ד"ר תהילה שוורץ אלטשולר היא עמיתה בכירה במכון הישראלי לדמוקרטיה וראשת התוכניות רפורמות במדיה ודמוקרטיה בעידן המידע. עמיתה בכירה במרכז פדרמן למשפט וסייבר באוניברסיטה העברית. פרסמה מחקרי מדיניות, מאמרים וספרים, חוות דעת וטורים לתקשורת בנושאי אסדרת תקשורת, טכנולוגיה, פרטיות וזכויות אדם. עמדה בראש צוות מומחים להצעת חוק הגנת פרטיות חדש לישראל. עמדה בראש צוותי ניסוח הקוד האתי של תאגיד השידור ושל העיתון "גלובס". חברת נשיאות מועצת העיתונות, מועצת הארכיונים העליונה, ועד התנועה לזכויות דיגיטליות, המרכז לאתיקה במשכנות שאננים ומועדון העיתונאים הזרים.
נתחיל בשאלה פילוסופית נוגה: את עדיין מאמינה ברגולציית תקשורת בישראל? יש בה צורך?
ברור שצריך רגולציית תקשורת, על אף ולמרות כל החסרונות. מה שצריך הוא לשאול את עצמנו לשם מה. וכאן יש תשובות בכמה רמות. אחת, תחרות. מפני שללא רגולציה לא יפרחו כאן אלפי פרחים. זה שקר, שאפשר ללמוד אותו בקלות מהשווקים הלא מאוסדרים. תשובה שניה, הגנת הצרכן בהקשרים הרחבים שלה, מנגישות ועד איסוף דאטה על צופים. שלישית, קידום ועידוד של יצירה ישראלית. לא בטוח שאף אחת מהתכליות האלה צריכה להתממש בכלים הרגולטוריים הקיימים. יכול להיות שצריך לחשוב מחדש על הכלים, על מושאי הפיקוח, על מבנה גופי הפיקוח. אבל זה שצריך רגולציה - ברור.
ומה האתגרים המשמעותיים שעומדים בפני רגולציה כזו היום? ואל תגידי לי שוב – תוכן שיווקי.
ממש לא תוכן שיווקי. אני מסתכלת על התמונה היותר רחבה.
האתגר הוא ליישר את מגרש המשחקים. זה אומר, בגדול - להסתכל על השוק כולו. זה יתבטא בהאחדה של שתי הרשויות הקיימות; בהחלת רגולציה חכמה ומדורגת על שחקנים שהיום לא חלים עליהם כללים; בהסתכלות כוללת על שוק היצירה הישראלית ומי הם אלה שצריכים לשאת בנטל ההפקה; ובהבנה שצריך לראות את "שוק התוכן העיתונאי" כשוק אחד בלי קשר הכרחי לשאלת דרכי הממסר.
אתגר נוסף הוא לראות את הרגולציה מזוויות נוספות - הגנת הצרכן (תוכן שיווקי, למשל, ותעמולת בחירות באמצעות רשתות בוטים - הם כולם מניפולציה מאותו סוג וכך צריך ליצור כלים להתמודד איתה. סימון, למשל, ואיסורי הטעיה) או פרטיות (העניין של איסוף מידע על צופים וגולשים, והתאמת תכנים ויצירת עולם תרבותי טיילור-מייד לפי נטיית מוחו של אלגוריתם והבעלים הגרידי שמאחוריו הוא העניין החשוב של השנים האלה).
אם הייתי מטיל עלייך את המשימה הבאה: את נוסעת במעלית עם שר התקשורת החדש ומתאפשר לך לנאום לו את נאום המעלית שלך: אילו חמש נקודות מפתח לכללים רגולטוריים עכשוויים היית מציגה לו, בידיעה שאלו יהיו הכללים הרגולטוריים היחידים שישרדו את המהפכה?
אני מתייחסת כרגע רק לרגולציית טלוויזיה ולא לטלקום - שזה יהיה מישהו במעלית ליד שייתן לו את הנאום המשלים.
