היחידה הממשלתית לחופש המידע פרסמה בשבוע שעבר את הנוסח הסופי של נוהל 13, המוכר יותר כ"נוהל פרסום יומנים". הנוהל הזה, שנערך ונכתב בשיתוף מחלקת ייעוץ וחקיקה במשרד המשפטים, מנחה את הרשויות הכפופות ליחידה בנוגע לאופן שבו יש למסור ולפרסם יומנים של נבחרי ציבור ונושאי משרה ציבורית המתבקשים בבקשות חופש מידע.
שנים לא מעטות התעכב הנוהל הזה במשרד המשפטים, ויש הרבה מה לומר על האופן שבו עוצב ונכתב, אבל הפעם נפנה זרקור לשאלה חשובה אחת: האם בעלי תפקיד ציבורי חייבים למסור מידע על פגישות ושיחות שקיימו עם עיתונאים וכלי תקשורת?
לקראת סוף הנוהל נכתבו על כך הדברים הבאים:
לנוכח מערכת היחסים הרגישה וחשיבות השיח החופשי עם התקשורת, בדגש על גורמי הדוברות וההסברה, והחשש כי מסירת מידע על פגישות שערכו עיתונאים עלולה לפגוע באינטרסים להם ניתן משקל על פי החוק, קיימת ככלל הצדקה שלא לחשוף את המידע המלא על הפגישה. אי לכך, כברירת מחדל, יש לציין כי התקיימה פגישה עם איש תקשורת בלבד ללא ציון שם העיתונאי או נושא הפגישה. עם זאת, ייתכנו מקרים שבהם האינטרס הציבורי במידע זה עשוי לגבור על האינטרס האמור, במקרה כזה ובמידה שהפרסום עלול לפגוע בעיתונאי, יש לבצע אליו פניה לצד ג' לפני פרסום המידע. בנוסף, אם מדובר בראיון שבמועד פרסום היומן הפך פומבי, יש למסור את מלוא פרטי הפגישה".
העמדה הזאת מעוררת שאלות מורכבות, שעד עתה התמודדה איתן כל רשות בדרך אחרת. יש רשויות שמסרו שמות מפורשים של עיתונאים אשר נושאי המשרה הציבורית נפגשו איתם; אחרות בחרו לתאר פגישות עם "תקשורת" או "עיתונאי" בעלמא; והיו שהשחירו לחלוטין פגישות מהסוג הזה.
חשש לחיסיון העיתונאי
להרחבה בנוגע לשיקולים אלה מפנה אותנו הנוהל החדש לסיכום דיון שהתקיים ביוני 2018 בלשכת היועץ המשפטי לממשלה, אביחי מנדלבליט, בנושא "העברת מידע בעניין קשר בין עיתונאים לגורמים ממשלתיים מכוח חוק חופש המידע". בדיון עלו דילמות שמעוררת חשיפת השיח בין עיתונאים לעובדי רשויות, ובתוכם גם אנשי הדוברות.
"יכולתם של עובדים בכירים ונבחרי ציבור לשוחח בחופשיות עם העיתונות, על מנת להביא מידע בעל עניין לציבור, אף מהווה חלק אינהרנטי בעבודתם", טוענים מנסחי הסיכום. כמו כן, הם כותבים, גם איש התקשורת עצמו "ממלא תפקיד ציבורי חשוב בקיומה של תקשורת ביקורתית, מעמיקה ומדווחת אמת", ומלאכה זו "מחייבת לא פעם דיסקרטיות מסוימת".
אביחי מנדלבליט, היועץ המשפטי לממשלה (צילום: יונתן זינדל)
אחד השיקולים שהוצגו בדיון לאי-חשיפת המידע הוא חשש לשיבוש תפקודה התקין של הרשות ויכולתה לבצע את תפקידיה. לסייג הזה כבר נקבע בפסיקה רף הוכחה גבוה, והרשות לא יכולה להיתלות בו כדי למנוע מסירת מידע אלא כאשר קיימת "ודאות קרובה לפגיעה ממשית באינטרס הציבורי".
שיקול נוסף הוא פגיעה באינטרס מקצועי או כלכלי של העיתונאי או כלי התקשורת. אם מסירת מידע על פגישות עם עיתונאים תחשוף סוד מסחרי או מקצועי שלהם, הרשות יכולה לשקול שלא למסור אותו. גם כאן לא מדובר על כל פגיעה, אלא על פגיעה ממשית וחמורה יחסית. במצבים כאלה, נאמר בסיכום, הרשות צריכה לשקול גם פנייה לעיתונאי עצמו, כדי לשמוע את עמדתו בשאלה אם תהיה פגיעה בו או בכלי התקשורת שלו.
המסמך של היועמ"ש מבדיל בין חיסיון על מקורות לבין קשר בין עיתונאים לעובדי ציבור: מה אם העובד, "המחויב להוראות חוק חופש המידע, יטען כי הוא מקור עיתונאי שיש לחסות את דבריו"?
