כבר כמעט שנה פועל במשרד התקשורת צוות שלהמלצותיו יהיו השלכות מרחיקות לכת על ענף התקשורת בישראל - הצוות לבחינת רעיון ההקמה של רשות לאומית לתקשורת. למרות חשיבותה, עבודת הצוות כמעט לא עוררה עניין בעיתונות. רק כאשר נכתבה טיוטה להמלצות הוועדה, שאמורות להתפרסם בימים אלה, החלו להישמע קולות של אי הסכמה בין חברי הוועדה, שהגיעו גם אל התקשורת.
בינואר 2002 מינה שר התקשורת הנוכחי, ראובן ריבלין, צוות תכנון להקמה של רשות לאומית לתקשורת. הרעיון להקים רשות כזו עלה כבר במסקנות ועדת בועז (1996) לבחינת מתכונת הפיקוח והרישוי בענף התקשורת. גם דו"ח הוועדה להרחבה וארגון מחדש של השידורים, הידוע בשם דו"ח פלד, שאומץ על-ידי הממשלה ב-1997, המליץ על הקמת רשות לאומית לתקשורת במתכונת ה-FCC האמריקאי, אך רק בתקופת כהונתו של השר ריבלין נעשה צעד ממשי לקראת מימוש ההמלצה. ראש צוות התכנון שמינה ריבלין עומד מנכ"ל משרד התקשורת, אורי אולניק, וחברים בו עוד שלושה מאנשי המשרד, נציג האוצר, נציגת משרד המשפטים ושלושה מומחים, נציגי ציבור.
הצוות התבקש לחוות דעתו האם יש לבטל את משרד התקשורת, האם תהיה הרשות יחידה ממשלתית או רשות עצמאית, מה יהיו היחסים בין הרשות לגורמים המפוקחים וכן האם תקבל הרשות סמכויות בתחום השידורים או שמא יש מקום לשתי רשויות - אחת לתקשורת ואחת לשידורים. על-פי טיוטת דו"ח הצוות מאמצע אוקטובר, ממליץ הצוות על הקמת רשות תקשורת מאוחדת בעלת סמכויות בתחומי התקשורת והשידורים. לצדה ממליץ הצוות להקים מועצה ציבורית למשדרי טלוויזיה ורדיו מסחריים. אך המלצות אלה לא שיקפו את דעת חברי הוועדה שאינם נציגי משרד התקשורת. בסמוך לכתיבת הטיוטה התפטר אחד המומחים, יצחק איש-הורביץ, מנכ"ל משרד התקשורת לשעבר, משום התנגדותו לאיחוד סמכויות הרגולציה בתחום השידורים עם הסמכויות בתחום ההולכה.
כבר בדו"ח פלד, שהמליץ על הקמת הרשות, הופיעה הסתייגות של אחד מחברי הוועדה, עו"ד יוסי עבאדי, שסבר שרשות אחת במתכונת ה-FCC תהיה מוקד כח ריכוזי מדי העלול להיות מנוצל לרעה, ולכן יש להקים שתי רשויות: אחת לטלקום ואחת לתקשורת משודרת.
איור: עירית אדר
לאיחוד הגוף המפקח על התוכן עם זה המפקח על השידורים עלולות להיות השפעות מרחיקות לכת. כאשר ממפים את הגורמים שעליהם תפקח הרשות המאוחדת, מגלים שכוחם של גופי השידור מתגמד לעומת זה של גופי ההולכה - בזק, חברות הסלולר, חברות השיחות הבינלאומיות וחברות הכבלים (שאמורות גם הן לשמש כמפעילות תקשורת פנים-ארצית). נחיתות זו עלולה לנוון את רגולציית השידור, כיוון שזו מייצגת שוק קטן יותר מזה של רגולציית הטלקום. על-פי טיוטת המלצות הצוות תהיה מועצת השידורים כפופה לגוף העליון והעומד בראשה יהיה אחד מחמשת חברי מועצת המנהלים של הרשות. כאשר יעמדו עקרונות התוכן בסתירה למטרות גופי הטלקום, עלול להיווצר רוב במועצת המנהלים לטובת הטלקום. בטיוטת ההמלצות נאמר שבמקרים קיצוניים ובנסיבות יוצאות דופן, שבהן יש או צפויה פגיעה כלכלית קיצונית במפעילים כתוצאה מהחלטת מועצת המשדרים, רשאית מועצת המנהלים לדרוש שהנושא יובא לדיון משותף בשתי המועצות.