1. אַחֵד את הרשות השניה ואת מועצת הכבלים לגוף אחד בתוך משרד התקשורת. בעולם מושלם עדיף רשות עצמאית, אבל בוא נעשה קודם מה שאפשר בעולם לא מושלם.
2. הושב אנשים להכין לך כללים חדשים לפיקוח על זכייני הברודקאסט ועל הכבלים והלוויין. אמור להם שהם חייבים לבוא עם ניסוח סופי ולא עם עקרונות כלליים וסיסמאות; ושהנפח הסופי של הכללים צריך להיות עד 20 אחוז מהנפח הקיים. בקש מהם שישאירו - הפרדה בין חדשות לבין בעלות מסחרית; הגנת הצרכן.
3. הקם קרן ליצירה ישראלית מקורית, ומנגנון טוב בדומה לאלה שבחוק הקולנוע להבטיח את המימוש שלה. כל השחקנים, כולל הפלטפורמות, יצטרכו לשאת בנטל. עבוד על זה עם ידידך שר התרבות.
4. והנה עוד כלל, טוב בכלל לחיים כאיש ציבור: אל תקיים פגישות בנוגע לשוק התוכן, שום שוק תוכן, בהסתר. שמור על שקיפות מלאה ביחס ללוח הפגישות שלך וביחס לתוכן שלהן (בגדול). זה ישרת אותך ואותנו בטווח הארוך.
5. אחרי שתעשה את כל אלה, שאל את עצמך ביושר - יחד עם אנשי מקצוע - מה שוק הטלוויזיה יכול להכיל מבחינת תחרות. אל תבטיח פנטזיות ואל תשתמש בעובדה שיש אנשים שמוכנים לשפוך כסף על השוק הזה כדי למנף אינטרסים אחרים שלהם. שחקן אחד? שני שחקנים? שלושה? עכשיו הזמן להסבר והצדקה כלכלית.
אם דיברת על פגישות בסתר, בואי נגלוש לרגע לדיון על פרטיות. איך את מסבירה את הפער בין אנשי ציבור שחרדים כל כך לפרטיותם ביומנים ופרוטוקולים של ישיבות, אבל מוכנים להתקין תקנות ולחוקק חוקים שמשמעותם הרחבה היא פגיעה חסרת תקדים בפרטיות של קבוצות רחבות בישראל. ועל הדרך, בחסות הקורונה, גילינו גם כמה מאגרים סודיים שלא ידענו עליהם.
זו אכן אניגמה. אחת הסוגיות הכי חשובות בתפר בין פרטיות וציבוריות בשנים האחרונות עלתה סביב הבקשות מראש הממשלה לחשוף את לוג השיחות שלו עם עורכי "ישראל היום" וטענתו שמדובר בשיחות פרטיות. מצד אחר, אותו ראש ממשלה עמד מאחורי ההחלטה חסרת התקדים בזמן הקורונה ליצור מעקב המוני על ידי השב"כ שנמשכת עד עכשיו, שזו פגיעה בעומק וברוחב שלא ידענו בפרטיות אזרחי ישראל.
באותה מידה, כשהמשטרה ביקשה מהיועץ של נתניהו, יונתן אוריך, "להסכים" לפתוח את הטלפון שלו - פתאום היתה הפנמה שמדובר בחדירה כמעט לתוך הגוף. אבל זה לא הפריע לאוריך ולבוס שלו להסתמך על אפליקציית האלקטור לפני הבחירות האחרונות וליצור מערכת שטאזי-סטייל שבה פעילים מלשינים לתוך האפליקציה על העמדות הפוליטיות של אנשים שהם מכירים.
בקיצור, הזכות לפרטיות בישראל לא זוכה להערכה מספקת מצד מקבלי החלטות, כשמדובר בפרטיות שלי. כשזה מגיע לפרטיות שלהם הם נלחמים כאריות.
