית המוקנית כיום לכל אזרח ותושב – לבקש מידע מרשות הציבורית ללא צורך בנימוק פרטני – לא היתה קיימת במשפט הישראלי עד שלהי שנות ה-90 באופן המפורש שבו היא באה לידי ביטוי היום. בהקדמה זו נביא בקצרה את הרקע המשפטי-היסטורי של הזכות למידע, נתייחס למעמד המרכזי שניתן לה ונביא את החידושים שהחוק הביא בכנפיו.

הזכות למידע – טרם חוק חופש המידע

לפני חקיקת חוק חופש המידע היו כמה חוקים שהכירו בזכות העיון הפרטית. המשמעות היא שהמחוקק הכיר בנסיבות מסוימות המקנות לאדם מסוים זכות לעיין במידע על אודותיו. לדוגמה, סעיף 13 בחוק הגנת הפרטיות, התשמ"א-1981, עיגן את זכותו של אדם לעיין במידע על אודותיו במאגר מידע; סעיף 12 בחוק המרשם הפלילי ותקנת השבים, התשמ"א-1981 (שמאז הוחלף בסעיף 4 בחוק המרשם הפלילי ותקנת השבים, התשע"ט-2019), הכיר בזכות של אדם לעיין במידע על אודותיו המצוי במרשם; זכות המטופל למידע רפואי עוגנה בסעיף 18 לחוק זכויות החולה, התשנ"ו-1996, ועוד.

נוסף לחוקים הללו קבע בית-המשפט העליון, בשורה של פסקי דין, כי זכות העיון קיימת בנסיבות מסוימות נוספות. לדוגמה, בשנות ה-60 נקבע שאדם זכאי לקבל מהרשות הציבורית מידע על אודותיו כשהוא זכאי לערער על החלטת הרשות (זכות העיון האישית). [1] בשנות ה-90 הכיר בית-המשפט העליון בזכות לקבל מידע כאשר יש אינטרס ציבורי לגילוי המידע, כגון הסכמים קואליציוניים (זכות העיון הציבורית). [2] עם זאת, פסיקת בית-המשפט לא היתה אחידה בעניין זה, והרשויות לא מיהרו להעביר מידע שבידם באין הסדרה חוקית מפורשת, כך שמימוש זכויות העיון שנקבעו בפסיקה הצריך לא פעם חזרה של מבקש המידע לערכאה השיפוטית.

הרקע לחקיקת החוק

הצורך להסדיר את הזכות למידע בחקיקה נדון כבר בשלהי שנות ה-70. בתקופה זו מינה שר המשפטים דאז, שמואל תמיר, ועדה בראשות עו"ד צבי טרלו, מנכ"ל משרד המשפטים לשעבר, כדי לבחון הצעה של ח"כ (דאז) משה שחל לעגן את זכותו של האזרח למידע מגופים ציבוריים. [3] הוועדה לא סיימה את עבודתה, וגם הצעת חוק פרטית שהגיש ח"כ שחל בשנת 1982, כשנוכח לדעת שהממשלה אינה מתכוונת לפעול ברצינות לעיגון הזכות בחקיקה, לא קודמה מעבר לאישורה בקריאה טרומית. [4]

בשנות ה-90 הוגשו הצעות חוק פרטיות נוספות בנושא, [5] שהובילו את שר המשפטים דאז, דוד ליבאי, למנות ועדה ציבורית בראשות השופטת (בדימוס) ויקטוריה אוסטרובסקי-כהן כדי שזו תבחן את ההיבטים הנוגעים לזכות למידע. במקביל לעבודת הוועדה הוקמה קואליציית הארגונים לחופש המידע, שפעלה בשנים 1994–1998, במטרה להבטיח שהכנסת תשלים את הליך החקיקה.

הוועדה לחופש המידע מונתה "לבדיקת הנושא של חיוב הרשויות הציבוריות להעמיד לרשות הציבור מידע הנוגע לפעולתן ולתחומי אחריותן, בהתחשב בהשלכות של חיוב כאמור על המינהל הציבורי בישראל, התקציב הציבורי והביטחון הלאומי". [6] המלצותיה של הוועדה, שהוגשו ביולי 1995, היו הבסיס לנוסח החוק שאושר.

