במאמר משפטי שפורסם בכתב העת "המשפט" של המכללה למינהל שורטטו, בקווים כלליים, תיקונים נדרשים בחוק חופש המידע, בחלוף 20 שנה לחקיקתו. השינויים המוצעים הם שילוב של תיקונים שמקורם בניסיון שצברתי בתחום והצעות שהתגבשו בעקבות עבודה משותפת של צוות השקיפות בפורום הממשל הפתוח, אשר עמדתי בראשו בעת שכיהנתי כראשת היחידה הממשלתית לחופש המידע. מאמר זה מציג אותם בתמצית.
1. הרחבה ועדכון חובות הפרסום היזום
חוק חופש המידע קובע מספר חובות לגבי פרסום מידע יזום: דו"ח שנתי, דיווח ממונה, רשימת רשויות ציבוריות, הנחיות פנימיות ומידע סביבתי. עם זאת, למעט עניין הנגשת המידע הסביבתי, לשון החקיקה רומזת לכך שהפרסום האמור נדרש להתבצע באופן פיזי ומיושן. לדוגמה, הדו"ח השנתי, הכולל גם מידע שנדרש לפונה כגון דרכי פנייה לבעלי תפקידים ברשות, נדרש להתעדכן רק אחת לשנה.
על המחוקק לבחון מהו המידע שצריך להיות זמין באתר אינטרנט של רשות ציבורית באורח קבע, ולא לדרוש פרסום אחת לשנה. יש להבהיר כי הפרסום צריך להיות עדכני, מהימן ונגיש לעיבוד ממוחשב.
מעבר להנגשת מידע קיים, יש לתמרץ תכנון למדיניות הנגשת מידע כבר בעת הקמת מאגרים חדשים – דרישה שכיום אינה קיימת. מאמצים רבים מושקעים רק בדיעבד, במקום שהמערכת תאופיין מראש בעת הקמתה ככזו התומכת בהנגשת מידע ששמור בה.
יצוין כי בתחום חשיפת המידע היזום קיימת כבר טיוטה של תזכיר ממשלתי הכוללת כמה מהתיקונים המוצעים (אלו שהוצעו על-ידי צוות השקיפות), אך היא ממתינה למינוי ממשלה חדשה, שתקדם את התיקונים באמצעות חקיקה.
2. חיזוק מנגנונים לשיפור יישום החוק
יישומו של חוק חופש המידע תלוי, בין היתר, בתפקוד של הממונה על יישום הוראות החוק בכל רשות ציבורית, ובאמצעי האכיפה הקיימים מול כל אחת מהרשויות. כיום, נוסח החוק מקנה לממונה סמכויות מעטות בלבד. ואם לא די בכך, אין הגדרה ברורה לגבי תנאי הכשירות למילוי התפקיד.
מצב הדברים השתנה לטובה במאי 2017, עם פרסום הנחיית נציב שירות המדינה בנושא הסדרת מעמד הממונים. ההנחיה הגדירה את סמכויות הממונה, כפיפותו הארגונית, תנאי סף למילוי התפקיד ועוד. ואולם, ההנחיה האמורה חלה רק על שירות המדינה – ולא על שאר הגופים שעליהם חל החוק, לדוגמה רשויות מקומיות, חברות ממשלתיות ותאגידים סטטוטוריים. לפיכך, נותר עוד לעגן בחקיקה הסדרה של סמכויות ומעמד הממונים בכלל הרשויות הציבוריות, ולא רק בגופי הממשלה.
היחידה הממשלתית לחופש המידע פועלת מאז שנת 2012 להגברת יישום חוק חופש המידע בקרב גופים ממשלתיים. עם זאת, משום שהיחידה הוקמה בהחלטת ממשלה (ולא באמצעות חקיקה) – לא ניתן להקנות לה סמכויות אל מול רשויות ציבוריות שאינן חלק מהממשלה. לאור תפקיד היחידה, ראוי לעגן את מעמדה בחקיקה ולהרחיב את סמכויותיה כך שיחולו על כלל הרשויות הציבוריות.
הרחבה כאמור תסייע גם בהתמודדות עם העומס המוטל על בתי-המשפט, שנדרשים כיום לעסוק בעתירות מיותרות בנושא חופש המידע במקרים שבהם רשויות כלל לא משיבות לבקשה. לשם השוואה, תלונות על אי-מתן מענה בממשלה מגיעות לבירור אצל היחידה – פרוצדורה זולה ומהירה, ועל כן עדיפה – הן למבקש והן לרשות. טוב יהיה אם פתרון כזה יוצע גם למבקשי מידע משאר הגופים, וזאת מעבר ליתרון שבקיומו של גורם אוכף ומפקח שיוכל לפעול מול כלל הרשויות.
3. יצירת תמריצים חיוביים
נדרשת חשיבה על כלים שבאמצעותם ניתן יהיה לתעל ולכוון את התנהגות הרשויות כך שמחויבותן לשקיפות תגבר. לצורך כך מוצע לשקול הקמה של קרן ייעודית שתוקדש לשיפור המצב הקיים. אל הקרן ינותבו כספי אגרה שהרשויות גובות עבור הטיפול בבקשות חופש מידע, כמו גם הוצאות שייפסקו לטובתן בהליכי חופש מידע שמגיעים לפסים משפטיים.
