כשלי הרגולציה על התקשורת הישראלית, ובפרט כשליה של הרשות השנייה לטלוויזיה ולרדיו בפיקוח על ערוצי הטלוויזיה המסחריים, עמדו במוקד מושב שהתקיים לאחרונה במכון ון-ליר בירושלים, לרגל פרסום ספר חדש על רגולציה בישראל.

את הדיון פתחה ד"ר שרון ידין, מרצה בכירה בבית-הספר למשפטים במרכז האקדמי פרס וחוקרת במרכז חזן במכון ון-ליר. ד"ר ידין, ששוחחה לאחרונה על המחקר שלה בתוכנית "קול העין", הציגה עמדה שלפיה הרגולטור אינו הפתרון לבעיות שבהן לוקה התקשורת הישראלית, השפעה פוליטית או כשלי שוק למשל, אלא "באיזשהו מקום מהווה את הבעיה".

רגולציה בתחום התקשורת, הסבירה ד"ר ידין, נועדה להבטיח פלורליזם, נפח נאה של הפקות מקור וסוגה עילית, שמירה על אמינות משדרי החדשות ואפשרות חופשית של ביקורת על השלטון. אולם לדבריה עצם קיומה של רגולציה לא מבטיח כל זאת. יש קודם כל לבחון האם הרגולטור עצמו עצמאי והאם הוא מקצועי.

"רגולטור יכול להפוך שבוי", ציינה ד"ר ידין, "לא רק בידי האינטרסים הפוליטיים, אלא גם בידי האינטרסים של המפוקחים". מצב זה מכונה "שבי רגולטורי". המקרה שד"ר ידין בחנה במחקרה, של ערוץ 10 והרשות השנייה, הוא בעיניה דוגמה ל"שבי" של הרשות השנייה בידי הערוץ שעליו פיקחה. "ערוץ 10 שבה את הרשות השנייה בשבי שלא נועד להשיג איזושהי רנטה או טובת הנאה בסגנון הדלת המסתובבת", הסבירה ד"ר ידין, "אלא סוג של שבי ידידותי, שבי שלא מדעת, שנוצר עקב הזדהות ארוכת שנים של רגולטור עם המפוקח".

לדבריה, ברשות השנייה נתגלעה "בעיית היצמדות". כלומר, היצמדות של הרשות לרעיון המקורי של הכנסת ערוץ 10 כשחקן תחרותי שיתמודד מול ערוץ 2. "השבי הזה הוביל לרצף של הארכות זיכיון של ערוץ 10 למרות חוקיות מוטלת בספק של הארכת הזיכיון, במקום לסיים את הזיכיון ולפרסם מכרז חדש או מחשבה מחודשת על אסדרת השוק", אמרה ד"ר ידין. בשל כך, הוסיפה, נשחקה הרגולציה שקבע המחוקק בכל הקשור לתוכן סוגה עילית, התחרות בערוץ 2 נפגעה, ובסופו של דבר נפגע גם האינטרס הציבורי הכללי.

"המסקנה שלי מהמחקר היתה שהמשטר הרגולטורי-אכיפתי והמשפטי תוכנן באופן לקוי ברשות השנייה", אמרה ד"ר ידין. "סמכויות האכיפה בחוק מצומצמות מדי ולא מגוונות, נוצר שימוש עודף במה שאני מכנה 'חוזים רגולטוריים', שהם מעין מתווים להסכמה ברגולציה, כמו מתווה הגז. גם כאן היו מתווים בהסכמה לאסדרת שוק הטלוויזיה. השימוש בחוזים רגולטוריים באופן חוזר ונשנה לאחר הפרות רבות מייצר ערך חינוכי בעייתי, מוביל לזלזול של המפוקח במפקח, לחוסר כבוד ולמשטר שאין בו הרתעה רגולטורית של ממש, ולכן מעודד הפרות חוזרות ונשנות".

ד"ר ידין הוסיפה כי את חשיבותו של הרגולטור ניתן לחוש בהיעדרו, כמו בעיתונות המודפסת למשל, שם לא היה אף גוף שפעל להציל את "מעריב" מקריסה ולתווך את האינטרס של העיתון מול הפוליטיקאים לצורך השגת "חבילת הצלה".