את המלצות הוועדה, בשינויים קלים, הגישה בשנת 1996 קבוצת חברי-כנסת כהצעת חוק מטעם ועדת חוקה, חוק ומשפט. [7] זמן מה לאחר מכן הגישה הממשלה הצעת חוק ממשלתית שעיקריה דומים להצעת החוק שהוגשה (ובכך להמלצות ועדת אוסטרובסקי-כהן), עם כמה שינויים. [8] שתי ההצעות אוחדו ונדונו בוועדת משנה מיוחדת שהוקמה לעניין זה, בראשות ח"כ (דאז) דדי צוקר.

ועדת המשנה ניהלה 11 ישיבות, בין יוני 1997 לינואר 1998. הצעת החוק אושרה במליאה בקריאה שנייה ושלישית ב-19 במאי 1998 ופורסמה ברשומות לאחר עשרה ימים. החוק נכנס לתוקף שנה לאחר פרסומו, למעט כמה רשויות שלגביהן אושרה תחולה נדחית. [9]

התכליות בבסיס החוק

נהוג לציין ארבע תכליות עיקריות בבסיס חוק חופש המידע, כאמור גם בפסק הדין בעניין "דה-מרקר". [10] הראשונה נקשרת לחופש הביטוי ולזכות הציבור לדעת. כדי שהציבור יוכל לממש את זכותו לדעת, צריכה להיות לו זכות מוקנית לקבל מידע. [11] ללא הזכות למידע, היכולת לבטא את מחשבותיך בסוגיות אזרחיות ופוליטיות באופן מושכל – חסרה. זוהי התכלית שבגינה הכירו בזכות למידע כזכות בעלת אופי חוקתי, על אף שאינה מעוגנת במפורש באחד מחוקי היסוד.

השנייה היא חשיבותו של פיקוח אזרחי על פעילות הרשויות השלטוניות. לא ניתן לבצע פיקוח ללא נגישות למידע. הפיקוח האמור מאפשר לגבש עמדה מושכלת על פעילות הרשויות ומוביל להגברת המעורבות האזרחית והפוליטית של הציבור. פועל יוצא נוסף מפיקוח זה הוא גם שיפור איכותן של הפעולות השלטוניות והחלטותיהן של מערכות השלטון. [12]

השלישית נוגעת להגברת האמון הציבורי ברשויות הציבוריות. העובדה שהרשות עשויה להיות נתונה לביקורת ולפיקוח מצד כל אזרח או תושב מגבירה את האמון הציבורי בשלטון, שהוא מרכיב חשוב בקיומה של חברה דמוקרטית יציבה. [13]

התכלית הרביעית והאחרונה מתייחסת לזכות למידע בהיבט קנייני. על-פי תכלית זו מכירים ברשות הציבורית כמי שמחזיקה במידע המצוי בידה בנאמנות עבור הציבור. [14] בעליו של המידע שבידי הרשות הוא הציבור. ומכאן כי לציבור, ככלל, יש זכות לדרוש מהנאמן שלו לגלות מידע הנמצא בידו, כמי שהוא בעליו של המידע.

ארבע התכליות הן יסודותיו של החוק. הנסיבות השונות עשויות להעמיד במוקד הדיון תכלית אחת על פני אחרת, אולם אין צורך להכריע בדבר המדרג או העדיפות שיש לכל תכלית על פני האחרות, וכל מקרה יידון לגופו. [15]

הזכות למידע כזכות מעין חוקתית

"הזכות לקבל מידע מרשויות ציבוריות היא אחת מזכויות היסוד במשטר דמוקרטי ותנאי בסיסי להגשמתו של חופש הביטוי ולמימוש זכויותיו הפוליטיות והאחרות של האדם בכל תחומי החיים. נגישות רבה יותר למידע תסייע לקידומם של ערכים חברתיים ובהם שוויון, שלטון החוק וכיבוד זכויות האדם, ותאפשר גם בקרה טובה יותר של הציבור על מעשי השלטון" – כך נכתב בפתיח לדברי ההסבר של הצעות החוק (הן של קבוצת חברי-הכנסת והן של הממשלה).