המסמך מזכיר גם את פסק הדין בעניין ציטרין, שעיגן בשעתו את החיסיון העיתונאי ואת הצורך להגן על מקורות לשם הבטחת חופש הביטוי והעיתונות. מהלכת ציטרין, נאמר שם, אפשר ללמוד בדרך ההיקש על חשיבות השמירה על יחסי האמון והשיח החופשי בין עיתונאי לאיש הרשות עימו נפגש. עם זאת, המסמך גם עומד על ההבדלים בין המקרים: מה יהיה אם עובד ציבור, "המחויב בעצמו בהוראות חוק חופש המידע, יטען כי הוא מקור עיתונאי שיש לחסות את דבריו"?
אף שמסקנת הדיון היתה שאין לקבוע כלל גורף, המסמך קובע שלנוכח מערכת היחסים הרגישה וחשיבות השיח החופשי עם העיתונות, ייתכנו בנסיבות מסוימות טעמים כבדי משקל שלא למסור מידע על פגישות בין גורמים ממשלתיים לאנשי תקשורת - במלואו או בחלקו.
יד קלה על הטיפקס
נדמה לי שבעמדות האלו מסתתרים כמה קשיים. במאי 2021, כשפורסמה טיוטת הנוהל, הבאתי בפני מנסחיו שורה של הסתייגויות בשם עמותת "הצלחה".
כדי להחליט אם מוצדק להטיל חיסיון על פגישה מסוימת או על פרטים לגביה, טענתי, צריך לבחון את נסיבות הפגישה. לדוגמה, אין הצדקה לחסות פגישות או סעיפים בלוח הזמנים שנועדו לקבוע ראיון או למסור לגורם התקשורתי מידע פומבי. בפגישות כאלה אין לחסות גם את נוכחותם של גורמים נוספים, כגון יועצי תקשורת או בעלי תפקידים אחרים. באופן כללי, ככל שהמשתתפים רבים יותר, וככל שחלקם אינם עובדי הרשות, כך ברור יותר שאפשר לוותר על החיסיון העיתונאי.
אין הצדקה להטיל חיסיון על פגישות שנועדו לקבוע ראיון או למסור לעיתונאי מידע פומבי, ועל נוכחותם של גורמים כמו יועצי תקשורת. ככל שרבים המשתתפים בפגישה, ברור שאפשר לוותר על החיסיון
כמו כן, הצבעתי על קושי בהטלת חיסיון על פגישות שנועדו למסור לעיתונאי מידע באופן בלתי מורשה (קרי, להדליף לו) אם הן מתקיימות במתקני הרשות ותוך שימוש בתשתיות שלה, ונחשפות בפני צדדים נוספים מתוך הרשות כגון עוזרים ואנשי מזכירות. הסיבה היא שני סעיפים בחוק העונשין - סעיף 113א, העוסק במסירת ידיעה סודית, וסעיף 117, העוסק בהדלפה ללא אישור. המתח שבין עקרון החיסיון העיתונאי ותקינות עבודת התקשורת וחופש העיתונות לבין תקינות המנהל אמנם הוסדר בפסיקה, אך אין בו כדי להכשיר הפרה של הוראות החוק תוך שימוש במשאבים ובמתקנים של הרשות.
לכן, כשבעל תפקיד נפגש עם עיתונאי לצורך הדלפה, יש לשקול שלא לתעד את הפגישה ביומן, ולא לקיים אותה במתקני הרשות. שיקולי הגנה על מקורות וחופש העיתונות גם מובילים למסקנה שככל שפגישות כאלה תועדו, הן בגדר פגישות "פרטיות" שאין למסור לגביהן מידע כלשהו.
במצבי ביניים, למשל שיחות רקע עם עיתונאים, או שיחות שבהן מידע רשמי נמסר ברשות ובסמכות אך בלא ייחוס ולא לציטוט, כתבתי שניתן לחסות את נושא הפגישה, אך לא להסתיר את קיומה ואת זהות האנשים שנכחו בה.
הדיסקרטיות תיפגע
ויש עוד עניין. חוק חופש המידע חל גם על דוברים בשירות המדינה, שמקיימים, כאמור, מערכת יחסים אינטנסיבית ויומיומית עם עיתונאים. האם הרשויות מחויבות לחשוף לציבור את מערכת היחסים הזאת?
עו"ד רז נזרי, המשנה ליועץ המשפטי לממשלה לעניינים פליליים (צילום: פלאש 90)
בינואר 2020, לאחר יותר מחמש שנים של דיונים, כתב המשנה ליועץ המשפטי לממשלה, רז נזרי, מכתב שכותרתו "בקשת חופש מידע לקבלת מידע אודות פניות שנערכו לדוברים והתשובות שניתנו להן". המכתב הופנה ליועצים המשפטיים של משרד החוץ, התקשורת והגנת הסביבה, והוא נוסח בעקבות בקשות מידע שהגישה עמותת הצלחה. באמצע 2014 ביקשה הצלחה משלושת המשרדים האלה למסור עותק מפניות ומשאילתות שהוגשו לאגפי הדוברות בין יוני לאוגוסט 2014, ומהתשובות שניתנו להן.
