פרסום סמוי, ובשפה מכובסת "תוכן שיווקי", הפך בשנים האחרונות למקור הכנסה מרכזי עבור גופי תקשורת בישראל, ובד בבד גם למוקד של הטעיה ופגיעה בציבור. גופים בעייתיים או מפוקפקים – מתאגידים מונופוליסטיים ועד כתות דתיות, מנוכלים קטנים ועד עברייני מרמה כבדים – מצאו בקניית תוכן דרך עוקפת לקניית לבם של כלי התקשורת והצרכנים.
הדומיננטיוּת הגואה של פרסום מניפולטיבי המחישה שהחוק האוסר עליו הוא לא יותר מאות מתה. נתונים חדשים, המתפרסמים כאן לראשונה, חושפים שהגוף שקיבל את המנדט לאכוף את החוק ולהגן על הציבור, הרשות להגנת הצרכן ולסחר הוגן, בקושי עושה את המוטל עליו. מבדיקת "העין השביעית" עולה שהרשות לא הטילה אפילו קנס אחד על כלי תקשורת שניצל את אמון הצופים, הקוראים והמאזינים כדי להזין אותם בפרסומות סמויות.
חוק הגנת הצרכן אוסר על כלי תקשורת לפרסם פרסומות מטעות. כפי שלמפרסם אסור לייחס למוצר סגולות שאין בו – החוק גם אוסר על עצם ההפצה של פרסום סמוי. צורה אחת של פרסום אסור היא פרסומת שמוצגת ככתבה, ידיעה או מאמר, בלי גילוי נאות שיסביר שבעצם מדובר בפרסומת. צורה אחרת של הטעיה שנאסרה בחוק היא שימוש בעיתונאים (לרבות מגישים, קריינים ומנחים) לצורך העברת מסר פרסומי. הרשות להגנת הצרכן היא הגוף שאמור לאכוף את האיסורים הללו. אך כאמור, היא בקושי עושה זאת.
הרשות להגנת הצרכן הוקמה ב-2010 כגוף ציבורי עצמאי החוסה תחת שר הכלכלה. החל משנת 2017 עומד בראשה עו"ד מיכאל אטלן, שכיהן קודם לכן כיועץ המשפטי של משרד הכלכלה. תפקידה של הרשות הוא לאכוף את החוקים הצרכניים של מדינת ישראל. ב-2015 הוסמכו אנשיה לטפל בפרסום מטעה באמצעות הטלת קנסות מינהליים. כבר אז, הפרסום הסמוי היה תעשייה משגשגת שגילגלה לפי הערכות כ-150 מיליון שקל בשנה בענף הטלוויזיה לבדו.
בעשור האחרון, עם נדידת תקציבי הפרסום לגופים בינלאומיים כמו פייסבוק וגוגל וירידת קרנו של הפרסום הקונבנציונלי – תשדירי פרסומת, מודעות, באנרים – גופי התקשורת נעשו תלויים במכירת תוכן יותר מאי פעם.
בשנים האחרונות, עם נדידת תקציבי השיווק לפייסבוק וגוגל, העיתונות פיתחה תלות במכירת תוכן למפרסמים: גופים ממשלתיים, חברות מסחריות, תנועות אידיאולוגיות ודתיות שביקשו לשנות את תפיסת העולם של הציבור, ואפילו נוכלים שביקשו למתג את עצמם כאנשי עסקים לגיטימיים
אם בעבר רק כלי תקשורת שוליים העזו להזנות כך את התוכן שלהם, כיום מכירת תוכן היא חלק מרכזי במודל העסקי של הגופים הגדולים ביותר בעולם התקשורת. גופים כמו קשת, קבוצת "ידיעות אחרונות" ואחרים מכרו ומוכרים סיקור עיתונאי לכל המרבה במחיר: חברות מסחריות, גופים ממשלתיים ופוליטיקאים, תנועות אידיאולוגיות ודתיות שביקשו לשנות את תפיסת העולם של הציבור, ואפילו נוכלים שביקשו למתג את עצמם כאנשי עסקים לגיטימיים.
