שני הכשלים העיקריים בחוק התקשורת החדש של שר התקשורת שלמה קרעי, הם הפוליטיזציה של הפיקוח על התקשורת המשודרת, באמצעות הקמת רשות תקשורת חדשה שתמונה ישירות או בעקיפין ע"י שר התקשורת; וביטול הרגולציה על ערוצי החדשות באופן שיחבל בעצמאות העיתונאית. מעבר לכך, קרעי פשוט אינו מבין את תחום התקשורת ומציע לעודד תחרות באופן שיפגע הן בתחרות והן במוצר התקשורתי.
כך טוענים במכון לואיס ברנדייס, בנייר עמדה מפורט שהגישו בתגובה להצעת חוק התקשורת של שר התקשורת שלמה קרעי. המכון, הפועל במכללה למינהל, עוסק במחקר תיאורטי ויישומי בתחומי החברה, המשפט, הכלכלה, המימון, הרגולציה, התקשורת והמדעים המדויקים. נייר העמדה נכתב ע"י ד"ר עידו באום, המנהל האקדמי של המכון, מרצה בכיר בפקולטה למשפטים במכללה למינהל והפרשן המשפטי של "דה מרקר"; וע"י עו"ד ענת שורק, עמיתת מחקר בכירה במכון.
"לעמדת המכון, תזכיר החוק מעורר שורה של בעיות וקשיים אשר קצרה היריעה מלסקור את כולם", נפתח נייר העמדה, המתרכז בעיקר בשני מוקדים של החוק: אופייה של רשות התקשורת החדשה, העתידה להחליף את הרשות השנייה לטלוויזיה ולרדיו ואת מועצת הכבלים והלוויין; וביטול ההפרדה המבנית המחייבת ערוצי חדשות להקים "חברות חדשות".
השתלטות פוליטית מוחלטת
"כדי להבטיח שהעיתונות תבצע את תפקידה כ'כלב השמירה' של הדמוקרטיה, המבקר את רשויות השלטון ואת מוקדי הכוח בחברה, עליה להיות 'עיתונות חופשית'", כותבים באום ושורק, "בישראל, בדומה לנעשה במדינות אחרות בעולם, אמצעי התקשורת נתונים לרגולציה. הרגולציה על תחום השידורים נועדה לקדם את חופש הביטוי ושקיפות המידע, להבטיח ייצוג תקשורתי פלורליסטי, לשמור על רמת השידורים ואיכותם, להגן על אוכלוסיות רגישות ולקדם את התחרות.
"תחום השידורים מהווה צומת בה נפגשים מספר אינטרסים כבדי משקל: אינטרס הציבור לקבל מידע שעל בסיסו יוכל לגבש החלטות אוטונומיות, אינטרסים כלכליים בעלי ערך רב ואינטרסים פוליטיים הנוגעים לתהליכי קבלת החלטות בנושאים מדיניים וכלכליים. על מנת שהגורם המאסדר יוכל לאזן בין השיקולים והאינטרסים המתחרים על הבכורה ולהסדיר את הפעילות בענף התקשורת באופן מיטבי, יש הכרח כי הרגולטור יהיה עצמאי ובעל מומחיות רב-תחומית, שיאפשרו לתת ביטוי הולם למגוון השיקולים".
"הוראות תזכיר החוק מחריפות את רמת המעורבות של שר התקשורת באסדרת תחום השידורים ביחס למצב הנוהג כיום"
במכון ברנדייס מצביעים על שרובן המוחלט של מדינות ה-OECD (31 מ-33) אימצו מודל של סוכנויות רגולטורית עצמאיות לפיקוח על התקשורת. "ישראל היא בין המדינות הדמוקרטיות הבודדות בעולם שבה המצב שונה בתכלית", שכן לשר התקשורת ישנה השפעה על חלק מהמינויים במועצות הפיקוח. מבקר המדינה כבר התריע על כך והדגיש: "עצמאות הרגולטור משמעה בין היתר ניתוק של הדרג המיניסטריאלי מעיסוק בתוכן השידורים".