חשיבותה של הזכות למידע כחיונית לקיומו ולתפקודו התקין של משטר דמוקרטי הוכרה גם בהמשך, בשורה של פסקי דין בבית-המשפט העליון. [16] היא אף הוכרה כזכות בעלת אופי חוקתי. [17] העובדה שחופש הביטוי והזכות למידע כרוכים זה בזה, כפי שצוין בתכלית הראשונה, הביאה להכרה זו בחשיבותה החוקתית של הזכות. [18]

לקביעה זו השפעה על הניתוח המשפטי במקרים שבהם יש התנגשות בין הזכות למידע לזכויות או ערכים אחרים. אם מדובר בבחינה של זכויות או ערכים שמעמדם הנורמטיבי שווה – ננסה למצוא מתווה שיאפשר קיום משותף של שתי הזכויות זו לצד זו ("איזון אופקי"). [19] אם לאחד הערכים מעמד נורמטיבי עדיף – ניתן יהיה לפגוע בערך העדיף רק במקרה שבו האיזון נקבע באופן סביר ומידתי, המצדיק ומאפשר את הפגיעה בערך שמעמדו גבוה יותר ("איזון אנכי"). [20] כמו כן, מאחר שחוק חופש המידע מעגן זכות יסוד, הוא משפיע על פרשנותם של חוקים שקדמו לו (גם אם הוא אינו גובר עליהם). [21]

החידוש בחוק

חוק חופש המידע הביא לשיפור משמעותי בנגישותו של הציבור למידע ציבורי ואף נחשב לא פעם כזה שהביא את "מהפכת השקיפות" לישראל. [22] החידוש המרכזי בחוק הוא מתן זכות מוקנית לכל אזרח או תושב לדרוש מידע המצוי בידיים ציבוריות, ללא צורך בנימוק או ביסוס זיקה ספציפית בינו לבין הצורך שלו במידע.

חידוש נוסף הוא בקביעת ברירת המחדל של החוק. הכלל הוא שעל הרשות להיענות בחיוב לבקשת המידע. אם הרשות מבקשת לדחות את הבקשה, חובת ההנמקה עליה. בכך נהפכו היוצרות, והדרך לקבלת מידע מרשות ציבורית, לפחות בתיאוריה, נעשתה פשוטה וקלה יותר. נוסף לכך, חוק חופש המידע מחייב את הרשות לפרסם מידע רב ביוזמתה: דו"ח שנתי הכולל מידע מגוון ובו תקציב הרשות והוצאותיה בפועל, הנחיות מינהליות שהיא עובדת על-פיהן ומידע סביבתי.

ואולם, הבשורה של החוק עמוקה אף מזה. מעבר לעוגן המאפשר לקבל מידע בקלות רבה יותר מאי-פעם, חל שינוי בתפיסה הכוללת של יחסי החברה והממשל. לעובדה שחוק חופש המידע מקנה לכל אחת ואחד את הכלי להציב שאלות בפני הרשות הציבורית יש ערך חינוכי: היא מטמיעה את ההבנה שעובדי הרשות הציבורית נדרשים לשרת בראש ובראשונה את הציבור.

ברם, חוק חופש המידע עדיין אינו מושלם, ויישום הוראותיו דורש שיפור ודיוק גם בהיבט הנורמטיבי [23] וגם בפרקטיקה הקיימת. רשויות רבות מקשות עדיין על הנגישות למידע בניגוד להוראות החוק או לרוחו. ועדיין, יכולתו של אדם מן היישוב לקבל מידע מהרשות הציבורית גדולה כיום לאין ערוך מזו שהיתה קודם חקיקת חוק חופש המידע – ובכך אין להקל ראש.