מה הסכנה הגדולה ביותר לפרטיות שלנו היום ומדוע? היא מצד השלטון או מצד גורמים מסחריים שגם הם אוספים עלינו מידע?
הסכנה קיימת משני הצדדים, המסחרי והשלטוני, כשלכל אחד מהם המאפיינים שלו; דרכי איסוף המידע, שיטות הפיקוח והאכיפה ועוד. כדאי רק לזכור שכוחה האוכף של המדינה לעולם יהיה גדול מזה של חברות פרטיות. גם אם סגירת שירותים מסויימים תגרום לי נזק עצום וגם אם האפשרות לברוח למקום שאין בו קליטת wi-fi קיימת רק באופן היפותטי - מהמדינה קשה עוד יותר לברוח ויש לה יכולות ענישה הרבה יותר משמעותיות. עוד כדאי לזכור שהסכנה הגדולה באמת היא משילוב הכוחות בין המדינה לבין חברות מסחריות, מה שבדרך כלל נעשה בצורה סמויה מן העין. שילוב כזה יהיה סופן של זכויות האדם.
בעולם דיגיטלי הזכות לפרטיות היא "זכות על" משום שבלעדיה אין בחירות חופשיות, ובלעדיהן אין הגנה על זכויות האדם האחרות
דוגמא קטנה אבל משמעותית לשילוב הזרועות הזה הוא שימושים שמפלגות עושות במידע פרטי שנמצא בידי המדינה בשילוב מידע של חברות מסחריות ושירותי איסוף וניתוח של מידע כזה שהחברות האלה מספקות - כדי ליצור מניפולציות על בוחרים לפני הבחירות. מניפולציות שיכולות לנוע החל ממשלוח הודעות ממוקדות במדיה חברתית ועד טלפונים שעושים שימוש רגשי במידע שהמפלגות יודעות.
פעם, בסכסוך לשון הרע המפורסם של "הארץ" וחברת חשמל, אמר השופט שמגר שהזכות לחופש ביטוי היא "זכות על" משום שבלעדיה אין דיון חופשי לפני הבחירות, ובלי בחירות אין הגנה על זכויות האדם האחרות. אפשר לומר את אותו הדבר עכשיו על הזכות לפרטיות. בעולם דיגיטלי היא "זכות על" משום שבלעדיה אין בחירה חופשית, ובלי בחירה חופשית ובחירות אין הגנה על זכויות האדם האחרות.
אני דווקא לא חושב שכוחה של המדינה גדול יותר. זה כמובן תלוי בזהות המדינה והתאגיד, אבל הצלחנו לראות שגם תאגידים לא גדולים במיוחד בסדר גודל בינלאומי יודעים לכופף את המדינה כשהם צריכים. נדמה לי שבארץ קראו לזה פרשת 4000.
התכוונתי קודם ליחסים בין תאגיד לבין אזרח פשוט. אין ספק שמדובר במשולש, אזרח, תאגיד, מדינה. במשך הרבה שנים התפיסה של המשפט המינהלי היתה שהמדינה היא החזקה, והאזרחים הם חלשים. זאת תפיסת העבודה של בג"ץ, למשל. העשורים האחרונים הוכיחו שזו טעות, בהרבה מאד מרחבים, בעיקר בהקשרים של המדינה מול גופים שהיא אמורה לפקח עליהם פיקוח רגולטורי.
זה התחיל בתופעות של "מעבר בטוח" של רגולטורים לשעבר אל הגופים המפוקחים; בהפעלת כוח אדיר של גופים חזקים במשק כדי לקבל הטבות רגולטוריות בשיטות שונות של קח ותן ועוד ועוד. במובן הזה "תיק 4000" איננו חידוש, כמו שמנסים לטעון. הוא מקרה קיצון של תופעות מוכרות היטב - "חוזים רגולטוריים" ותהליכי קח-תן אישיים בין מפוקחים למפקחים; תחושה שאפשר לעקם את כללי המשפט המנהלי; קשרים בין "לשעברים" במערכת לבין פקידות נוכחית.