אלא שקרעי, בחוק שהוא מציע, לא מתקן את המצב אלא מחמיר אותו פי כמה. "הוראות תזכיר החוק מחריפות את רמת המעורבות של שר התקשורת באסדרת תחום השידורים ביחס למצב הנוהג כיום, בין היתר, בכך שהיא מכפיפה את כל חברי הרשות החדשה לבחירה ישירה או עקיפה של שר התקשורת (וגורמים אחרים בממשלה)".
באום ושורק ממשיכים ומזכירים כי "כבר היום נשקפת סכנה לחופש העיתונות מצד השלטון. הסכנה היום היא עקיפה במובן זה שבעלי הון מנצלים את שליטתם באמצעי
התקשורת כדי להשיג הטבות רגולטוריות כאשר מנגד, פוליטיקאים משתפים עמם פעולה ועשויים לזכות בהטבות פוליטיות בדמות השפעה על הסיקור התקשורתי".
הוראותיו של חוק קרעי "מחריפות ביתר שאת את הסיכון לפגיעה בחופש העיתונות, וזאת באופן ישיר. למעשה, תזכיר החוק מעניק לשלטון אפשרות להשפיע באופן ישיר על תחום השידורים – שכאמור אמור להיות ספרה עצמאית ונפרדת. די לעיין בחלק מהוראות התזכיר המתייחסות לסמכויות המועצה כדי להיווכח עד כמה שיקול הדעת הרחב המסור לה יאפשר לה לשלוט ולהשפיע על תכני השידור".
תחרות? זה לא כל כך פשוט
בהמשך המסמך מתייחסים באום ושורק בהרחבה לגולת הכותרת של חוק קרעי: כוונתו "לפתוח את השוק" ולהפחית רגולציה במטרה לעודד "תחרות וגיוון". מדובר, השניים קובעים, בתפיסה מוטעה ושטחית, המתעלמת מכל הידע הנצבר בארץ ובעולם בנוגע לאסדרת תקשורת.
"ביסוד תזכיר חוק התקשורת מונחת ההנחה כי שידורי חדשות הם שירות שניתן לספקו לציבור באמצעות פתיחת שוק השידורים לתחרות מלאה בין השחקנים שיבחרו להיכנס אליו. הנחה זו מתעלמת מכשלים עמוקים המוכרים ומקובלים במחקר בכל הקשור לשידורי חדשות, וההחרפה בכשלים אלה לנוכח התפתחויות טכנולוגיות ובהינתן המאפיינים הייחודיים של מדינת ישראל".
באום ושורק מונים מספר כשלים כאלה, שחוק קרעי מתעלם מהם, כמו למשל "כשל ההחצנה החיובית": "אדם יכול להפיק תועלת מתחקיר עיתונאי אף אם לא קרא אותו ולא שילם עליו, לכן הביקוש בקרב הציבור הרחב לצריכה של מידע עיתונאי הוא נמוך מהביקוש האופטימלי, שכן חלק ניכר מהציבור הוא 'טרמפיסט' הנהנה מהמשאבים שהשקיע מיעוט של צרכני מידע עיתונאי.
"בחברות מדיה שנועדו להשיא את רווחיהן קיימים תמריצים חזקים להעדיף את אינטרס בעל שליטה על פני אינטרס צרכני המדיה ואינטרס הציבור בכללותו. זאת, מבלי שהצרכנים – ובוודאי הציבור – יוכלו לזהות בצורה מובהקת את קיומם של תמריצים אלה או את אופן המימוש שלהם בתוכן העיתונאי המופק ומופץ על ידי חברת המדיה"
"לנוכח בעיית ההחצנה החיובית הגורמת לירידת הביקוש לתוכן עיתונאי המחייב התעמקות, ידע מוקדם והבנה, ספקי תוכן חדשותי עלולים להעדיף תוכן עיתונאי שעלות הפקתו זולה, שיש לו ביקוש בקרב צרכני המדיה, כגון סיקור של אירועי פשיעה, מסיבות עיתונאים, שידורים חיים של אירועים, או תוכניות שיח אקטואליות. כתוצאה מכך, צפויה ירידה בהשקעה בתחקירים עיתונאיים העוסקים בסוגיות מורכבות התובעות משאבים עיתונאיים, השקעה רבה וטמונים בהם סיכונים כגון חשיפה לתביעות לשון הרע".