רעיון הקרן לקוח מתפיסה שקיימת בתחום איכות הסביבה: "המזהם – משלם". משאבי הקרן ישמשו למימון פעילות חופש המידע של רשויות המקדמות באופן ראוי את יישום החוק, דבר שייצר תמריץ חיובי לעמידה בהוראות החוק.
4. הקצאת משאבים מיטבית
דיון בנושא זה מניח שלוש הנחות יסוד שרק בהתקיימן ניתן לדון בצמצום הזכות לקבלת מידע. הנחה ראשונה: משאביה הציבוריים של הרשות מוגבלים. הנחה שנייה: הנגשת המידע אינה הפעילות המרכזית של הרשות. המשטרה, למשל, אמונה על אכיפת החוק והסדר – הנגשת המידע אינה עומדת במרכז פעילות השיטור, היא רק נלווית לה. הנחה שלישית: הרשות תפרסם את המידע החשוב באופן יזום.
הקמת האתר המרכזי לחופש המידע והפחתת האגרות צמצמו את הביורוקרטיה שהיתה כרוכה בעבר בהגשת בקשות חופש מידע. כעת קל הרבה יותר לבקש – ולקבל – מידע. השינוי האמור מבורך כשלעצמו, אך יש לתת את הדעת גם ליכולת של אדם בודד להגיש בקשה חוזרת, בשינויים קלים, שוב ושוב, ובכך לגרום לרשות לבזבז משאבים על טיפול בפניותיו על חשבון הטיפול בפניות של אחרים.
מנגד, הגבלה של זכות כה חשובה כמו הזכות למידע אינה דבר של מה בכך, ואיננו רוצים לתת בידי הרשות שיקול דעת רחב שיקל עליה למנוע גישה למידע מסיבות לא ענייניות. ההצעה המומלצת, שמבוססת על עבודת צוות השקיפות, מציעה כי ממונה יהיה רשאי להגדיר בקשה כלשהי כ"טורדנית" במקרים שבהם מגיש הבקשה הגיש בקשות מרובות בפרק זמן קצר – ובתנאי שאין במידע המבוקש עניין לציבור, ושהטיפול בבקשות מכביד על הרשות.
קביעה כאמור תאפשר לממונה לטפל בבקשות אלו כבקשה אחת שהוגשה במועד הגשת האחרונה מתוך סדרת הבקשות. באופן זה לא יימנע טיפול ומענה מהמבקש גם במקרה שבו תוכר הבקשה כ"טורדנית", אולם לרשות תינתן אפשרות לווסת את משאביה באופן שלא יגרום להעדפה דה-פקטו של מבקש מסוים רק בשל ריבוי בקשותיו.
בחלוף חמש שנים מיום תיקון אגרות חופש המידע יש לערוך בחינה מחודשת של השלכת התיקון. יצוין כי ברוב המדינות שבהן קיים חוק דומה לא קיימת אגרה ראשונית כתנאי להגשת הבקשה. ככל שיוטמעו ההמלצות שיאפשרו טיפול מתאים בפניות טורדניות, וכן תימצא הדרך להקצות כלים ומשאבים שיובילו ליישום מרבי ומיטבי של הוראות החוק, אני סבורה שיש לבטל את אגרת הבקשה.
5. שקיפות מול פרטיות
חוק חופש המידע קובע כי רשות ציבורית לא תעביר מידע שמסירתו פוגעת בפרטיות. לכאורה, ההכרעה ברורה: במקום שבו קמה הזכות לפרטיות, נסוגה זכותו של אדם לקבל מידע. עם זאת, הפרקטיקה מראה כי ישנן מחלוקות משמעותיות בשאלה היכן יש להעביר את הגבול שבו השקיפות תיסוג מפני הפרטיות, ולהפך.
בתיקון חוק חופש המידע והתאמתו למציאות של המאה ה-21 יש לתת את הדעת על הצורך לדייק את האיזון שבין שקיפות לפרטיות. יש לבחון הסדר שיאזן בין הצורך לשמור על פרטיותם של מושאי מידע לבין הצורך בהנגשת מידע בעל ערך לתקינות השלטונית ולאינטרסים כלכליים שהוכרו על-ידי הממשלה.
לצורך כך יש ליצור אבחנה בדבר מדרג שונה של רגישות המידע האישי שעליו חל חוק הגנת הפרטיות, וכן לקבוע נורמות ברורות של רמת השקיפות המצופה מנבחרי ציבור ועובדי ציבור בכירים – לדוגמה, פרסום הצהרות הון, יומן פגישות וכיוצא באלה.
עו"ד רבקי דב"ש כיהנה כראש היחידה הממשלתית לחופש המידע, וכיום מייעצת ומרצה בתחומי המשפט והטכנולוגיה. מאמר זה הוא תקציר של מאמר שפורסם בכתב העת "המשפט" של המסלול האקדמי, המכללה למינהל. לקריאת המאמר המלא