הפרק שחיברה ד"ר ידין לספר של מכון ון-ליר התמקד בפן השני שיש להקפיד עליו ברגולציה לצד העצמאות, פן המקצועיות. "כדי להבטיח רגולטור מקצועי ככל הניתן יש לפתח תורת רגולציה מקיפה", הסבירה ד"ר ידין, והפנתה לשלל כלים מקצועיים, כגון פירמידת אסטרטגיות ופירמידת אכיפה, מדד ה-11 ההולנדי (מדד של 11 קריטריונים לבדיקת מצבו של שוק מפוקח), בדיקת עלות מול תועלת רגולטורית והתאמה בין צורת הרגולציה (כופה או רכה) לסגנון המשפטי (כללים לעומת סטנדרטים).

כשבחנה באמצעות כלים אלה את האופן שבו הרשות השנייה טיפלה במקרה הבעייתי של ערוץ 10, גילתה כשלים חוזרים ונשנים. כך, לדוגמה, פירמידות האסטרטגיות והאכיפה של הרשות כלפי ערוץ 10 היו בנויות באופן לקוי. הרגולציה הכופה שימשה במקרה הזה כאיום בלבד, ומעולם לא מומשה. שלילת הזיכיון מעולם לא התרחשה, ובמקום זאת נוצרו עוד ועוד "חוזים" זמניים. גם בבדיקת עמידתה של הרשות בקריטריונים של מדד 11 התברר כי הרגולטור, במקרה הזה, תפקד באופן לקוי ביותר.

ד"ר עידו באום, סגן דיקן בית-הספר למשפטים במכללה למינהל והפרשן לענייני משפט וכלכלה של "דה-מרקר", הגיב לדבריה של ד"ר ידין והציג עמדה ביקורתית עוד יותר, או כפי שהוא הגדיר אותה – מפוכחת. לפי המבט הפסימי של ד"ר באום, הכשלים שמתגלים ברגולציה על התקשורת בישראל אינם מקריים אלא מכוונים. הרגולציה תוכננה כדי שיתהוו בה הכשלים הללו בדיוק, ולכן אין גם שום סיכוי ליישום ההמלצות לתיקון המצב.

לכאורה, טען ד"ר באום, יש בעיה של מחדל רגולטורי ושל חוקים ואמצעי אכיפה דלים, אולם המצב בפועל גרוע בהרבה. "המחדל הוא מכוון, הוא חלק מטקטיקה של התנהלות פוליטית שמאפיינת את המערכת המחוקקת והמבצעת בישראל", טען. "מצד אחד צריך להיראות כאילו עושים את הדבר הנכון ומקדמים את שוק התקשורת, לפעמים צריך להיראות כך בעיני העולם, לפעמים בעיני בג"ץ, לפעמים כי היועץ המשפטי של הממשלה אמר, לפעמים צריך להיראות כך כי זה חשוב לבוחרים ולפעמים כי כך רוצה המיניסטר. אבל מצד שני לא באמת רוצים לעשות את הדבר הנכון.

"מודל הרגולציה הישראלי שבוי היום בידי בעלי ההון, שהם בעלי הכוח שמחוברים ומשפיעים על הפוליטיקאים. מצד אחד אנחנו רוצים להיראות כמדינה מתקדמת שיש לה פיקוח רגולטורי מתוחכם ורב-קודקודי ביחס לגופים המשדרים, מצד שני הגופים המשדרים הם כמובן גם הבמות שבהן הפוליטיקאים רוצים להיראות. הפוליטיקאים רוצים סיקור חיובי. אלה הבמות, בבעלות ברוני התקשורת או מועדון בעלי ההון, שגם את טובתם רוצה הפוליטיקאי, בין אם הוא רוצה את משלוח ה'וורודים' או ה'עלים' או מטרות אחרות. לכן הפוליטיקאים רוצים פיקוח, אבל הם רוצים פיקוח שיבטיח את האינטרסים הצרים שלהם ולא את האינטרס הציבורי".