כשל שוק ייחודי אחר הוא השתנותו של שוק התקשורת בעידן הדיגיטלי, הגורר ירידה עקבית ומתמדת בהכנסות של כלי התקשורת מפרסום. "מחקרים שנערכו בשנים האחרונות הראו כי זליגת תקציבי הפרסום מהעיתונות הכתובה לשידורי הטלוויזיה הביאו לירידה דרמטית בכמות ובאיכות התוכן העיתונאי המסופק על ידי מערכות העיתונות הכתובה". בשנים האחרונות זולגים התקציבים גם מהטלוויזיה - אל הרשתות החברתיות והתופעה של "דלדול העיתונות האיכותית", מחמירה.
כשל שוק אחר הוא מאפייניה של ישראל כמדינה קטנה בעלת שפה ייחודית, מאפיינים המגבילים את פוטנציאל ההכנסות של יצרני תוכן לשוק המקומי.
כשל נוסף הוא "כשל המידע הא-סימטרי": "במיוחד במידע עיתונאי, לצרכני מדיה קשה לדעת איזה מידע מבוסס תחקירים אינו מסופק להם. [...] לבעלים של חברות המדיה אין אינטרס לסטות ממצב של חוסר תחרות בגלל היותם שחקנים ב'משחק רב פעמי' שבו סטייה של חברת מדיה אשר תשקיע בתחקיר עיתונאי בנושא שיש בו כדי להזיק לאינטרס של יתר השחקנים עלול ה להיתקל בתגובת נגד. לפיכך, האינטרס של כל השחקנים הוא להימנע ולדכא תחרות על אספקת מידע עיתונאי איכותי מבוסס-תחקירים, למרות שתחרות כזו הייתה משפרת את איכות המידע בעל החשיבות הציבורית המסופק על ידי חברות המדיה".
בגלל כשלים אלה, ואחרים, כותבים באום ושורק, תחרות בשוק התקשורת שתיווצר כתוצאה מהסרת מגבלות רגולטוריות נטולת שיקול דעת, לא תביא לשיפור המוצר - אלא בדיוק להיפך. גם המחשבה כי הצרכנים הם אלו שידאגו לשיפור המוצר הינה שגויה בעליל, משום שכשמדובר במוצר עיתונאי לצרכנים אין את הידע והיכולת להעריך אל נכון את המוצר - או את היעדרו.
"לסיכום חלק זה", כותבים באום ושורק, "בחברות מדיה שנועדו להשיא את רווחיהן קיימים תמריצים חזקים להעדיף את אינטרס בעל שליטה על פני אינטרס צרכני המדיה ואינטרס הציבור בכללותו. זאת, מבלי שהצרכנים – ובוודאי הציבור – יוכלו לזהות בצורה מובהקת את קיומם של תמריצים אלה או את אופן המימוש שלהם בתוכן העיתונאי המופק ומופץ על ידי חברת המדיה".
ריכוזיות ותחרות
מציאות נוספת שחוק קרעי מתעלם ממנה היא "הריכוזיות הכלל-משקית" המאפיינת את ישראל: "שוק ריכוזי הנשלט על ידי מספר מצומצם של משפחות או קבוצות קונגלומרטיות שיש להן פעילות במנעד רחב של ענפים באופן היוצר תופעה של ריכוזיות על-ענפית". ריכוזיות זו מהווה פקטור משמעותי המשפיע על התחרות ומסכל אותה, בניגוד לרציונל העומד בבסיס חוק קרעי.
