דו"ח הוועדה הציבורית לחוקי העיתונות, בראשותו של חיים צדוק, הוא משב רוח מרענן בנוף הציבורי שלנו בכך שאין הוא שותף להשקפה הרווחת אצלנו, לפיה המזור לכל סיכון חברתי הוא החוק. יתר על כן, גם במקום שניתן להצדיק מעורבות חקיקתית משיקולים עקרוניים עשויים שיקולים מסדר שני להכריע את הכף נגד הסדר חקיקתי. גישתה זו של הוועדה באה לידי ביטוי, לדוגמה, בדיון שלה בסוגיה של קיום משטר רישוי לעיתונים. הוועדה סברה כי מבחינה עקרונית ניתן לתמוך בקיומו של רישוי המאפשר מניעה מוקדמת, שכן עלולים להיות פרסומים שההגנה הראויה על האינטרס הציבורי מצדיקה את מניעת הופעתם. למשל, עיתון של ארגון טרור המפרסם הסתה שיטתית העלולה לסכן חיי אדם. עם זאת קבעה הוועדה, כי "החשש לשימוש לרעה בדרישת רישוי כללית, המאפשרת מניעה מוקדמת גורפת, בעיקר בחברה שסועה ומקוטבת, הנו חמור הרבה יותר מן הסכנות המשמעותיות שיש בפרסומים לא ראויים" (עמ' 27). מכאן המלצתה של הוועדה לבטל את הדרישה לקבלת רישיון כתנאי מוקדם להוצאה לאור של עיתון.

נמצאנו למדים כי מצב של אפס-סיכון אינו ניתן להשגה, וכי ההכרעה היא בין סוגים שונים של סיכונים. הסיכון של הסדרה חוקית עלול להיות חמור יותר מן הסיכון שבהעדרה. בהקשר זה באה לידי ביטוי גישתה המפוכחת, החשדנית, של הוועדה כלפי כוחו של השלטון, שכפי שהיא מציינת פעל בעבר באופן בלתי שוויוני כלפי ביטויים שונים. הכוונה היא ליחס המחמיר כלפי עיתונים ערביים. ואמנם, הערכת פעולתה של רשות שלטונית חייבת להיות מציאותית, והמציאות כוללת חשש ממשי לשימוש לרעה בכוח השלטוני.

במקום אחר אומרת הוועדה דברים מפורשים הראויים מאוד להיזכר: "מי שמפעיל את הסמכות הראשונית היא רשות שלטונית שאינה אמונה עלינו כמי שראוי להפקיד בידיה את האיזון בין חופש העיתונות ואינטרסים אחרים. ישנו חשש ניכר כי הרשות השלטונית תעשה שימוש בכוחה על מנת למנוע פרסומם של דברים שאינם נוחים לה או לענוש על פרסומים כאלה" (עמ' 30).

הוועדה - נאמנה לגישתה המפוכחת - ממאנת להתנחם גם ביכולת התיקון של ביקורת שיפוטית. וזאת משני טעמים: כאשר טעם ההחלטה נעוץ בטעמי ביטחון החסויים מעיני הציבור (ויש להוסיף: הגורם נפגע), מוגבלת היכולת לברר אותם באופן ממצה. אין להתעלם גם מן הנטל הרובץ על מי שצריך להתייצב בפני בית-המשפט כדי לתקוף ולשנות את החלטת הרשות. חבל רק שבדיון שלה בסוגיית ההתמודדות עם עיתון של ארגון טרור לא התייחסה הוועדה לסמכויות המצויות בפקודה למניעת טרור בדבר החרמת רכוש של ארגון טרוריסטי, לרבות רכוש הנמצא במקום המשמש לארגון טרוריסטי או לחבריו, מקום של פעולה או תעמולה ובדבר סגירת מקום כאמור.