משום כך, טען ד"ר באום, החקיקה וחקיקת המשנה והכללים הרגולטוריים נראים יפה מאוד על הנייר, אבל היישום שלהם רחוק מאוד מהתיאוריה.

את חוק השידור הציבורי החדש, שקבע את סגירת רשות השידור ופתיחת תאגיד השידור, הגדיר ד"ר באום כ"תקלה", משום שיצא "חוק סביר, עם מנגנונים סבירים שמייצרים גוף שנראה מקצועי ובלתי תלוי". אבל גם החוק הזה סוכל, ו"מתווה התאגיד" של נתניהו וכחלון אמור לסרס את התאגיד ולעקור ממנו את חטיבת החדשות.

"המקרה של תאגיד השידור הציבורי ממחיש את הטענה שלי, שמה שכתוב בחוק מבנה הרגולציה הוא לא מה שחשוב", טען ד"ר באום, והוסיף כי יש מקום לתהות האם לשון החוק והרגולציה היא באמת כוונתו האמיתית של המחוקק. "המחוקק", אמר, "כבר מזמן לא מתכוון לעמוד בלשון החוק". לדבריו, ה"משילות" שבשמה פועלים שרי ממשלת ישראל הנוכחית משמעה בפועל הוא "אל תיתנו לחוקים ולרגולטורים וליועצים המשפטיים להפריע לממשלה לעשות מה שהיא רוצה".

בהמשך למסקנותיה של ד"ר ידין על כשלון הרגולציה של הרשות השנייה על ערוץ 10 הוסיף ד"ר באום: "ברור שיש שחיקה בכבוד כלפי המפקח, כי לא אצלו מתקבלות ההחלטות. כל המערכת מכוונת לכך שהמפקח יהיה מסונדל וההחלטות יתקבלו מעליו. עבור בעלי ההון השולטים בתקשורת תמיד יש למי לערער, תמיד יש עוקף חוק".

המושב הסתיים בדבריה של אילת מצגר, שעבדה ברשות השנייה מימי ראשיתה ועד שמונתה למשנה למנכ"ל הרשות. מצגר עמדה על הכשלים בחוק הרשות השנייה, שדורש מטלוויזיה מסחרית לעמוד בסטנדרטים של טלוויזיה ציבורית, ומנגד התעלם לחלוטין מההתנהלות הכלכלית של השידור המסחרי ומההתפתחויות הטכנולוגיות שמשפיעות השפעה מכרעת על שוק התקשורת.

לדבריה, בחוק הרשות השנייה בוצעו 44 תיקונים ב-27 שנות קיומו, אולם "אף אחד מהם לא מתייחס לנושאי מהות ומדיניות. אף פעם לא התקיים דיון ציבורי בשאלה מה צריכה להיות המדיניות של המפקח, מהי טלוויזיה מסחרית בחברה הישראלית ואיך אנחנו רוצים שהתעשייה הזו תנוהל ותנווט". לפי מצגר, כל עשרות התיקונים שבוצעו בחוק היו תיקונים טכניים.

עוד עמדה מצגר בדבריה על כך שהעיצומים הכספיים שהטילה הרשות השנייה על הגופים המפוקחים עלו בצורה דרמטית מאז 2011, אבל היקף ההפרות לא השתנה. "משהו פה לא עובד", הבהירה, "ההרתעה לא עובדת, האכיפה לא משמעותית ולא רלבנטית".

לדברי מצגר, "יש בהחלט ניסיון של השחקנים החזקים לשמר מבנה שוק ריכוזי, הן מבחינת המדיה והן מבחינת משרדי הפרסום ומשרדי רכישת המדיה". מצגר הדגישה נקודה אחרונה זו ואמרה כי "הריכוזיות בשוק רכישת המדיה היא אחד העניינים המרכזיים שמעיקים בהתנהלות הכלכלית של ערוץ 2 וערוץ 10 [...] הגורמים שקונים את המדיה משתלטים על בעלי המדיה בריכוזיות שלהם".