איור: ישי מישורי
תוכנית ויסקונסין זה עתה יצאה לדרך. החל מן האחד באוגוסט על מקבלי קצבאות ההכנסה באשקלון, שדרות, ירושלים ונצרת להתייצב במרכזים המופעלים על־ידי חברות פרטיות, שזכו לשם כך במכרז מטעם המדינה. המדינה הפקידה בידי חברות אלו את הסמכות מרחיקת הלכת ביותר שניתנה עד היום בידיים פרטיות: הזכות לשלול מאזרח את קצבת ההכנסה. במהלך השנתיים הקרובות, תקופה המוגדרת כתקופת ניסוי, "מתכנני תעסוקה" המועסקים על־ידי הזכייניות יתפסו את מקומם של פקידי לשכות התעסוקה ויהיו מופקדים על הטיפול הרגיש במקבלי קצבאות ההכנסה.
פתיחת שערי מרכזי התעסוקה בראשית אוגוסט מיקדה תשומת לב תקשורתית יוצאת דופן בתחום שסובל בדרך־כלל מחשיפה שולית בעיתונות, תחום הכיסוי המוגדר במונח העמום "חברתי". "התוכנית מעוררת עניין שלא היה קודם, לצערי הרב, בכל מה שקשור למקבלי הבטחת הכנסה. מושכת פוקוס לתחום שראוי שהעין הציבורית תשזוף אותו", אומרת דורית נובק, ראש מנהלת "מהלב", הגוף המפקח מטעם משרד התמ"ת על ביצוע הפרויקט.
לא כולם שותפים להתלהבותה של נובק. בעמותות הציבוריות, המלוות את הפרויקט ומפקחות עליו, נתפס מהלך ההפרטה כמטיל צל דווקא, ולא שופך אור, על פעילות ציבורית משמעותית.
פתיחת שערי המרכזים היתה אמנם אירוע תקשורת מובהק שמשך אליו את תשומת הלב של העיתונות, אולם, בניגוד לרושם שנוצר, זו אינה ראשיתו של התהליך. שערי המרכזים נפתחים רק לאחר שהשלב העקרוני המסדיר את פעילותם, שלב המכרז, נסגר. "מידע שהיה בעבר נגיש ופתוח לציבור חבוי היום בין דפי המכרז", אומר עו"ד אמיר פז־פוקס, חבר הנהלת "מחויבות", שעבודת הדוקטורט שלו עוסקת בתוכניות רווחה. "יש אירוניה בכך שתהליך ההפרטה, שאמור להתיר תחרות חופשית, למעשה מוביל לערפול וחסימה של מידע".
ממילא, תהליך החקיקה המסדיר בדרך־כלל את פעילותם של גופים ציבוריים זוכה רק לעתים רחוקות לכותרות. כאשר שירות ציבורי מופרט, חוק המסגרת הוא כללי, ורבים מן הפרטים המסדירים את הפעילות נקבעים בחוזה שנכרת בין המדינה לזכיין.
עו"ד אבישי בניש, מנהל הקליניקה לרווחה תעסוקתית בפקולטה למשפטים באוניברסיטה העברית, משתתף בקבוצת חוקרים צעירים במכון ון־ליר הבודקת את השקיפות בתהליכי ההפרטה. "הפרטה היא מעבר מהתחום הציבורי לפרטי", הוא אומר, "אבל הגופים הללו (הזכיינים המפעילים את הפרויקט; י"ק) מבצעים פעילות בעלת משמעות ציבורית. מעתה, תהליך קבלת ההחלטות אינו פומבי כשהיה. במקום הליך פומבי של חקיקה ותקנון, מתנהל משא־ומתן עסקי ששני הצדדים הרלבנטיים בו הם הממשלה והזכיין, ואילו הציבור אינו שותף בו".
ראשית התהליך בפרסום המכרז. המכרז מתווה מסגרת גמישה לתנאי ההתקשרות העתידיים, שייחתמו בחוזה בין הזוכים בו למדינה. מי שמעוניין לדעת מה הם פרטי המכרז, כדי ללמוד מבעוד מועד את העקרונות המתווים של התוכנית, צריך לרכוש אותו בסכום כסף ניכר, במקרה של תוכנית ויסקונסין ב־4,000 דולר. עו"ד ערן גולן מרכז את פרויקט "עם היד על הלב" (פרויקט מעקב אחר תוכנית ויסקונסין) בעמותת "מחויבות" לשלום ולצדק חברתי. במהלך השנה האחרונה מנהלת העמותה מאבק משפטי וציבורי כדי לקבל מידע הנוגע לתוכנית ויסקונסין: "בהתחלה ניהלנו מאבק משפטי כדי לקבל את מסמכי המכרז. רק לאחר חודשים ארוכים ואיום בעתירות קיבלנו אותם. יוצא שלזכיינים יש נגישות למידע שאנחנו נאבקים עליו, גם מעבר למכרזים עצמם. כלומר, הזכיינים קיבלו מהמדינה תשובות לגבי נהלים שהציבור לא יודע, למשל מה עושים עם אדם שלאחר נסיונות רבים לא הצליחו למצוא לו עבודה: האם הוא צריך להמשיך להתייצב במרכז התעסוקה? הסתבר שכן".
לאחר מאבק, קיבלו לידיהם אנשי "מחויבות" את ההסכמים שנכרתו, אולם נותרו בהם כתמים מושחרים. מדוע? המסמכים מכילים מידע שלחברות הפרטיות יש עניין להצניע. קוראים לזה סודות מסחריים.