שיקולי סדר שני, יחד עם ראיית הדברים כהווייתם, הביאה את הוועדה לשלול גם את האפשרות לאפשר סגירת עיתון בהליך שיפוטי. לכאורה, מי לנו אמונים יותר על איזון אינטרסים ונאמנים יותר על הציבור מבתי-המשפט. ואף על פי כן הגיעה הוועדה למסקנה שלילית, משום שהחשש לשימוש לרעה בסמכות ולהפליה באכיפת החוק קיים גם כאן, אמנם בצורה חלשה יותר, חשש שקיומה של הסמכות יביא ליוזמה של הליכי סגירה שאינם מוצדקים וכדי למנוע גרירתם של בתי-המשפט לפולמוס ציבורי ופוליטי. אפשר שתרם לכך הרקורד, שאינו מרשים במיוחד, של פסיקת בתי-המשפט בכל הנוגע לאמצעים שננקטו כלפי עיתונים ערביים, כאשר בית-המשפט העליון נמנע אפילו ממתיחת ביקורת על הסדרי החוק האנטי-דמוקרטיים, כפי שרומזת הוועדה. בסוגיה זו, כמו גם בקודמת, נתנה הוועדה דעתה גם לכך שיש ערך מוגבל לסמכויות המופעלות כלפי העיתונות, בהתחשב בכך שהיא מהווה רק אפיק תקשורת אחד, ולצדה אפיקים אחרים שקשה, או כמעט בלתי אפשרי, למנוע הפצת דעות באמצעותם.

גישתה זו של הוועדה, בצירוף החשיבות המיוחדת שייחסה לחופש העיתונות ולעיתונות חופשית, הניבה אחדות מהמלצותיה: ביטול פקודת העיתונות המנדטורית ותקנות 94 ו-96 לתקנות ההגנה (שעת חירום) 1945, שעניינן רישוי עיתונים וסמכות לסגירתם; המלצה שלא לקבוע בחוק תנאי כשירות או חובת רישוי לעבודה עיתונאית; הסתייגות מהצעה של הנשיא ברק לשקול החלת עקרונות המשפט הציבורי על העיתונות; המלצה שלא לקבוע תנאי כשירות בתחום ההשכלה לעורך עיתון; המלצה להסתפק בחובה אתית לציין ניגוד עניינים של עיתונאי, עורך או בעל שליטה בעיתון בצמוד לכתבה עיתונאית הנכתבת על רקע ניגוד עניינים כזה, אך לא להוסיף עליה חובה משפטית כזו. בעניין האחרון מגבירה המלצה זו את אחריותם של כלבי השמירה על התקשורת, כדוגמת "העין השביעית", לחשוף ניגודי עניינים שהעיתונים עצמם לא ציינו.

עם זאת, פטור ללא הסדרה חוקית אי-אפשר. הוועדה נתנה דעתה לשינוי שחל במפת האיומים על עיתונות חופשית: לא רק השלטון מציב איום כזה, כפי שחשבנו בעבר. איום לא פחות יוצר ריכוז של שליטה בעיתונות הכתובה ובערוצי התקשורת האלקטרוניים. על מנת להתמודד עם איום זה המליצה הוועדה, בעקבות הסדרים דומים במדינות אחרות, לקבוע בחוק ההגבלים העסקיים הסדר מיוחד להגבלת הריכוזיות בתחום העיתונות הכתובה. לפי ההסדר, לא יאושרו בקשות למיזוג או להסדר כובל של עיתונים רבי-תפוצה אלא אם נועדו להבטיח את המשך קיומו של אחד העיתונים והם לטובת הציבור. כן המליצה הוועדה כי אותה מגבלה, החלה על בעלי שליטה בעיתונים לגבי החזקות באמצעי תקשורת אחרים, תחול, באופן סימטרי, גם על בעלי שליטה באמצעי תקשורת אחרים לגבי השליטה בעיתונים.

