בשבוע שעבר התבשרנו (שוב) שהממשלה החליטה לקדם את הצעת החוק לאיחוד גופי האסדרה של השידורים המסחריים. הרעיון, שזכה בצדק לכינוי הסרקסטי "ברית המועצות", אינו חדש. החלטות דומות כבר התקבלו על-ידי ממשלות קודמות. אלא שדומה כי הפעם ההחלטה להקים את הגוף החדש כרשות פנים-ממשלתית עברה בשקט יחסי.
הרעיון להכניס את הגוף המאסדר לתוך המנגנון הממשלתי קיבל ביטוי לראשונה בשלהי 2002. שר התקשורת דאז, אהוד אולמרט, הביא להחלטת הממשלה הצעה לאמץ את המלצותיה של ועדה בין-משרדית (ועדת אולניק) להקים רשות לאומית לתקשורת, כפוף לשינוי אחד מהותי: הרשות, בניגוד להמלצת הוועדה, תקום כרשות פנים-ממשלתית ונציג משרד האוצר יתווסף כחבר במועצתה. ברקע לשינוי עמדה פשרה פוליטית מובהקת, שבה שר התקשורת נכנע לעמדתם של משרדי המשפטים והאוצר בניגוד לעמדת משרדו והצוות המקצועי, במטרה להעביר את הצעת החוק בממשלה.
ניתן לראות בכך דפוס חוזר. בעוד שוועדות מקצועיות הדנות בנושא שבות וממליצות על ניתוק הגוף המאסדר מהממשלה, שרי התקשורת נכנעים לאילוצים "מבית" ומקריבים את עצמאות הרשות על מזבח הפוליטיקה הממשלתית. דומה שגם הממשלה עצמה רוקדת על שתי החתונות ומאמצת לחלופין החלטות סותרות: פעם על הקמת גוף חוץ-ממשלתי ופעם פנים-ממשלתי. כל מי שינסה למצוא דרכו בסבך החלטות הממשלה בעניין הקמת גוף מאסדר לתקשורת ימצא עצמו משייט בין רשות הכוללת את תחום הטלקום לבין כזו שכוללת רק את תחום השידורים המסחריים, ובין רשות סטטוטורית חוץ-ממשלתית לבין גוף פנים-ממשלתי.
השלכות הכפפתו של רגולטור התקשורת למנגנון הממשלתי בכל הקשור בעצמאותו הן כבדות משקל. מבין שורה של החלטות מכוננות שיש לקבל בנוגע להקמתה של רשות כזו, זו אחת הכבדות שבהן.
דרך המלך הנהוגה ברוב המדינות המתוקנות היא זו של רשות עצמאית חוץ-ממשלתית. זהו גם ההיגיון הנגזר מתפקידה המרכזי של התקשורת בשיטה הפוליטית הדמוקרטית. אין זו מסוג ההכרעות שמתפשרים עליהן מטעמים של אילוצים פוליטיים. אם אין המדובר בפשרה אלא במדיניות מכוונת מראש, הדברים אך מקבלים משנה תוקף. ממשלה המקבלת החלטה שכזו מחויבת להסביר לציבור מדוע היא עושה כן, ובפרט כשממשלות קודמות קיבלו בעניין זה החלטות מנוגדות. זוהי שקיפות מינימלית הנדרשת מנציגי הציבור ומחויבות ראשונה במעלה של ממשלה כלפי אזרחיה. אלא שכל ניסיון למצוא הסבר מניח את הדעת צפוי לכישלון.
ראש הממשלה בנימין נתניהו ושר התקשורת גלעד ארדן (צילום: גדעון מרקוביץ')
בדברי ההסבר להצעת החוק שהונחה בפני הממשלה (שההצעה הנוכחית מחילה עליה דין רציפות) הודגשה חשיבות עצמאותה של הרשות. בין היתר נאמר שם שהכוונה היא "לכונן רשות מקצועית חדשה [...] במטרה שהשינוי המבני ישמש מנוף לקידום ענף השידורים, לפיתוח התחרות בו ולרווחת הציבור בישראל. פעילותה של הרשות האמורה תעוצב על-פי עקרונות ציבוריים וחברתיים". אכן מלים כדרבנות.
