ב. אוזלת היד של גופי הפיקוח

המיתוג הסמוי יוצר פער תודעתי בין חוויית הצפייה של אדם מן השורה ובין המתרחש מאחורי הקלעים בהפקת התוכניות. הצופה הסביר מניח שהשידורים בטלוויזיה המסחרית נחלקים בין תוכניות ובין פרסומות, כמו שמציין למענו הסמליל המוכר בצדו הימני העליון של המסך – אבל לאמיתו של דבר הוא נחשף באופן כמעט רציף למסרים שיווקיים באמצעים שונים ובמינונים משתנים, ובדרך כלל ללא ידיעתו. אחדים מהמסרים חשופים וגלויים, אחרים הרבה פחות. כפי שיורחב בהמשך המסמך, הפער בין המוצר המשודר ובין לחיצת היד מאחורי הקלעים הוא-הוא ליבת העסקה הנרקחת מאחורי גבו של הצופה, ועל גבו, שכן האמון הבסיסי שהוא רוחש כלפי הערוצים המסחריים מופר בלא ידיעתו בעודו נחשף למסרים לא גלויים של תאגידים מסחריים המעוניינים בו כצרכן פוטנציאלי.

את התמשכותו של מצב זה מאפשרת התהום שנפערה בין לשון החוק והכללים שקבעו גופי הפיקוח על הטלוויזיה (כנגזרת של לשון החוק) ובין התנהלותו של שוק הטלוויזיה והפרסום למעשה. המיתוג הסמוי מנוגד לחוק הרשות השנייה לטלוויזיה ורדיו, המעגן בין היתר את פעילות הערוצים 2 ו-10 (ראו נספח 1), ומנוגד גם לחוק התקשורת, המעגן את פעילותן של חברת הלוויין (יס) וחברת הכבלים (הוט) (ראו נספח 2) – עוד גופי שידור שבשנים האחרונות תוכניהם מתמסחרים במהירות. ולמרות זאת נקטו גופי הפיקוח – הרשות השנייה לטלוויזיה ורדיו והמועצה לשידורי כבלים ושידורי לוויין – מדיניות נרפית ולא עקבית בעניין זה. שני גופי הפיקוח מיעטו ליזום בדיקות בנושא עם תחילתה של התופעה באמצע שנות האלפיים, ובעיקר הגיבו לתלונות שהגיעו מעיתונאים או מהציבור; גם במקרים אלה ארכה הבדיקה זמן רב והתגובה היתה מהוססת.

כך למשל הרשות השנייה היא הגוף המוסמך לבדוק אם הופר הסעיף בכללי השידור של הערוצים 2 ו-10 האוסר על "פרסומת אגב אסורה" (פעילות של מיתוג סמוי) (ראו נספח 4), ולקנוס את גוף השידור שהפר את החוק בנטילת זמן פרסום – עונש כספי שהזכיינים נאלצים לשלם. בשנים 2001–2003 קבעה הרשות השנייה 17 הפרות בלבד לזכייני הטלוויזיה (ערוץ 2 וערוץ 10, שהחל את שידוריו בינואר 2002).

בשנים 2004–2007, השנים שבהן פרצה התופעה ונהפכה לשוק של ממש, אמנם נרשמה עלייה ניכרת במספר ההפרות שקבעה הרשות השנייה בתחום זה – בסך הכול 81 הפרות (23 הפרות ב-2004, 25 ב-2005, 23 ב-2006 ו-10 הפרות ב-2007), אך בהשוואה לפריחתה של התופעה על המסך באותה תקופה מדובר היה בתגובה רפה ולא יעילה.

בשנים 2010–2008 ניכרה עלייה נוספת במספר ההפרות שקבעה הרשות השנייה: ב-2008 נקבעו 45 הפרות לערוצים 2 ו-10 בגין פרסומת אגב, ב-2009 54 וב-2010 62 הפרות. ואולם למרות נסיונה של הרשות השנייה להדק את הפיקוח בתחום זה במשך השנים, הפרת הכללים מתקיימת על מסך הטלוויזיה בתדירות גבוהה בהרבה, ודוגמאות רבות שיופיעו בהמשך המסמך ימחישו את המרחק שנפער בין לשון החוק ובין המציאות בשטח. מהרשות השנייה נמסרו בתגובה הדברים האלה:

"הפיקוח של הרשות בתחום זה מתבצע על ידי צפייה אקראית ויזומה בשידורים של הזכיינים, אולם לא נצפים על ידי הרשות כל השידורים במלואם. ייתכן, לאור זאת, שישנם משדרים בהפרה שהרשות אינה רואה. כפי שניתן לראות מהנתונים, הפעילות של הרשות בנושא זה מאוד רחבה ואף ניתן לראות מגמה ברורה של עלייה בהפרות שקבעה הרשות לזכיינים. גם היקפי הסנקציות הולכים וגדלים עם הזמן, ובשנים האחרונות הוטלו סנקציות של נטילת דקות רבות של פרסומת בגין הפרות של פרסומת אגב אסורה".