מרדכי שקלאר, מנכ"ל הרשות השנייה, שהופיע בפני הצוות והביע חשש מהמטרות שיעמדו בפני גורמי הפיקוח, מסביר: "הגורמים ההולכים ומשתלטים על השידורים הם עסקיים. נקודת המבט הופכת להיות כלכלית, עסקית ומשפטית בלבד. השינוי המוצע עלול להעצים את הכוח הגדול גם כך של נקודות מבט אלה ולהזניח התייחסות תרבותית לנושא התוכן". גם עו"ד דורית ענבר, יו"ר המועצה לשידורי כבלים ולוויין, סבורה שרשות מאוחדת תפגע בעניין התוכן: "תחום התוכן דורש פעולתם של אנשי תקשורת ותפיסה המחייבת רגישות חברתית ותרבותית. רשות מאוחדת תפגע בענייני התוכן ומכך בפלורליזם ובחופש הביטוי. מסוכן להפקיד את רגולציית התוכן במבנה שעיקר מעייניו הטלקום".
הפגיעה שעליה מדברים שקלאר וענבר ניכרת בפעילות חברות הכבלים. כל עוד היה הפיקוח עליהן רופף, הזניחו את מחויבותן להפקות מקור ואת חובת חיבור מנויי הפריפריה. רק עם הוספת מנגנון בקרה ופיקוח למועצת הכבלים והלוויין נאכפו חובותיהן של החברות (חלקן לפחות). לאחרונה החליטו חברות הכבלים להפסיק את הפקתן של מהדורות החדשות המקומיות משום עלותן הגבוהה ולמרות שדו"ח המועצה לכבלים ולוויין הצביע על עניין רב של המנויים בהן. הפעם הגיבה על כך מועצת הכבלים והלוויין בקנס. יש לחשוב, האם כאשר יהפכו חברות אלה למפעילי תקשורת פנים ארצית, יאכוף הרגולטור חובות המתגמדות בחשיבותן הכלכלית לפעילות הטלקום שלהן, או שמא ילך שולל כשם שהלכו התומכים בחוק התקשורת בתקווה שכך יאפשרו תחרות בבזק.
מבנה הצוות ודרך פעולתו הובילו למסקנותיו. בין תשעת חבריו אין אחד שהוא איש שידורים ותוכן מובהק. נציגי גופים עיתונאיים או ארגוני יוצרים ומפיקים לא השתתפו בדיוני הצוות. מי שנכחו ברוב ישיבות הצוות היו נציגי חברות הטלקום הגדולות: אבי גבאי, סמנכ"ל הכלכלה בבזק, עו"ד אסתר שטרנבך המייצגת את חברות הכבלים, ועמית שכטר, סמנכ"ל רגולציה בסלקום. עוד נציג לחברות אלה הוא, לכאורה, ד"ר מיכה אנגל, שישב בצוות כמומחה מטעם הציבור. באוקטובר השנה סיפר אפי לנדאו ב"גלובס" שד"ר אנגל מנהל חברת השקעות בבעלות קבוצת דנקנר ויורוקום. לקבוצת דנקנר אחזקות בחברת הכבלים מת"ב וחברת הסלולר פרטנר. חברת ההשקעות שבראשה עומד ד"ר אנגל מקיימת ניסוי לשימוש בתשתיות הכבלים להעברת תקשורת סלולרית. כך חושף ד"ר אנגל את עצמו לטענה, שספק אם שיקולי תוכן ושידורים עמדו לנגד עיניו בעת דיוני הצוות.
כדי לפצות מעט על העדר ייצוג של אינטרס התוכן בצוות, זומנו להופיע בפניו מומחים: פרופ’ ארנון צוקרמן, נחמן שי והעומדים בראש מועצות הפיקוח הקיימות.
עו"ד ענבר הגישה לצוות מסמך המייצג את השקפתה בסוגיית התוכן. היא מסבירה שרגולציה בתחום הטלקום שונה מרגולציה בתחום התוכן. מטרתה של רגולציית טלקום לעודד את הגופים להשיג יעדים כלכליים. לעומתה, רגולציה של תוכן מתמקדת בהבטים תרבותיים, חברתיים וערכיים של הפעילות התקשורתית. "תפיסות רגולציה שונות אלה עלולות להביא לניגוד עניינים מפורש" ,כתבה ענבר. מנכ"ל משרד התקשורת אומר שאין לצאת מתוך נקודת הנחה שהרשות תזניח את תחום השידורים: "בטיוטה מדובר על הבטחת יחס שוויוני בין תחום התקשורת לתחום השידורים, יחס שיקטין את החשש לפגיעה בשידורים".
אחד הדגמים המספקים השראה למיזוג הרגולציות הוא ה-FCC האמריקאי. זאת בלי להתחשב בכך שבפני ה-FCC עומדות בעיות שונות מאלה שעמן מתמודדות מועצות השידור בישראל. מערכת השידורים האמריקאית התפתחה בצורה שונה מאשר בישראל. תחילתה בשידור מסחרי רב-ערוצי, שלא כמו בישראל ואירופה, שהקימו בתחילה ערוצי שידור ציבוריים ואחר-כך פתחו את השוק לתחרות. בארה"ב כמעט לא משודרות תוכניות שאינן הפקות מקור - רבות מהן מהתחום המכונה ז’אנרים עליונים (סרטי תעודה, דרמות). לרגולטור האמריקאי נותר, אם כן, לאכוף כללי הגינות, שפה נאותה, מניעת שידור תכנים מזיקים וסוגיות אחרות העומדות בפני מערכת שידורים מפותחת, המייצאת את מוצריה לעולם כולו.