בגלל האופי המיוחד של התקשורת כשוק, כתעשייה - כל תופעה שאנחנו מכירים משווקים אחרים, קיימת אצלה - ובאקסטרים. המתח שבין סיקור עיתונאי לבין עשיית עסקים, בין התהילה שנלווית לשליטה בתקשורת לבין המינוף שלה לקידום אינטרסים אחרים, בין חוסר היכולת של פוליטיקאים לעמוד מול הפיתוי שבסיקור לקקני לבין הליך רגולטורי תקין וחוקי - הוא הסיפור של תיק 4000 ושל רגולציית התקשורת בכלל.
אגב, חלק מזה מתרחש בגלל סיקור היתר של התקשורת את עצמה. אחד הסיפורים הזכורים לי, דווקא מתהליך חקיקת חוק התאגיד בכנסת, היה דיון אחד מני רבים, כזה שהיה מיועד סתם להוצאת אוויר ולא לקבלת החלטות, בוועדה המיוחדת שעסקה בכך. הדיון היה מפוצץ בחברי כנסת ואורחים ומצלמות ומה לא. חדר ליד זה, בוועדת החוקה, נדון באותה העת חוק חדלות פירעון. אולי אחד מחוקי המגן הכי חשובים כאן. היו בדיון יו"ר הוועדה וחבר כנסת אחד. וזהו.
אני לא מאמין שכתבת את זה. סיקור היתר של התקשורת את עצמה? יש נושאים רבים ומרכזיים שבהם במופגן ובמכוון התקשורת נמנעת מלסקר את עצמה – אולי החשובים שבהם. נוח לסקר דברים מסוימים אבל יש חורים שחורים גדולים מאוד שצרכן התקשורת לא מודע לקיומם בכלל.
כל נושאי רגולציית התקשורת, ברנז'ת התקשורת - זוכים לסיקור הרבה יותר אינטנסיבי מאשר תעשיות אחרות. אפשר להוכיח את זה אמפירית ולדעתי זה אחד הדברים שמאד משפיעים על המעשה הרגולטורי. זה לא סותר את הטענה שלך, שגם היא נכונה, שיש דברים שכלי תקשורת נמנעים מלסקר או מסקרים באופן מעוות - בעיקר עניינים שנוגעים לאינטרס אישי של כל כלי תקשורת.
אתן לך דוגמה – בזמן "מעריב" של נוחי דנקנר, ב"ידיעות אחרונות" ובכלי תקשורת אחרים נמנעו בעקביות לסקר את הבעיות והמשברים בעיתון. יש אחווה לא כתובה שמדכאת סיפורים כאלה כי הם בטן רכה בעבור תעשיה שלמה.
ראשית, אני חושבת שזה אחד הדברים שהשתנו מאוד בשוק התקשורת. כלי תקשורת אינם נמנעים מלסקר ולבקר אלה את אלה. אולי זו תוצאה של האסטרטגיה של "ישראל היום" שמרגע שנוסד אמר לקוראיו - בואו ואספר לכם מה "ידיעות אחרונות" לא כתבו ולמה, ואולי התרחש בגלל הרשתות החברתיות שהפכו לאתר ביקורת תקשורת ענק.
שנית, אני חושבת שהסיקור של רגולציית התקשורת הוא מאד אינטנסיבי וזה משפיע על רגולטורים, על שרים, על מקבלי החלטות אחרים וחברי מועצות, על חברי כנסת שצריכים לדון בעניינים האלה. לכך התכוונתי קודם.
אם הגענו שוב לרגולציית התקשורת, בואי נביט לאחור כשנה וחצי אל אירוע המיזוג בין רשת לערוץ 10. את (וגם אני) היינו חלק ממי שהופיע בפני רשות התחרות והרשות השניה בנוגע לחששות שהביא איתו המיזוג. בפרספקטיבה של שנה וחצי אחרי – מהם הכשלים המרכזיים שהביא איתו המיזוג הזה והאם היה נכון לאשר אותו כפי שאושר?