"היבטים של ריכוזיות כלל-משקית מחמירים מאוד את כשלי השוק המאפיינים אספקת מידע עיתונאי מבוסס-תחקירים, באמצעות חברות מדיה", כותבים באום ושורק, "ראשית כל, בישראל מתקיימת תופעה חריגה של החזקה צולבת של חברות מדיה ושל חברות שיש להן אינטרסים כלכליים אחרים", כמו למשל האחזקה של משפחת ורטהיים במונופול מזון ובנק לצד ערוץ תקשורת, או האחזקה של אלי עזור בחברות גז והימורים לצד ערוץ תקשורת.
דודי ורטהיים (צילום: סיון פרג')
"בחינת החזקותיהן של חברות המדיה המרכזיות בתחומי התקשורת הכתובה והמשודרת בישראל מלמדת כי לבעלי החזקות מרכזיים בחברות מדיה יש – במספר לא מועט של מקרים – אינטרסים אחרים משמעותיים. הפער בגודל בין האינטרס הכלכלי של חברת המדיה לאינטרסים הכלכליים האחרים, הוא גבוה מאוד", כותבים באום ושורק.
"פער כזה מעורר חשש כי השיקולים העיתונאיים של בעל השליטה ושל מקבלי ההחלטות בחברות המדיה שבבעלותו מוטים לטובת האינטרס הכלכלי של בעל ההון. למעשה, בעל ההון אינו צריך כלל להפעיל את השפעתו על המערכת העיתונאית שכן העיתונאים והעורכים מודעים היטב לאינטרסים של בעל השליטה ומפעילים 'צנזורה עצמית'.
"כך למשל, שווי האינטרסים הכלכליים של משפחת ורטהיים השולטת בשידורי החדשות של ערוץ 12 הנחשב לנצפה ביותר בישראל נאמד בעשרות מיליארדי שקלים ועולה עשרות מונים על שוויה של חברת החדשות ועל שוויה של בעלת הרישיון לשידורי ערוץ 12 כולה. הדבר נכון גם ביחס לבעל המניות המרכזי בערוץ 13, לן בלווטניק, ולבעל המניות המרכזי בערוץ 14 , יצחק מירילשוילי".
עצמאות עיתונאית
לבסוף, מתייחסים באום ושורק לאחד הצעדים המרכזיים של קרעי לביטול רגולציה, כביכול על מנת לעודד תחרות: ביטול ההפרדה המבנית וחברות החדשות.
חוק התקשורת הנוכחי (חוק הרשות השנייה), "כולל שלל הוראות שמטרתן להבטיח כי תוכן שידורי החדשות יתבסס על עבודה עיתונאית תחרותית, ונטולת פניות", בין היתר חייב את הערוצים המשדרים חדשות לעשות זאת באמצעות חברה נפרדת, ש-40% מהנהלתה ממונה ע"י הרגולטור כנציגי ציבור:
"השליטה או ההשפעה על תוכן שידורים בערוצים המסחריים בכלל, ובחברת החדשות בפרט, מעניקות למחזיק בהן עוצמה רבה ויכולת השפעה לא מפוקחת על מקבלי ההחלטות מקרב השלטון – וגם על עיצובם של שווקים שבהם יש למחזיק בכלי התקשורת עניין. המבנה התאגידי הייחודי של חברת החדשות כפי שנקבע בחוק הרשות השניה נועד לרסן את השפעתם של בעלי המניות השולטים בחברה באמצעות שילוב המאסדר, הרשות השניה, באורגנים המקבלים את ההחלטות בחברת החדשות".
חוק קרעי, מזכירים במכון ברנדייס, "מבטל מנגנוני פיקוח אלה ואינו מציע מנגנון אפקטיבי חלופי להבטחת עצמאות שידורי החדשות".