בכל מקרה, הדגם של ה-FCC אינו שכיח בעולם. רק מדינות בודדות מיזגו את רשויות הטלקום עם רשויות התוכן - ביניהן איטליה, שווייץ ופינלנד. בבריטניה עדיין לא השלימו עם החלטה מ-2001 לאחד חמישה גופים רגולטוריים לגוף אחד, ה-OFCOM. זאת אחרי יותר מ- 15 שנה של פעילות הגוף העצמאי המפקח על הטלקומוניקציה. רק בסוף ספטמבר מונו חברי ועדת ההקמה של הגוף המאוחד, ולא נראה שתחול התקדמות משמעותית לפני סוף 2003.
אחת הסיבות המניעות את איחוד גופי הרגולציה היא רעיון ההתלכדות (Convergence) המופיע כבר בדו"ח ועדת פלד וגם בטיוטת דו"ח הצוות. בבסיס התפיסה הזו עומדת האבחנה שככל שמתפתחת הטכנולוגיה, מיטשטשים הגבולות בין אמצעי התקשורת המוליכים תוכן לאלה המשמשים לטלקומוניקציה, ולכן אין טעם להסדיר אותם בנפרד. אך לאחרונה נראה שהגישה הזו, שהפכה להיות פופולרית עם התפשטות האינטרנט וזמינות התקשורת הסלולרית, מקדימה מעט את המתרחש בפועל. מנכ"ל משרד התקשורת, אורי אולניק, מאמין ששירות כמו זה שחנכה לאחרונה סלקום (המאפשר צילום תמונות בעזרת מכשיר הטלפון הסלולרי) מצביע על התלכדות: "עברנו את הנקודה שבה אפשר לדבר על שני עולמות נפרדים של תקשורת ושידורים", הוא קובע. אך בפועל רחוק היום שבו הצרכן יצפה בטלוויזיה בטלפון הסלולרי או ישתמש בממיר שידורי הטלוויזיה לגלישה באינטרנט. והרי על תכנים באינטרנט כמעט אי אפשר לפקח.
סוגיה נוספת שעמדה בפני הצוות היא האם תהיה הרשות יחידה ממשלתית או גוף עצמאי. בטיוטת הדו"ח נאמר שאת מדיניות-העל של הרשות תקבע הממשלה, אך לצורך מימוש עצמאותה המקצועית, מיקומה חייב להיות מחוץ לממשלה. רק כך תימנע אפשרות להשפעה פוליטית וניגודי אינטרסים. גם המלצה זו גורמת לאי הסכמה בין חברי הצוות שהם עובדי משרד התקשורת לבין החברים האחרים. העובדה שנציגי המשרד הם רוב בוועדה עלולה לגרום לכך שלצד ההמלצות תתפרסם דעת מיעוט, המתנגדת להקמת רשות עצמאית שאינה יחידה ממשלתית. צעד כזה יחליש את הבסיס הציבורי לדו"ח שיהפך לדו"ח המייצג את משרד התקשורת בלבד. אחת הסיבות להתנגדותם של חברי הצוות היא החשש שדווקא רשות עצמאית עלולה להזמין התערבות פוליטית ומינוי מקורבים. זאת בדומה למה שקורה ברשויות עצמאיות אחרות כרשות-הדואר, רשות-הנמלים, רשות-השידור וכו’. הניסיון הישראלי מלמד שדווקא בגופים ממשלתיים, כמו הממונה על ההגבלים העסקיים, הצליחו לשמור על עצמאות מקצועית ולהימנע ממינויים פוליטיים בוטים.
מלבד ההתנגדות בתוך הצוות מצפה לממשלה, שתאמץ את הדו"ח, התנגדות מחזית נוספת. יורם חטב, יו"ר שח"ם, המייצג את שחקני המסך בישראל, מבטיח מאבק: "במדינת ישראל עוד לא השכילו להבין שיש הבדל בין טלפוניה לשידורים בעלי אספקטים חברתיים, אמנותיים, חינוכיים ואחרים".
בפני הדו"ח מכשולים רבים, אך אם יתממשו המלצותיו, בממשלה הבאה כבר לא ימונה שר תקשורת. על הרשות יהיה ממונה שר כלכלי (התמ"ס או התשתיות) ועל מועצת השידורים יהיה ממונה שר התרבות. כך עשוי רובי ריבלין להיות שר התקשורת האחרון בישראל.
שחר אבירי הוא עורך שירותי מידע של טלוויזיה אינטראקטיבית
גיליון 41, נובמבר 2002