יש כשל מקדמי, שעצם המיזוג הוכיח. והכשל הזה הוא הפער הבלתי נסבל בין פנטזיה למציאות בתכנון שוק הטלוויזיה. לחשוב על ההכרזות הפומפוזיות על פירוק רשת-קשת, ועל שלושה שחקנים בשוק, ועל כך שפחות משנה אחר כך המיזוג הזה התבצע כמיזוג של חירום תחת דוקטרינת החברה הכושלת בדיני ההגבלים - ולדעת שאף אחד ממקבלי ההחלטות שעמדו מאחורי ההחלטות האלה לא לקח גרם של אחריות - זה מתסכל אותי מאוד.
מיזוג רשת וערוץ 10 לא עזר לטפל בבעיית העומק של השוק. אם לא יהיה טיפול עומק, הסיבובים האלה יחזרו עוד ועוד בכל פעם, כפי שראינו בכל העשור ומשהו האחרונים. ואולי זה נוח למישהו, שכל פעם הערוצים על הברכיים...
הכשל המרכזי שהמיזוג הזה הביא הוא שהערוץ הממוזג נמצא בצרות כלכליות קשות. כלומר, שהוא לא עזר לטפל בבעיית העומק של השוק הזה, שהיא עצם היכולת לשאת את מספר השחקנים הנתון תחת המודל העסקי והמודל הרגולטורי הנוכחי. אם לא יהיה טיפול עומק, הסיבובים האלה יחזרו עוד ועוד בכל פעם, כפי שראינו בכל העשור ומשהו האחרונים. ואולי זה נוח למישהו, שכל פעם הערוצים על הברכיים...
הכשל השני שהמיזוג הביא הוא השפעה של הדי.אן.איי של רשת על זה של 10, העירוב של פרסומת וחדשות, והאיום על עצמאות חברת חדשות 10 כפי שאנחנו רואים בשבועות האחרונים. אני לא חושבת שערוץ מסחרי צריך להיות בהפסדי עתק, אני לא חושבת שאין עליו חובות של גיוון חדשותי ואימוץ מגוון נקודות מבט, אבל אני כן חושבת שהניסיון לכופף את העצמאות העיתונאית הוא רע מאד, ומנוגד בעצם לכל תפיסת היסוד שעל בסיסה הוקמו הערוצים המסחריים.
אני לא חושבת שבנקודת הזמן ההיא היתה ברירה האם לאשר את המיזוג או לא. אבל אני חושבת שלא ראיתי מאז שום תהליך פנימי שנעשה למשל ברשות השניה לטלוויזיה ורדיו לשאול איך אפשר להוציא את המצב מהבוץ. חשיבה יצירתית והצעת חלופות. קידום מיקוד רגולציה וטיפול באתגרים.
אני אשאל את זה מפורשות כבעל אינטרס בתשובה – האם נכון היה לאשר את המיזוג ללא תנאים הכרחיים שיגנו על החדשות? האם זה לא ברור לגמרי עכשיו שהעדר התנאים האלה הביא אותנו במידה לא מבוטלת לאן שאנחנו נמצאים?
חד-משמעית היה צריך לאשר תנאים שיגנו על החדשות. צדקנו בטענה שלנו אז, לא רק בגלל החששות שהתגשמו אלא מפני שזאת היתה צריכה להיות האחריות של הרשות השניה. זאת הצדקת קיומה.