מיד לאחר מכן מוצע להקימה כ"רשות פנים-ממשלתית במשרד התקשורת ובמסגרתה תפעל מועצה אשר תוקנה לה עצמאות מרבית לצורך מילוי תפקידיה והפעלת סמכויותיה לפי דין, ושתונחה על-ידי שיקולים מקצועיים וציבוריים בלבד". הנה לנו דוגמה ל"שיחדש" ול"דוחושב" מבית-מדרשו של ג'ורג' אורוול: הרשות תהיה פנים-ממשלתית כי בכך תבוא לידי ביטוי עצמאותה ומקצועיותה.
חצי הסבר אחר המופיע בהצעת החוק נושא אופי כלכלי. מדוע חצי הסבר? משום שלא נאמר עליו שהוא בבחינת נימוק להחלטה, אולם הוא מוצמד בנשימה אחת לקביעה שהרשות תהיה פנים-ממשלתית. מתוך הקשר הדברים יכול הקורא להבין שהקמתה של הרשות כגוף פנים-ממשלתי תביא לחיסכון כספי לגופים המפוקחים, מה שיאפשר להם להפנות כספים נוספים לקידום היצירה הישראלית. ההודעה לתקשורת שיצאה ממשרדו של שר התקשורת אף ידעה לנקוב בסכום שייחסך: כ-40 מיליון שקל.
קשה להתייחס ברצינות לטענה הזו. ראשית, אין בהצעה שום מנגנון שיבטיח שאכן הסכום הנחסך יופנה לעידוד היצירה הישראלית. מי שבאמת רוצה שכך יקרה צריך להבטיח שאותם כספים ימצאו דרכם למסך. שנית, מאחר שמשרד התקשורת לא פירסם נתונים או הנחות כלכליות כלשהן, לא ברור על מה נסמכת הערכתו בנוגע לסכום שייחסך.
לא מיותר לומר שהצעת החוק עצמה קובעת באופן מפורש כי השר, בהתייעצות עם המועצה, רשאי לקבוע אגרות שנתיות שישלמו הגופים שתחת פיקוח הרשות המאוחדת, וכי כספים אלה יעמדו לרשותה לצורך מילוי כלל תפקידיה (עמ' 50 להצעת החוק). ומעבר לכך, זהו נימוק ציני להחריד. כגוף פנים-ממשלתי, הרשות החדשה אמורה להיות ממומנת מתקציב המדינה. היינו: הסכום שייחסך לגופי השידור יועמס על כתפי האזרחים משלמי המסים. לא בטוח שכדאי לממשלה להביא את הנימוק הזה לידיעת האזרחית ריקי כהן מחדרה.
מחאה נגד העלאת המע"מ והתקציב, ירושלים, 8.6.13 (צילום: מרים אלסטר)
יש מי שיאמרו כי אין טעם לעסוק בשאלה אם הרשות המאוחדת תהיה פנים-ממשלתית או לא. הרי ממילא גופי האסדרה נגועים בפוליטיזציה, אז לפחות תיחסך מאיתנו מראית העין. אחרים יאמרו כי התרופה לכך צריכה להיות בהגברת כוחם של גופי אסדרה ואכיפה אחרים. גם אם יש מן הטעם בהצעות הללו, אל לנו לסטות מן הנתיב העיקרי. לטעמי, הפתרון צריך להיות כפול: חיזוק כוחם ועצמאותם של אנשי המקצוע העוסקים בתחום ורתימת הציבור לנושא.
תחום התקשורת המתפתח דורש מומחיות מקצועית ומחייב שמירה קפדנית על האינטרס הציבורי. הציבור הישראלי הוכיח בעבר, וממשיך להוכיח זאת גם כעת, שהוא יודע להיאבק על זכויותיו ולהשפיע על החלטות הממשלה. ההחלטה על אופן הקמתה של רשות לאסדרת התקשורת מהותית לחברה הישראלית לא פחות מתחומים אחרים. גם עניין זה צריך להעסיק את החברה האזרחית, לצד שאלות של מכסות הייצוא של גז טבעי ומחירי הקוטג'.
משה שוורץ הוא יועץ בתחומי התקשורת ומלמד תקשורת במסלול האקדמי, המכללה למינהל. בעבר שימש בתפקיד עוזר בכיר למנכ"ל הרשות השנייה