במאמר שפורסם בשבוע האחרון ב"וואלה ברנז'ה" קראה חברת מועצת הרשות השנייה, ד"ר מירב אלוש-לברון, לחשיבה והגדרה מחדש של כללי הרגולציה בשוק התקשורת. הדברים אמנם נכתבו בהקשר של הביקורת על תוכניות הריאליטי ומינונן המשמעותי, אך מאמרה של אלוש-לברון הכיל גם התייחסויות עקרוניות לרגולציה על הטלוויזיה המסחרית.
אלוש-לברון מבקשת מהשותפים לשיח הציבורי "להכיר את העובדות והרקע הכללי הנוגעים לעבודת הרגולציה התקשורתית", וכותבת בפתח דבריה כי הרשות השנייה, המפקחת על הטלוויזיה המסחרית בישראל, "פועלת לאור חוק הרשות השנייה לטלוויזיה ולרדיו והכללים שלידו. במובן הזה גם אם יש בתוכה גורמים הסבורים למשל כי יש להחמיר את האכיפה או לחלופין לצמצמה, הרי שבמידה רבה ידיהם כבולות". אמירה זו צריכה להיבחן בשני מישורים: ראשית ביחס לנכונותה ושנית באשר לשלמותה.
באשר לשאלת הנכונות, ניתן לומר כי אכן, רגולציה של תקשורת מסחרית בישראל מרוכזת ברובה תחת כנפי חוק הרשות השנייה וחקיקת המשנה מכוחו, אך קשה ואף מטעה יהיה להגיד כי אלה המקורות החוקיים היחידים לבחינת התנהלותם של מורשים לשידורים וגופים משדרים. הוראות חוק רבות אחרות מטילות חובות משמעותיות ורלבנטיות על זכייני הטלוויזה וחברות החדשות של הערוצים המסחריים.
כך למשל יש הוראות חשובות בחוק הגנת הצרכן, בחוק ההגבלים העסקיים, בחוק החברות ובפרטי חקיקה נוספים – לכמה מהן משמעות פלילית חמורה. על כן, תמונת מצב שלפיה חוק הרשות השנייה הוא עולם ומלואו היא חסרה ובמידה רבה טועה ומטעה. גם כאשר הוראות החוק הרלבנטיות לפעולות אסדרה אינן נטועות בחוק הרשות השנייה שמכוחו פועלת הרשות על מוסדותיה השונים, יכולים ואף מצופים חברי מועצה ונושאי משרה ברשות לפעול להגשמת תכלית חקיקה "חיצונית" ולהביא לכך שתתקיים הרמוניה אכיפתית בין הוראות חוק שונות.
חברי המועצה יכולים להפנות שאלות בהקשר זה לגופים המפוקחים, לפנות לרשויות הרלבנטיות לקבלת הבהרות ולהתייעצות ואף להגיש להן בקשות רשמיות להפעלת סמכות. לעתים הרשות עצמה יכולה לפעול מכוח הוראות חקיקה חיצונית, כמו במקרה של חוק החברות וחברות החדשות. התכנסות והצטמצמות לארבע אמות חוק הרשות השנייה הן פעולות בלתי סבירות ולא לגיטימיות, שבהן לוקה הרשות לא פעם.
בשאלת שלמות טיעונה של אלוש-לברון ראוי לומר: ידיהם של חברי מועצת הרשות כבולות רק ככל שהם בוחרים לכבול אותן. חברי המועצה אינם רק הגוף המפקח על פעולות הנהלת הרשות במישור האכיפתי, אלא גם מעצבי המדיניות ומתקיני הכללים שמכוחם מתבצעות פעולות האסדרה. הם עצמם יכולים לא פעם לשנות את כללי המשחק ככל שהם סבורים כי המצב הקיים אינו עולה בקנה אחד עם תכלית התקנות או הוראות חוק אחרות. כמובן שכל פעולה של המועצה כמחוקק משנה כפופה גם היא לעקרונות מינהליים וחוקתיים ולביקורת שיפוטית, אך מרחב התמרון ממש אינו קטן.
אלוש-לברון מלינה גם על ריבוי כללים ורגולציה עודפת. "לא ניתן להתעלם מן העובדה כי בישראל סובלת רגולציית התקשורת מעודפות יתר של הגדרות, סעיפים ותתי-סעיפים מרובים, המסרבלים את עבודת האכיפה ומאפשרים אי-בהירות וחמקמקות", היא קובעת. "באופן אבסורדי", היא ממשיכה, "דווקא עודפות זו, אשר העניקה לרשות השנייה כוח וסמכות רחבה, היא אשר אחראית באופן חלקי לכך כי במבחן התוצאה אין האכיפה והפיקוח מתממשים בפועל באופן שלם, שכן תפסת מרובה – לא תפסת".
גם ביחס לדברים אלו יש לומר כי הכוח נתון למועצה לשנות את המציאות הבעייתית. המועצה יכולה להחליט על תהליך מושכל של סריקת הכללים הקיימים ותיקונם או גם לבטל כללים לא מעטים שאי-אפשר לאכוף באופן יעיל או שהם אינם עומדים במבחן התועלת או הזמן. השינויים התכופים בתחום המדיה ואופנות שונות הפוקדות את השידור המסחרי מהירים יותר מקצב ההסתגלות והשינוי של כללי האסדרה והאכיפה – לכן יש לבצע לא פעם התאמות נחוצות כדי להישאר רגולטור רלבנטי, יעיל ותכליתי.
"מרחב התמרון" של חברי המועצה, לפי אלוש-לברון, הוא "בפרשנות החוק ובהשפעה של העמדות הערכיות של חברי המועצה וההנהלה". כאמור, אותו מרחב רחב הרבה יותר, אך גם אותה עמדה ערכית של חברי הרשות צריכה מרחב משלה כדי שתוכל להתממש באופן מיטבי. לא פעם לוקה הדיון במועצה באופן שבו הוא מתבצע ובכמות ומהות המידע הרלבנטי המובא לידיעת חברי המועצה. לא פעם – כפי שהם מעידים על עצמם וכפי שפורסם לא פעם – יש תחושה ברורה של אי-ידיעה, אי-הבנה וכפיית חיפזון, שלא לדבר על פגמים משמעותיים יותר המעיבים על כשרות הליכי ההחלטות. אם ישופר האופן שבו מתקבלות החלטות במועצת הרשות ובוועדותיה, יתחזקו גם עצמאות המועצה ויכולתה לפקח על הנהלת הרשות ועובדיה ולא להסתמך בהכרח על עמדתם.
הנה כי כן – כוחם של חברי מועצת הרשות השנייה נתון להם להוביל ולהשפיע גם בסוגיות הליבה של סיווגי הסוגה, מספר שעות הריאליטי, הפקות מקור ושאר נושאי בקרת תוכן. את השאלה אם רגולציית טלוויזיה צריכה להתמקד ולעסוק בעיקר בשאלות תוכן מעבר לקווי המתאר הקבועים בחקיקה השונה העוסקת בהגנת הצרכן או דווקא בסוגיות של מבנה, תשתית ותמריצים כלכליים, נשאיר להזדמנות אחרת.
אלעד מן הוא היועץ המשפטי של עמותת "הצלחה"