הפרסום הסמוי מתבסס על גיוס המוניטין המקצועי של כלי התקשורת ועיתונאיו – מהעורכים הזוטרים ביותר ועד מנחים שפרצופם מוכר בכל בית – כדי לקדם את מי שמשלם. השילוב הזה בין מסרים שיווקיים לאריזה מערכתית הקנה לעסקאות הללו את אחד משמותיהן המכובסים: "שיתוף פעולה". אבל למרות שמערכות כלי התקשורת הן חלק אינטגרלי משרשרת הייצור של "שיתופי הפעולה", מבדיקת "העין השביעית" עולה שהרשות להגנת הצרכן מעולם לא הטילה קנס על כלי תקשורת שמכר תוכן למפרסמים.
אניטה יצחק, ראש אגף חקירות ומודיעין ברשות, מאשרת זאת. "כרגע יש על שולחננו מקרה שבו אנחנו חוקרים מעורבות של עיתון בפרסום מטעה, ובודקים עד כמה העיתון יכול היה לדעת שיש הטעיה בפרסום. אבל אם אתה שואל האם כבר הטלנו קנס על גופי תקשורת – עדיין לא היה מקרה כזה", היא אומרת.
יצחק היא גם סגניתו של ראש הרשות מיכאל אטלן. בשיחה עמה היא מבהירה שיש לרשות סמכות להטיל קנסות לא רק על רוכשי הפרסום, אלא גם על כלי תקשורת. לדבריה, הסמכות הזאת חלה גם על גופים הנתונים לפיקוח של רשות ייעודית, למשל ערוץ 12 וערוץ 13 המסחריים, שכפופים לכללי הרשות השנייה.
ובכל זאת, עד כה כל הקנסות שהטילה הרשות להגנת הצרכן בגין פרסום מטעה כוונו נגד רוכשי הפרסום – מחברות מסחריות גדולות (בזק, קבוצת גינדי, אופטיקה הלפרין) ועד בעלי מקצוע עצמאיים דוגמת שרברב שהזדהה בכמה שמות שונים במגנטים פרסומיים שהודבקו על דלתות. בדרך כלל, הקנסות מוטלים בעקבות פרסומות גלויות שכוללות ניסוחים מטעים – למשל, תנאי מבצע מתעתעים או תיאור מסולף של מוצר. יצחק מציינת שלרשות יש סמכות להטיל קנסות גם במקרים שבהם הפרסום המטעה פורסם ברשתות חברתיות.
אניטה יצחק, ראש אגף חקירות ומודיעין ברשות להגנת הצרכן (צילום: הרשות להגנת הצרכן)
כך או כך, קנסות בגין פרסום גלוי ומניפולטיבי הם מחזה נדיר למדי: "מתחילת פעילותה של הרשות הוטלו 28 עיצומים בגין הטעיה בפרסום", מסרו ברשות להגנת הצרכן במענה לבקשת חופש מידע שהוגשה על-ידי עמותת "הצלחה" (מגיש הבקשה, עו"ד אלעד מן, הוא גם יו"ר עמותת "העין השביעית"). בשיחה עמה, ראש אגף החקירות והמודיעין ברשות מבהירה שהנתון הזה מתייחס לשנת 2015 ואילך, המועד שבו ניתנה לרשות סמכות להטיל קנסות על מפרסמים. מדובר בנתון נמוך באופן מטריד.
מהנתונים שנמסרו לעמותת "הצלחה" עולה שמדי שנה מוגשות לאגף החקירות של הרשות למעלה ממאתיים תלונות על פרסום מטעה. חלקן מוגשות נגד כלי התקשורת. ב-2016, למשל, דווח כאן על כתב לשעבר ב"כלכליסט" שהגיש תלונה מפורטת, כולל תכתובות פנימיות, על כך שהכלכלון מפרסם ראיונות עם מנהלים בכירים במשק בלי ליידע את הקוראים בכך שמדובר באייטמים מסחריים.
ברשות לא הטילו על "כלכליסט" סנקציה כלשהי. "חוץ מהודעה אוטומטית, ולמרות שניסיתי כמה פעמים לברר מה קורה עם התלונה, לא קיבלתי מהם שום התייחסות – נראה לי שהם פשוט התעלמו", אומר מגיש התלונה, דוד רפאלי. פנינו לרשות להגנת הצרכן כדי לברר מה עלה בגורלה של התלונה, אך מהרשות נמסר שהפנייה של רפאלי לא אותרה.