במכתבו הדגיש נזרי כי בין העיתונאים לדוברים נרקמים יחסי אמון מיוחדים המבטיחים את זרימת המידע. היחסים האלה נשענים לעיתים על דיסקרטיות באשר לשאלות העיתונאים, לתשובות שניתנו להם, ואפילו באשר לעצם הפנייה. "מסירת המידע המבוקש והחרגתו מיחסי אמון אלו, עלולה לעלות כדי פגיעה בהמשך קבלת המידע", כתב נזרי. לדבריו, קיים חשש שמסירת המידע על הפניות תניא עיתונאים מלבקש מידע מהדוברים, ולהיעזר במקומם בערוצים בלתי-פורמליים. מגמה כזו תפגע בעבודה הסדירה של אגף הדוברות ותשבש את תפקודו התקין.
גם נזרי מזכיר כי מסירת המידע עלולה לעתים לפגוע באינטרס עסקי של העיתונאי, שכן היא תלמד על טיב המידע המצוי בידיו ועל הנושאים שהוא עוסק בהם, לרבות סיפורים בלעדיים. אינטרס זה עשוי להתקיים גם אחרי שהעיתונאי פרסם את הידיעה, שכן מידע על קשריו עם הדובר עלול לחשוף את שיטות העבודה שלו, את מקורותיו, וכיווני מחקר עתידיים.
למרות זאת, במשרד המשפטים סבורים שאפילו במקרה של דוברים, לא ניתן למנוע לגמרי את מסירת המידע. אחרי בחינה וניתוח שמרניים, הגיעו במשרד למסקנה שיש לעשות הבחנות פנימיות במידע המבוקש. "במקום בו סבורה הרשות הציבורית כי מתקיים חשש מפגיעה באינטרסים המוגנים שצוינו לעיל", כתב ניזרי, "ניתן להיענות לבקשה באופן חלקי, ברזולוציה אשר נותנת מענה לאינטרס הציבורי מבלי לפגוע באופן משמעותי באותם אינטרסים מוגנים".
דרך האמצע
מהי היענות חלקית לבקשת מידע? אפשרות אחת שמעלה נזרי היא למסור מידע רק על הפרטים הבאים: זהות הגורם שפנה; מועד הפנייה; מועד המענה, ונושא הפנייה – "ברמת הפשטה כללית שאינה מאיינת את התכלית שבעטיה לא נמסר תוכן השאילתה והמענה".
אפשרות אחרת היא למסור את המידע באופן מצרפי. לדוגמה, אם מסירת מועדי הפנייה המדויקים עלולה לחשוף סוד מקצועי (שיטות עבודה, מקורות או כיווני מחקר עתידיים), הרשות תוכל לתת מידע מקובץ על פני מספר חודשים, כגון "20 פניות בין החודשים יולי לאוקטובר". דוגמה אחרת: אם מסירת שמו של העיתונאי עלולה להזיק לו, הרשות תוכל לציין רק את שמו של גוף התקשורת.
מידע חלקי על קשר עם עיתונאים: קטעים מתיעוד השיחות בין רה"מ בנימין נתניהו לעורך "ישראל היום" עמוס רגב ובעלי העיתון שלדון אדלסון, שנמסר לרביב דרוקר
לפי מכתבו של נזרי, הסתפקות במידע מצרפי על פניות לדוברים תתאפשר רק אחרי שהממונה על חופש המידע התייעץ עם הדובר (או עם צד שלישי) בעניין הנזק שייגרם לרשות הציבורית ויחסיה עם כלי התקשורת, והשתכנע כי מסירת המידע המלא תגרום נזק העולה על האינטרס הציבורי או האישי שיש בגילוי המידע.
במקרים בהם המידע הפך לפומבי, פורסם על ידי כלי התקשורת או בדיווח אחר או שניתן לו כבר גילוי, נחלשת ממילא ההנמקה התומכת בחיסוי שלו. לכן מידע על פגישות שכבר הפכו פומביות או ראיונות ושיחות שכבר התקיימו, לא ניתן יהיה לחסות.
כעת נשאר לראות כיצד מיישמים משרדי הממשלה ודובריהם את ההנחיות החדשות, ואם הן ישפיעו על דרכי העבודה של העיתונאים עם גורמים כאלה. שמא ניחשף מעתה למידע שהרשויות הציבוריות או התקשורת – כל אחת מסיבותיה - לא רצו שניחשף אליו למרות תרומתו לאינטרס הציבורי?