דו"ח חדש של פורום קהלת למדיניות והצעת חוק חדשה מעלים שוב לסדר היום סוגיה ותיקה, ששורשיה בשלטון הטורקי בארץ ישראל וצמרתה בכוחן של הסתדרויות העובדים והמעבידים הגדולות לטרפד מהלכי שקיפות מתבקשים.
מזה שנים מתקיימת במגזר השלישי בישראל מציאות לא תקינה באופן מובהק: בעוד רוב העמותות (הנקראות עמותות או חברות לתועלת הציבור) מתנהלות באופן מסודר, בשקיפות ותחת גורם מפקח, ארגונים אחרים (הנקראים "אגודות עות'מאניות") מתנהלים במחשכים, ללא גורם מסוים שיפקח על פעילותם.
הצעת חוק שהגישה לכנסת ח"כ עליזה לביא (יש-עתיד) בחודש אוגוסט האחרון מבקשת לטפל בנושא ולהכפיף את האגודות העות'מאניות לרשם העמותות. על ההצעה חתומים גם חברי-הכנסת בני בגין ויהודה גליק מהליכוד; מיקי לוי, עפר שלח ויעקב פרי, גם הם מיש-עתיד; רועי פולקמן מכולנו; בצלאל סמוטריץ' מהבית-היהודי ומרב מיכאלי מהעבודה.
"במדינת ישראל פועלות אלפי אגודות עותומניות 'מתחת לרדאר', ביניהן אגודות עם תקציבים שנתיים של מאות מיליוני שקלים", נכתב בדברי ההסבר להצעה, "[...] מה שהיה נכון (אולי) בתקופת שלטונו של הסולטן העות'אמני, ודאי שאינו יכול להתקבל כיום בעידן של שקיפות ופיקוח ציבוריים, ולא ניתן להצדיק בשום אופן את המשך קיומו של המצב המתואר".
תומר אביטל (צילום: יחסי ציבור)
דו"ח חדש שחיבר עבור פורום קהלת העיתונאי העצמאי תומר אביטל, העומד בראש המיזם "100 ימים של שקיפות", מתאר כיצד נוצרה מציאות זו: ב-1980 חוקקה הכנסת את חוק העמותות, שהסדיר את פעולתן של עמותות מאז ואילך, ונתן כוח בידי רשם העמותות למחוק אגודות עות'מאניות שלא יסדירו את רישומן כעמותות רגילות לפי החוק החדש. אלא שהחוק החריג מתחולתו "אגודות שהן ארגונים של עובדים או של מעבידים קיימים", כך שעליהן הוסיף לחול החוק העות'מאני, שלא כולל מנגנוני בקרה ושקיפות מודרניים.
"חוק העמותות איפשר לארגוני עובדים או מעבידים להישאר כפופים לכללי בקרה ושקיפות שנקבעו בתחילת המאה עשרים, על כל המשתמע מהדבר", כתב אביטל, "חשוב לציין שארגונים אלה כוללים גופים המגלגלים תקציבים שנתיים של מאות מיליוני שקלים; גופים כמו ההסתדרות החדשה, הסתדרות המורים והתאחדות המלונות; וכן התאחדויות מקצועיות, קרנות מחקר, איגודים ואגודות בתחום החינוך.
"כל אלה אינם כפופים לחוק העמותות, אלא רק לחוק העות'מאני, ומכאן שלא חלות עליהם חובות העוסקות בשקיפות ובדיווח. הם פטורים, למשל, מפרסום פרוטוקולים של ישיבות, מהצגת דו"חות שנתיים, מביקורת רגולטורית של מבקר המדינה ושל רשמי העמותות וההקדשות, וממתן מידע לציבור לפי חוק חופש המידע". למעשה, "הביקורת היחידה על פעילות האגודות מתבצעת באמצעות פסיקות נקודתיות של בית-המשפט".
לא פחות מ-10,464 אגודות עות'מאניות קיימות בישראל, לפי נתוני משרד הפנים, אם כי קשה לדעת כמה מהן עדיין פעילות. משרד הפנים, שנותר אחראי על האגודות העות'מאניות גם אחרי שהפיקוח על העמותות עבר למשרד המשפטים, לא פעל כדי להסדיר אפילו את המידע הבסיסי בנוגע אליהן. "הפיקוח על האגודות נפל בין הכיסאות", קובע אביטל, "גם אין מפקח, וגם אין על מה לפקח משום שבנק הנתונים לא הוקם".
אביטל מתאר את דרך החתחתים הפרלמנטרית בניסיון להסדיר את פעולתן של האגודות העות'מאניות: לא פחות משש הצעות חוק הוגשו עד כה, בידי חברי כנסת מכל רחבי הבית, במטרה להסדיר את פעילות האגודות – כולן נפלו בשל התנגדות של הסתדרויות העובדים.