הקטע שלעיל לקוח מתוך המבוא ל"חוק חופש המידע, התשנ"ח-1998: מדריך למשתמש", ספרה של עו"ד רבקי דב"ש, שיראה אור ב-2021 בהוצאת עמותת "הצלחה". עריכה: עו"ד רבקי דב"ש ועו"ד אלעד מן. הוצאת המדריך מסתייעת בקמפיין מימון המונים באתר Headstart

הערות

1. בג"ץ 337/66 עזבון פיטל נ' ועדת השומה שליד עיריית חולון (15/1/1967).

2. בג"ץ 1601/90 שליט ואח' נ' פרס ואח' (8/5/1990).

3. דברי ימי הכנסת, חוברת ט"ז, ישיבה ס', עמ' 1478–1482, מיום כ"ד בשבט התשמ"ב (17/2/1982), בעניין הצעת חוק חופש המידע.

4. פ/57/10 הצעת חוק חופש המידע, התשמ"ב-1982.

5. פרופ' זאב סגל, הזכות לדעת באור חוק חופש המידע (תש"ס), עמ' 65.

6. דו"ח הוועדה לעניין חופש המידע, יולי 1995, עמ' 3.

7. פ/1023/13 הצעת חוק חופש המידע, התשנ"ו-1996, ה"ח התשנ"ו 609.

8. הצעת חוק חופש המידע התשנ"ז-1997, ה"ח התשנ"ז 397.

9. כגון לגבי צה"ל, הרשויות המקומיות ועוד.

10. עע"מ 3908/11 הנהלת בתי-המשפט נ' עיתון "דה-מרקר" (22/9/2014).

11. עע"מ 6013/04 משרד התחבורה נ' חברת החדשות (2/1/2006).

12. עע"מ 9135/03, 9738/04 המועצה להשכלה גבוהה נ' הוצאת עיתון "הארץ" בע"מ (19/1/2006).

13. עע"מ 7024/03 גבע נ' ראש עיריית הרצליה (9/6/2006).

14. עע"מ 8282/02 הוצאת עיתון "הארץ" ואח' נ' מבקר המדינה ואח' (23/11/2003).

15. עע"מ 3908/11 הנהלת בתי-המשפט נ' עיתון "דה-מרקר" (22/9/2014).

16. רשימה חלקית בלבד: עע"מ 7024/03, גבע נ' ראש עיריית הרצליה (9/6/2006); עע"מ 9135/03, 9738/04, המועצה להשכלה גבוהה נ' הוצאת עיתון "הארץ" בע"מ (19/1/2006); עע"מ 8282/02, הוצאת עיתון "הארץ" ואח' נ' מבקר המדינה ואח' (23/11/2003).

17. רשימה חלקית בלבד: עע"מ 3908/11 הנהלת בתי-המשפט נ' עיתון "דה-מרקר" עיתון "הארץ" בע"מ(22/9/2014); עע"מ 398/07 התנועה לחופש המידע נ' רשות המסים (23/9/2008).

18. עע"מ 11120/08 התנועה לחופש המידע נ' הרשות להגבלים עסקיים (17/11/2010); עע"מ 7024/03 גבע נ' ראש עיריית הרצליה (9/6/2006).

19. עע"מ 3908/11 הנהלת בתי-המשפט נ' עיתון "דה-מרקר" (22/9/2014); בג"ץ 10271/02 פריד ואח' נ' משטרת ישראל ואח' (30/7/2006).

20. ר' הרחבה על נושא זה בפרק 8.5 במדריך.

21. עע"מ 398/07 התנועה לחופש המידע נ' רשות המסים (23/9/2008).

22. פרופ' זאב סגל, הזכות לדעת באור חוק חופש המידע (תש"ס), עמ' 5; עע"מ 7744/10 המוסד לביטוח לאומי נ' מנגל(15/11/2012); עע"מ 398/07 התנועה לחופש המידע נ' רשות המסים (23/9/2008); עע"מ 6576/01 החברה ליזום אס.אם.פי בע"מ נ' מינהל מקרקעי ישראל ואח' (08/08/2002).

23. לעניין זה ראו את המאמר "חקיקה פסיבית מול מציאות אקטיבית: האם חוק חופש המידע עדיין משרת את מטרתו?", רבקי דב"ש, כתב-העת "המשפט", כרך כה, המכללה למינהל (2019).