מהנתונים שסיפקה הרשות להגנת הצרכן במענה לבקשת חופש המידע עולה כי בשנים האחרונות רוב התלונות שמגיעות אל פתחה אינן מטופלות: ב-2018 הוגשו 236 פניות, אבל רק חצי מהן (118) הועברו לטיפול אגף החקירות והמודיעין. ב-2019 הוגשו 220 פניות, אך רק 16 מתוכן טופלו – כ-7% בלבד. ב-2020 חלה צניחה במספר הפניות: לפי הנתונים, רק 72 פניות הוגשו עד תחילת חודש ספטמבר – ורק תשע מהן, כ-12%, הועברו לטיפולם של אנשי הרשות.
גם מתוך התלונות שכן מטופלות, רובן אינן מובילות לקנס. בשש השנים האחרונות, כאמור, הטילה הרשות רק 28 קנסות בגין פרסום מטעה. בממוצע, מדובר בכחמישה קנסות בשנה.
כתב לשעבר ב"כלכליסט" הגיש תלונה מפורטת על פרסום ראיונות עם מנהלים בכירים במשק בלי ליידע את הקוראים שמדובר באייטמים מסחריים. ברשות לא הטילו קנס על העיתון. "חוץ מהודעה אוטומטית, לא קיבלתי מהם שום התייחסות", אומר הכתב
מספר הקנסות הזעום אינו תולדה של מיעוט פניות. גם אם הרשות לא היתה מקבלת מאזרחים תלונות כלשהן לגבי פרסום סמוי, במקרים שבהם אנשי הרשות מזהים חשד להפרת חוק – יש להם סמכות ליזום בעצמם חקירה. אנשי הרשות היו יכולים להחליט שפרסום סמוי הוא בעיה בוערת שדורשת טיפול יזום מסוג זה – ואז להכריע בין טיפול שורש או אכיפה נקודתית בכמה מקרים קיצוניים, למען יראו וייראו. אבל ברשות לא יישמו אף אחת מהאופציות הללו.
אניטה יצחק, בשיחה עמה, אומרת שבכמה תיקים הנמצאים כעת בטיפול ייתכן שיוטלו קנסות על כלי תקשורת שהפיצו פרסום סמוי. לדבריה, לרשות אמנם יש סמכות להטיל קנסות כאלה מאז 2015 – אבל כדי לעשות זאת בפועל היה צריך לבצע מחקר מקיף. "עשינו עבודה מאוד רחבה בתחום הזה, ואנחנו בשלבים ממש סופיים", אומרת יצחק. "אנחנו הולכים לעשות סדר מאוד רחב בסוגיות של פרסום סמוי. יש לנו עמדה מאוד ברורה בעניין הזה. לאור העובדה שזאת פרקטיקה מאוד רחבה בשוק, בזמן הקרוב נתקדם לאכיפה גם בתחום הזה, ובצורה רחבה", היא מבטיחה.
יצחק מציינת שהטיפול בפרסום סמוי אינו מתמצה בחקירת תלונות. ב-2018, הרשות סיפקה ליועץ המשפטי לממשלה חוות דעת מקצועית שסיפקה בסיס לעמדת המדינה בהליך הייצוגי שנפתח נגד ynet, שנמצא כעת בשלביו האחרונים. חוות הדעת, שהוכנה על-ידי מנהלת אגף המחקר והפיתוח ברשות ד"ר דליה שיליאן, סייעה ליועץ המשפטי לממשלה להגיש התנגדות נחרצת לפשרה שנועדה להכשיר את הפרסום הסמוי באתר החדשות מקבוצת "ידיעות אחרונות".
באופן אבסורדי, מבין גופי הממשל שרכשו תוכן מכלי התקשורת, הגוף שהוציא הכי הרבה כסף הוא משרד הכלכלה, משרדו של השר שתחתיו פועלת הרשות להגנת הצרכן ולסחר הוגן
במשרדו של היועץ המשפטי לממשלה הבהירו שבניגוד לפרקטיקה שהשתרשה בענף התקשורת – חוק הגנת הצרכן אוסר באופן ברור על פרסום "תוכן שיווקי" מהסוג שנעשה מזוהה עם ynet ועם רוב כלי התקשורת המסחריים בישראל.
עו"ד שושי נרי מפרקליטות המדינה, שחתומה על ההתנגדות שהוגשה מטעם היועץ המשפטי לממשלה, כתבה שהפרסום הסמוי פוגע באוטונומיה של הצרכנים, ובנוסף לכך עשוי לגרום להם נזק כלכלי – למשל, במקרה שבו יקבלו החלטות צרכניות על בסיס הכתבות הקנויות. לפי הרשות להגנת הצרכן ומשרד היועץ המשפטי לממשלה, לפרסום הסמוי יש גם השלכות חברתיות שליליות: פגיעה באמון שרוחשים האזרחים לסיקור העיתונאי.