"הייתי יו"ר ועדת הביקורת כשהתברר לי שאין חובת מינוי מבקר פנים באגודות ובהסתדרויות", מספר לאביטל השר לשעבר זבולון אורלב מהמפד"ל, שהגיש הצעת חוק בעניין ב-2008. "זה התגלה בעקבות דיון על דו"ח מבקר על הסתדרות העובדים הלאומית, שהוביל לחשיפת השחיתות של שר האוצר דאז אברהם הירשזון. דרך הדיונים גיליתי שהאגודות לא מפוקחות. הגשתי הצעה, אך מפלגת העבודה היתה שותפה בממשלה והם טרפדו זאת דרך ועדת השרים לחקיקה, ואילו הליכוד רצה להגן על הסתדרות העובדים הלאומית. ההסתדרויות לחצו על המפלגות שלהן [...] [והיו] לחצים ישירים. [...] הבהירו לי מההסתדרות הכללית והלאומית שעלי לסגת".
גם העוזרת הפרלמנטרית של חבר-הכנסת לשעבר משה מזרחי מהעבודה מספרת כיצד הסתדרות המורים טירפדה הצעת חוק דומה: "קראתי כתבה של טלי חרותי ונזכרתי בסיפורי הסתדרות ששמעתי מאיתן כבל, ומשה השתכנע שצריך לטפל בנושא. הבית-היהודי, ציפי לבני ולפיד רצו לתמוך אבל העבודה היתה נגד. היתה לנו בעיה בתוך המפלגה. החוק הגיע לוועדת השרים לחקיקה ונתקע שמה. בינתיים וסרמן ואנשים מההסתדרות צלצלו למשה ללא הפסקה. הם דחו ודחו ובסוף לא הצביעו. וסרמן איים עלינו בקולות, והם הענישו אותו בפריימריס".
אביטל מצטט בדו"ח גם את עו"ד נילי אבן-חן, מנהלת המחלקה הכלכלית בתנועה לאיכות השלטון, "יש רִיק של טיפול, ואף אחד לא רוצה לשים את היד בקלחת הרותחת הזו. שלחנו אינספור מכתבים בפינג-פונג בין משרדי האוצר, הפנים, רשם העמותות. אגודות שרוצות יכולות בקלות להפוך לעמותות. חלקן עשו זאת. לאגודות אחרות נוח להיות מתחת לרדאר ולהישאר במתכונת הזאת [...] מי שאחראי הוא משרד הפנים, אולם הוא לא מבצע פיקוח בפועל ולא מסוגל לכך [...] פנינו לאוצר בנושא, שטען שהוסיף תקציבים למשרד הפנים והוא יכול לעשות בהם כרצונו [...] הגוף שהכי מטרפד את הנושא הוא ההסתדרות. למה שיראו את הדו"חות הכספיים שלהם?".
"המסקנה העולה מכל האמור לעיל עגומה למדי", מסכם אביטל, "המצב הקיים משרת אינטרסים של גופים הפועלים כאגודות עות'מאניות; ככל שמדובר בגופים גדולים יותר, כך האינטרסים המעורבים חזקים ופוליטיים יותר. הדוגמה המטרידה ביותר לגוף כזה היא ההסתדרות החדשה – גוף החולש על מאות אלפי עובדים במדינה, גוף בעל תקציבי עתק – גוף שעל אף נתונים אלה אינו נתון לביקורת המדינה. מבחינת מעמדה במשק, ההסתדרות מסמלת גופים רבים בעלי מטרות וולונטריות, או וולונטריות לכאורה, המנצלים את העובדה שחוק העמותות אינו חל עליהם כדי לנהל במחשכים את ענייניהם, פעילותם, תקציביהם ונכסיהם – אף שכל אלה משפיעים על מאות אלפי אזרחים במדינה.
"לאור כל האמור לעיל אין ספק בחשיבות מכרעת של קידום חקיקה להסדרת מעמדן של אגודות עות'מאניות – השוואת מעמדן החוקי המהותי לזה של עמותות ולהכפפתן לדיווח ולביקורת. עד שיועבר חוק מתאים, ניתן לפעול באופן מיידי ללא חקיקה באמצעות קידום רגולציה פרטנית של משרדים ממשלתיים על האגודות שבתחומי שיפוטם. מהלך דומה נעשה לגבי קופות החולים, שהן אגודות עות'מאניות הנהנות ממימון של המדינה: שר הבריאות קבע את הפיקוח עליהן בחוק בריאות ממלכתי, התשנ"ד-1994, ובעקבות מהלך זה התאפשרה ביקורת של מבקר המדינה על קופות החולים. כך, באמצעות צווים פרטניים, יכפה משרד הכלכלה דיווחים פומביים על הסתדרות העובדים החדשה ועל הסתדרות העובדים הלאומית, ומשרד החינוך יכפה זאת על הסתדרות מורים".
ביום ראשון צפויה הצעת החוק של לביא ועמיתיה לעלות בפני ועדת השרים לענייני חקיקה. בדו"ח שלו מתאר אביטל כיצד בעבר דחתה הוועדה שתיים מתוך שש הצעות החוק שהצליחו להגיע עד אליה. כעת נותר לראות אם גם גורלה של הצעת החוק הנוכחית יהיה דומה.
* * *
"אגודות עות'מאניות: ישראל 2016", תומר אביטל, פורום קהלת למדיניות, נובמבר 2016
הצעת חוק האגודות העות'מאניות (רישום ופיקוח), התשע"ו–2016