מתוך תוכנית הטלוויזיה "האח הגדול" (צילומי מסך)

כך או כך, חלק מפעילות המיתוג הסמוי הוכשרה למעשה בחסות הרשות השנייה, שבמשך השנים אישרה כללים חדשים ותיקנה כללים קיימים. הענקת פרסים מטעם גופים מסחריים בתוכניות (שהתרחשה כבר בראשית דרכו של ערוץ 2), מימון תוכניות מטעם מלכ"רים והקלות בהליך אישור התוכניות שמותר לשדר במימון הסכמי חסות – את כל אלה אישרה הרשות השנייה. מהרשות השנייה נמסר בתגובה:

"כל שינוי בכללים – אם בדרך של התקנת כללים חדשים ואם בדרך של תיקון כללים קיימים – נעשה לאחר בדיקה יסודית ומקיפה, בין היתר, של ההסדרה הרגולטורית הקיימת במדינות אחרות בעולם, והרשות, פעמים רבות, מתאימה את ההסדרה בנושאים אלו בישראל לזו הנהוגה במדינות נוספות בעולם. בהקשר זה יש להבהיר כי הדירקטיבה האירופאית התירה תוכן שיווקי בערוצים במדינות אירופה השייכות לאיחוד האירופי, וישראל אינה נמנית על מדינות אלו. בישראל, אין היתר לתוכן שיווקי".

גופי הפיקוח הציבורי גם פעלו, בנפרד, כדי להכשיר בדיעבד את המציאות שנוצרה מתחת לאפם, אך מהלכי ההכשרה שלהם נעצרו ונהפכו חסרי תוקף עם קביעתה של המשנה ליועץ המשפטי לממשלה, עו"ד דוידה לחמן-מסר, שהנושא אינו נמצא בסמכותם של גופי האסדרה, אלא חייב הסדרה בחקיקה. כך קרה שמסקנות דו"ח ועדת כשר בסוגיית "התוכן השיווקי" נותרו בגדר המלצות והרשות השנייה לא אימצה אותן, ואילו הכללים שקבע בנושא יושב ראש מועצת הכבלים והלוויין לשעבר, יורם מוקדי, היו תקפים לחצי שנה לצורך ניסיון, ובחלוף מועד זה נותר המצב ללא הסדרה ברורה, ממש כפי שהיה קודם לכן.

חוות הדעת של עו"ד לחמן-מסר אמנם נותרה מבחינה פורמלית בגדר טיוטה בלבד, אבל היא זכתה לתמיכה מיידית בוועדת הכלכלה של הכנסת. יושב ראש ועדת הכלכלה ח"כ משה כחלון (שמאוחר יותר מונה לשר התקשורת) סיכם דיון שני של הוועדה בנושא זה בקביעה שפעילות המיתוג הסמוי עומדת בניגוד לחוק ויש לאסור אותה, לפחות עד הסדרת הנושא בחקיקה:

"הוועדה גם חוזרת על קביעתה כי עד תיקון החוק יש איסור מוחלט לשדר תוכן שיווקי. לפחות עד התיקון. יהיה תיקון – יסמיכו, אולי, את הרשות, אולי לא יסמיכו, אולי משרד המשפטים יבוא עם הצעת חוק שתסמיך את הכנסת – אני לא נכנס כרגע לפרטי החוק, חקיקה צריכה להיות, כפי שנאמר כאן, על ידי כולם, על הסדרת הנושא. וכמובן – עד הסדרת החוק כל פרסום תוכן שיווקי הוא עבירה, הוא בניגוד לחוק" (ועדת הכלכלה, 2007).

הדברים נאמרו בעקבות עמדתן של היועצת המשפטית של ועדת הכלכלה של הכנסת, עו"ד אתי בנדלר, והמשנה ליועץ המשפטי לממשלה, עו"ד דוידה לחמן-מסר, בדיון.