"הטשטוש בין תוכן עיתונאי תקשורתי ועצמאי לבין פרסום סמוי עלול להוביל לפגיעה במהימנות הדיווח החדשותי הכולל", הסבירה ד"ר שיליאן מהרשות להגנת הצרכן בחוות הדעת שניסחה עבור היועץ המשפטי לממשלה. "הציבור מניח כי אתרי חדשות מכילים חומרים חדשותיים הנכתבים באופן עצמאי ומשוחררים משיקולים מסחריים, ולפיכך הגילוי כי אתרי חדשות מובילים מערבבים תכנים תקשורתיים חדשותיים עם תכנים פרסומיים עלול ליצור חוסר אמון כללי של הצרכנים בדיווח", הוסיפה ד"ר שיליאן.
העמדה הנחרצת הזאת, שקובעת באופן נחרץ ש"תוכן שיווקי" שמהותו מוסתרת אינו רק בלתי חוקי אלא גם פוגע בציבור הרחב, מחדדת את המחדל של הרשות להגנת הצרכן. לאנשי הרשות יש סמכות ויכולת לגרום למניפולטורים לחשוב פעמיים לפני שהם יוצאים לקמפיין מטעה – ולהחזיר לכיס הציבורי חלק מהכספים שנשפכו על הקמפיינים. ובכל זאת, עד כה רק קומץ אקלקטי של מפרסמים ספג קנס, ואף אחד מגופי התקשורת שהרוויחו מהפרקטיקה הבעייתית והבלתי חוקית הזאת לא נענש.
באופן אבסורדי, תחקיר "העין השביעית" שפורסם לפני כחודש העלה שמבין הגופים הממשלתיים, הגוף שהוציא הכי הרבה כסף על קניית תוכן הוא משרד הכלכלה, משרדו של השר שתחתיו פועלת הרשות להגנת הצרכן.
תגובת הרשות: "עניין של סדרי עדיפויות"
מהנתונים שנמסרו במענה לבקשת חופש המידע עולה, כאמור, שחלה ירידה חדה בשיעור התלונות על פרסום מטעה שמטופלות בידי הרשות להגנת הצרכן. כיצד מסבירים שם את הנתון הזה? "מדובר בסדרי עדיפויות שלפיהם פועלת הרשות, בהתאם לכוח האדם שמצוי בה ובהתאם לסוגיות שנמצאות על שולחנה. לדוגמה, בשנת 2019 חלה עלייה משמעותית בעוקצים הפיננסיים ובהטעיות מול צרכנים מוחלשים וקשישים, והרשות הפנתה משאבים רבים לטיפול בסוגיות הללו", מסר דובר הרשות, דודו אבן-חן.
מהנתונים עלה גם שב-2020 חלה צניחה במספר התלונות שמוגשות לרשות בעניין פרסום מטעה. האם הסיבה לכך היא הירידה בשיעור הפניות שזוכות לטיפול? "לפי הערכתנו, הירידה נובעת מהאכיפה של הרשות מול החברות המפרות. הדבר העלה את כוח ההרתעה של הרשות מול העוסקים האחרים והמפרסמים. כאמור בסעיף הקודם, אין מדובר בתלונות ללא טיפול אלא בתלונות ללא חשד להפרה", מסר דובר הרשות.
הדובר הוסיף: "בכל שנה מתקבלות כ-10,000 תלונות ברשות. הרשות פועלת לפי סדר העדיפויות שלה, המבטא בין היתר את האוכלוסייה הנפגעת, היקף וחומרת ההפרות. במקרה של פרסום מטעה הרשות הצליחה לחקור כ-30% מהתלונות שהונחו על שולחנה, ומדובר בנתון משמעותי ולא מבוטל לאור היקף הנושאים שמטפלת בהם הרשות. בנוסף, עד כה הוטלו 28 עיצומים, ויתר התיקים ממתינים להחלטת העוצם (הרשות להגנת הצרכן; א"ב) בעניינם, כך שמספר זה אינו סופי".
* * *
לעיון בתשובת הממונה על חופש המידע ברשות להגנת הצרכן, בצירוף החלטות הרשות לגבי הטלת קנסות