הנה אנסח זאת אחרת: הרשות השניה ומשרד התקשורת לא הצליחו לאורך העשור האחרון להתאים את הרגולציה למציאות. למציאות של ירידת תקציבי פרסום והגירה לדיגיטל, לשינוי בדפוסי הצפיה והשלכותיו ועוד ועוד. הרגולציה הנוכחית נראית בדיוק כמו לפני חמש-עשרה ועשרים שנה. אפילו תנאי הרישיונות, אלה שמכוחם פועלת רשת 13, דומים דמיון סיאמי לתנאי הזיכיונות. כתוצאה מכך, השוק הזה קורס. ואז, הרשות עסוקה בלהציל אותו בכל מחיר, במקום לשאול את עצמה ביושר, את השאלה שבה פתחנו את הראיון הזה: למה צריך רגולציית תקשורת.
אם התשובה לכך היא, בין השאר, כדי להגן על עצמאות חברות החדשות ולייצר עיתונות טובה בטלוויזיה, ולא רק לשמור על עצם התחרות או על השרידות של שחקנים כאלה או אחרים, זה היה צריך לבוא לידי ביטוי גם בהחלטות על המיזוג.
היית חברה בועדת שכטר שאחת ההמלצות המרכזיות שלה היתה הקמת רשות תקשורת ואיחוד הרגולטורים. תהיה רשות כזו או שאין סיכוי? ומה לגבי ברית המועצות?
תמיד מדברים על הצורך בהקמת רשות תקשורת, אבל אני רוצה לומר כאן משהו קצת אחר. ראשית, אם עשרים ומשהו שנים מציעים להקים רשות כזאת והיא לא קמה, כנראה שיש לזה סיבה והסיבה היא שלא בטוח שהמודל הזה מתאים לישראל. אני גם לא רואה אף שר תקשורת שבא ואומר - אני מוכן לוותר על התפקיד שלי לטובת הקמת רשות תקשורת. צריך להיות מלאך בשביל זה, ושרים אינם מלאכים.
שנית, אני כבר לא בטוחה היום שהמודל של רשות מחוץ לממשלה בהכרח יוצר עצמאות גדולה יותר. כאשר רוצים להתערב פוליטית, מצליחים גם שם. כאשר יש ריחוק מהיועץ המשפטי לממשלה - יש לזה גם מחירים. לכן, אני חושבת שצריך לעסוק בעת הזאת בעניינים אחרים.
לגבי איחוד רשויות הפיקוח על הטלוויזיה, זה הכרחי. ומה שהיה כדאי לעשות כמה שיותר מהר הוא להכין תזכיר חוק שיעשה כן, ולהעביר אותו בחקיקה. אבל להבדיל מהתזכיר שהונח ב-2016 - צריך לשאול קודם מה צריכים להיות התפקידים של הרשות הזאת, ומהם לגזור את המבנה שלה. בפעם הקודמת יצרו סיר, בלי לשאול מה מבשלים בכלל.
שפר עלייך מזלך ומוקנה לך תקציב מחקר בלתי מוגבל (שלא במימון חברה מסחרית או בעל אינטרס בשוק) בתחום המדיה אבל למחקר אחד בלבד, החשוב ביותר. מהו?
מחקר דעת קהל שימפה את דפוסי הנאמנות של ישראלים לאמצעי התקשורת שהם צורכים, ויקשור גם עם רמת האמון שלהם באותו כלי תקשורת. לא משהו כללי (עיתונות כתובה/טלוויזיה/אינטרנט) אלא ספציפי. יש אצלנו דפוסי צפיה ייחודיים בטלוויזיה מבחינת הפיזור; יש הוכחות לכך שאנשים ממשיכים לצפות גם באמצעי תקשורת שהם טוענים שלא מאמינים להם. צריך להתבונן ולנתח את הפרדוקס הזה.
כמו שנאמר, יש נאמנות בלי אמונה.
המלצות מדיה:
"מכונות כמוני" של איאן מקיואן ו"אנחנו שבקרוב נהיה" של אבישר וסיון הר שפי.
צ'רלי וורצל ב"ניו יורק טיימס", שני טורים של רוית הכט על הקורונה, ליאת רגב מראיינת ברדיו בשישי לפנה"צ, וסדרות אמריקניות נחותות שנורא מצחיקות אותי כמו "ברוקלין 99".