הוועדה המליצה, בצדק, על קביעת חובה חוקית בדבר גילוי נאות של מידע על העיתון, כדי לקיים מידה של שקיפות בדבר העורך והבעלים, שתאפשר לציבור מידע ביחס לעיתון רב-תפוצה על אודות האינטרסים הכלכליים של המוציא-לאור ובעל השליטה. כן המליצה הוועדה ברוב של ארבעה נגד שניים (זאב סגל ואלמוני) לקבוע בחוק כי כל עיתון וכל עיתונאי יהיו חייבים לקיים את כללי האתיקה שתקבע מועצת העיתונות, ולהישמע לפסיקות של בתי-הדין שלה. זאת בנוסף להמלצתה (פה אחד) לקבוע בחוק כי עיתון או עיתונאי שפעלו בהתאם לכללי האתיקה של מועצת העיתונות, חזקה כי פעלו בהתאם לסטנדרטים סבירים של התנהגות, בעיקר לצורך חוק איסור לשון הרע וחוק הגנת הפרטיות. המוטיבציה שביסוד המלצת הרוב ברורה: החשש כי חלק מן העיתונות יתנער מכללי האתיקה, וכדי ביזיון וקצף. עם זאת, ספק אם הפתרון החקיקתי שהציעו הנו ראוי. הוועדה אינה מצביעה על בסיס של משפט משווה להצעתה זו, וניתן רק לשער שבסיס כזה אינו קיים. יש משהו לא הוגן בהפיכת התארגנות וולונטרית להתארגנות כפויה. יש אי-התיישבות בין הדגש על עיתונות חופשית, שעובר כחוט השני לאורך הדו"ח, לבין כפיית נורמות ושפיטה מטעם החוק. יש פיחות ערך של האתיקה כאשר היא נזקקת לגיבוי של החוק. לא ברור שלא ניתן להשיג היענות מרצון לנורמות ולשיפוט האתיים בעזרת ה"גזר" של החזקה האמורה ובאמצעות שקיפות ביחס לסרבני האתיקה: פרסום בולט של זהות הסרבנים, ואף פרסום של תלונות מבוססות המוגשות נגדם. ולבסוף, יש מידה לא מבוטלת של סיכון בהכנסתו של המחוקק לזירה. הוועדה מציעה אמנם מעורבות מינימלית של המחוקק, אך אין כלל ביטחון שמה שיתחיל בהתערבות מעטה גם יסתיים במעורבות כזו.

הוועדה המליצה, לדעתי בצדק, לקבוע בחוק הסדר המאפשר פסילה על-ידי בית-משפט של עורך עיתון רב-תפוצה, או מוציא-לאור או בעל שליטה בעיתון כזה, המפעיל את מלוא זכויותיו בעיתון, אם הורשע בעת היותו עורך או בעבר בעבירה שיש עמה קלון הפוסלת אותו לכהונה כזו. כאשר מדובר במוציא-לאור או בבעל שליטה, ניתן להימנע מפסילה באמצעות העברה וולונטרית או כפויה על-ידי בית-משפט של השליטה המעשית בעיתון, להבדיל מן השליטה הכלכלית בהשקעה, לידי נאמן שייקבע. את השעייתו של עורך משעה שהוגש נגדו כתב-אישום השאירה הוועדה ברוב דעות (מול דעתו החולקת של משה נגבי) לתחום האתי. ספק בעיני אם ההסדר, או ליתר דיוק חוסר ההסדר, שנקבע ביחס להשעיה הנו מוצלח. אם גורסים, כפי שגרסה גם הוועדה, כי אין זה ראוי שבעל משרה כאמור, שהוגש נגדו כתב-אישום על עבירה שיש עמה קלון פוסל, יוסיף לכהן בתפקידו (ולגבי דידי, הדברים אמורים גם במוציא-לאור או בבעל השליטה), אין להשאיר זאת לתחום האתי. מה גם שפרק הזמן עד להכרעה במשפט עשוי להיות במקומנו ארוך למדי. רב מאוד הסיכוי כי כוחה של האתיקה לא יעמוד לה, בהתחשב בעוצמתם של אישים כאלה ובחולשתם היחסית של מנגנוני האתיקה. קושי זה אף מתגבר נוכח העובדה שהמחוקק אמר את דברו רק ביחס למי שהורשע בדין, ומכלל ההן ביחס להרשעה בדין, עלול להילמד לאו ביחס להשעיה, בייחוד שמדובר במי שלא הורשע בדין, והוא לכן בחזקת חף.

הערות אלה על המלצותיה של הוועדה אינן גורעות מן ההערכה הרבה שהדו"ח ראוי לה, הן בשל היותו ספוג ברוח חופש הביטוי וחופש העיתונות והן בשל הגישה המפוכחת, הזהירה והמתוחכמת העולה ממנו.

מרדכי קרמניצר הוא פרופסור למשפטים באוניברסיטה העברית בירושלים ועמית בכיר במכון הישראלי לדמוקרטיה

גיליון 12, דצמבר 1997

לקריאת עיקרי ממצאי הוועדה >>