קביעה זו שמה קץ למצב המוזר שהתקיים בסוף 2005 ובמשך שנת 2006 שבו שני גופי הפיקוח הציבורי על שוק הטלוויזיה – מועצת הרשות השנייה בראשותה של נורית דאבוש ומועצת הכבלים והלוויין בראשותו של עו"ד יורם מוקדי – התחרו ביניהם בשאלה מי ינהיג מדיניות מתירנית יותר בנוגע לסוגיית המיתוג הסמוי, האסורה על-פי חוק. כך תיאר את המצב שהיה מנשה סמירה, בעבר יושב-ראש הרשות השנייה ובהמשך מנכ"ל הרשות:

"היתה תחרות בין המועצות, בין דאבוש למוקדי. מוקדי אפשר לערוצים שלו לשדר תוכן שיווקי, ואז הוא נקרא לסדר על-ידי משרד המשפטים. הביזיון – אני לא אשכח את זה, הייתי אז יושב-ראש ועדת המדרוג, והזמינו אותי כעד מומחה לדיון בוועדת הכלכלה בראשותו של משה כחלון – אני זוכר שחברי-כנסת יצאו חוצץ נגד מוקדי בוועדת הכלכלה, וגם במשרד המשפטים כעסו עליו, כי החוק לא מתיר פרסום לא גלוי. באותה ישיבה מפורסמת מוקדי נקרא לסדר וגם המחוקק סירב לתקן את החוק. במקביל, ב-2006, לקחה מועצת הרשות השנייה את המלצות ועדת כשר, אישרה אותן, ואמרה להנהלת הרשות השנייה: 'תפעלו'. באה הנהלת הרשות השנייה ואמרה: 'ללא היתר בחוק, לא ניתן לעשות דבר'. ב-2007 מוניתי למנכ"ל הרשות השנייה. נורית דאבוש היתה אז יושבת-ראש המועצה. היה ברור שאני לא מסכים עם המלצות כשר, אבל המועצה היא זו שקיבלה את ההחלטות. לשמחתי החוק לא שונה ולא נאלצנו להתמודד עם זה ולקדם את העניין. עד היום החוק לא תוקן. אי לכך ובהתאם לזאת פרסומות ותשדירי פרסומות ניתן לעשות אך ורק בצורה גלויה, למעט מספר היתרים שניתנו בתוך המסגרת הרחבה של החוק".

ואולם התהליך המשיך והיכה שורש ללא היתר ובניגוד לחוק, ונמשך כמעט באין מפריע. מה שבתחילת הדרך התנהל כשוק חשאי, מחשש לצעדי אכיפה וענישה, מתנהל כעת בגלוי עד כי בעיתון "גלובס" התפרסם בשנים 2008–2009 מדד חודשי שהציג את עסקות התוכן השיווקי המובילות לפי מדידתה של החברה הפרטית אפקט-טיוי. איילת מצגר, סמנכ"ל הטלוויזיה ברשות השנייה, הסבירה בתגובה שהמדד שהתפרסם ב"גלובס" שימש לא פעם כלי עבודה לאנשי הרשות:

"הרבה פעמים קבענו הפרה לזכיין עוד לפני שהמדד של 'גלובס' התפרסם. במקרים אחרים היינו מחפשים במדד. עם זאת צריך לזכור שהמדד שהתפרסם לא תמיד שיקף את הכללים שלנו. הוא כלל בהגדרה של תוכן שיווקי גם בדברים שמבחינתנו הם לגיטימיים, למשל הסכמי חסויות. אנחנו לא רואים בזה תוכן שיווקי פסול".

בנוגע למדיניות האכיפה מסרה מועצת הכבלים והלוויין:

"המועצה לשידורי כבלים ולשידורי לוויין שמה לעצמה למטרה להילחם בתופעת הפרסום הסמוי. המועצה מפקחת, דרך קבע, על שידורי הגופים המשדרים, גם בהיבט של הכללת פרסום סמוי במשדרים, ומטפלת בתופעה בחומרה המתבקשת. המועצה פועלת בנחישות נגד פרסום סמוי, והראיה לכך היא העובדה שמתחילת שנת 2009 הוטלו על הגופים המשדרים כ־8 עיצומים כספיים שונים בגין שילוב תוכן שיווקי והיבטים מסחריים בשידורים. סך העיצומים הללו עומד על כמעט מיליון ש"ח. גם היום תלויים ועומדים מספר הליכי בירור והפרה מול הגופים המשדרים, ולגבי חלק מהם אף הודיע יו"ר המועצה לגופים המשדרים על כוונתו להטיל עיצום כספי בגין ההפרות שנקבעו עקב שידור פרסום סמוי ואסור".

בנוגע למדיניות האכיפה של הרשות השנייה הסביר מנכ"ל הרשות לשעבר מנשה סמירה:

"העניין הזה דומה לאכיפת מהירות רכבים בכבישים. אם שמים שלט של 100 קמ"ש, כולם נוסעים 110 קמ"ש, ואם שמים שלט של 120 קמ"ש, כולם נוסעים 140 קמ"ש. אנחנו כל הזמן שמים קו, הם [זכייני הערוצים 2 ו-10] מושכים אותו, ואנחנו מחזירים. זה חלק מהמשחק בין המפקח לגוף המפוקח במשך השנים בנושאים המסחריים-כלכליים. מי שלא מבין את זה לא יכול לחיות את השווקים האלה. הרי לא משנה איפה אתה שם את הקו, תמיד הם יחצו אותו, ואז תקום ענת באלינט ותקרע את הרגולטור לגזרים על שהם עוברים על הכללים. אבל זה שם המשחק.

"הסטטוס הפורמלי הוא שהחוק אינו מתיר לעשות זאת. הרשות השנייה קבעה מספר כללים שנגזרים מפרשנות מרחיבה של החוק. היא אפשרה דברים שבהחלט מישהו שמסתכל מהצד יכול להגיד – זה פרסום סמוי כזה או אחר. אבל זה מותר, זה נעשה בדלת הקדמית. המצב הוא לא כאוטי. אנחנו לא בסיטואציה, שהיא בעיני החמורה מכול, שבעלי הון ומפרסמים שולטים בתוכן. התוכן עדיין נמצא אצל היוצרים. גם אם זה קורה קצת יותר בתוכניות בידור ובתוכניות אחרות בשוליים, אנחנו עדיין בשליטה. אם ננסה לחסום את העניין לחלוטין, אם נצא לקרב קולוסלי, נקבל את התוצאה ההפוכה מכיוון שהעניין יגיע לחקיקה, והם יעבירו חקיקה אחרת שלפיה הכל מותר.

"אני מעדיף את הסיטואציה האפורה הזאת שקיימת עכשיו, גם אם היא אינה אידיאלית. אנחנו תמיד אומרים להם: 'חבריה, אל תהיו חזירים'. חשוב לזכור שאנחנו עוסקים בעולם של יצירה, זה לא עולם של שחור-לבן. זה מורכב. האם לשים את הצבע הסגול בתוכנית זה מיתוג או רק כשאני שם את הצבע הסגול עם עוד כמה אלמנטים זה נחשב מיתוג? איפה עוברים הגבולות? בגלל שאנחנו עוסקים ביצירה ובאמנות, קשה מאוד לקבוע ולומר: 'עד כאן יעבור הקו, מכאן ברור שזה אסור'. יש כאן משחק, וזה נכון שעם הזמן הגבול טיפה זז. יש גאות ויש שפל, אין ספק".

מתוך "בתוך הקופסה – מיתוג סמוי בשידורי הטלוויזיה המסחרית בישראל", מאת ענת באלינט, בהנחיית מרדכי קרמניצר, הוצאת המכון הישראלי לדמוקרטיה, יוני 2012

לקריאת סקירות על המחקר ולהורדת המחקר המלא

חשדנות גלויה / אורן פרסיקו
הפרסום הסמוי, קובעת ענת באלינט במחקר המתפרסם כעת, לא רק גונב דעת ומחבל בהחלטות צרכניות אלא גם פוגע במגוון התכנים על המסך ומוביל לאובדן האמון בתקשורת

כמה פעמים יגידו "זה טעים" / אורן פרסיקו
מחקר על פרסום סמוי חושף את תעשיית ההתחזות בתוכניות הבידור והתעודה בטלוויזיה המסחרית בישראל: "אם לא היה פיקוח בכלל היינו עושים סדרות שקוראים להן 'ביסלי' ו'במבה'"

לקריאת המחקר
להורדת המחקר המלא בפורמט PDF