סודות המקצוע
תחת הנימוק של סודות מסחריים, הושחרו הפרטים בחוזה הנוגעים למה שהוגדר כ"פילוסופיה המקצועית" של החברות. אולם בעמותות טוענים שתחת המינוח ה"פילוסופי" מסתתרים נהלים מעשיים, הנוגעים ישירות למשתתפים. עו"ד גולן: "גם כשמדובר ברשויות ציבוריות, שבהן החוק המסדיר גלוי, הרבה תלוי בתקנות ובנהלים פרטניים. עכשיו, בעקבות ההפרטה, לכל חברה יש ספר הפעלה של המרכז שלה – לכל חברה נהלים שונים, מה שמקשה עוד יותר על השגת המידע".
בעוד שהנהלים ברשויות הציבוריות אמורים להיות זמינים לכל דורש, כשמדובר בחברה פרטית נכנסים שיקולים חדשים. עו"ד גלית לביא היא היועצת המשפטית במנהלת "מהלב". לביא מסבירה שאותם נהלים, ה"פילוסופיה" של החברות השונות, הם למעשה הסודות המסחריים של כל חברה: "לכל חברה יש הדרך שלה להגיע לתוצאות הטובות ביותר מבחינת היכולת לשבץ אדם בעבודה שתואמת את מצבו הבריאותי וכושרו הפיזי. לכל חברה יש המון פטנטים לאיך עושים את זה. יש המון דברים שמשמעות גילוים איבוד מקור לחמה של החברה. גם לנו (למדינה; י"ק) חשוב לשמור (על מידע זה; י"ק), כיוון שבסופו של דבר אנחנו עושים כאן ניסיון לשנתיים. אנחנו רוצים לראות איזו מהשיטות טובה יותר".
מחוץ למדורי הכלכלה, חוזים ומכרזים נשמעים למרבית האוזניים העיתונאיות כעיסוק טכני שאין בו עניין ממשי. אולם מאחורי המספרים והגרפים מסתתרים, ולעתים מוסתרים, פרטים משמעותיים ביותר. במעבר של מידע מן התחום הציבורי לפרטי הוא מקודד בשפה חוזית, משפטית־כלכלית. גם לעיתונאי שיזהה בערימת הניירות פוטנציאל לכתבה ויצליח להשיג את הנתונים, צפויים קשיים ממשיים להתמודד עם החומר, לדלות ממנו את המשמעותי בעבורו ולתרגמו לקהל הקוראים.
האם הטרחה מוצדקת? עו"ד דורי ספיבק, סגן מנהלת התוכניות הקליניות בפקולטה למשפטים באוניברסיטת תל־אביב וחבר הנהלת האגודה לזכויות האזרח, סבור שכן. לדעתו, מאחורי הפרטים המושחרים מסתתרות שאלות שהשלכותיהן מעשיות בתכלית.
"החברות התחייבו בחוזים לספק שירותים שונים. נניח שאני משתתף בתוכנית שמגיע למרכז תעסוקה ומקבל שירות מהחברה. אני רוצה לדעת אם אני מקבל את מה שהובטח, מה שהתחייבה החברה לספק. יש לזכור שלתאגידים פרטיים יש אינטרס מובהק לחסוך בהוצאות. החלק הזה בהסכם לא נגיש, לא מפורסם".
עו"ד לביא מבקשת להפיג את החשש. לסודות המסחריים, היא אומרת, אין השלכה על מקבלי הקצבאות: "סודות מקצועיים הם ברמה של הניהול הכולל. עם איזה מעסיקים מתקשרים, עם כמה רופאים מתקשרים וכו'. ברמה הפרטנית־אישית, אדם חייב לקבל את הנימוקים הנוגעים לו, ואם זה לא נעשה זו עילה לבטל את ההחלטה של מתכנן היעדים".
אמיר פז־פוקס מוצא בדברים אלה דוגמה מובהקת להיגיון שעומד מאחורי ההפרטה והבעייתיות הגלומה בו: "שים לב לשורש המלה הפרטה, הַפרט. כלומר, לפרק את הכל לרמה האינדיבידואלית. להגיד אנחנו כולנו אטומים שמשחקים באופן חופשי והיד הנעלמה תכוון אותנו. אין מערכת אורגנית מבנית. תמיד נסתכל על רמת האינדיבידואל. כמו שאמרה תאצ'ר, 'אין חברה, יש רק פרטים'. אם כל אדם בנפרד ילך ויערער על ההנמקות שניתנו או לא ניתנו, בסופו של דבר תיווצר מדיניות חיובית – הערעורים יתקבלו, המדיניות תשתנה בהתאם ויהיה נפלא. הבעיה היא, שבהעדר מדיניות ברורה וידועה, אין גם מי שיידע לערער".
נובק סבורה שחוסר השקיפות היא תוצר לוואי שולי בלבד של הפרויקט כולו. לדבריה, "זה המחיר שצריך לשלם על כך שנותנים לגופים פרטיים להיכנס לתחום, אבל זה נראה לי מחיר קטן יחסית לתועלות שהכניסה שלהם תביא אתה. אתה צודק לגמרי שכשנכנסות חברות פרטיות יש עוד שיקול שנכנס למערכת, וזה השיקול המסחרי והזכות של החברות להגן על הסודות המסחריים שלהם. מצד שני, התוצאות תהיינה חשופות לכל. כל הפעילות מלווה במחקר שיפורסם על־ידי מכון ברוקדייל (מכון מחקר המנוהל במשותף על־ידי ארגון הג'וינט וממשלת ישראל; י"ק), כלומר במחקר חיצוני אובייקטיבי".
עו"ד ספיבק ספקן באשר ליעילות הפיקוח: "אנחנו מכירים את הפער האדיר בין התחייבויות הזכיין כפי שנחתמו במכרז, וערוץ 10 הוא תמיד הדוגמה הקלאסית, לבין מה שקורה בפועל. כשהזכיין מתחיל לדרוש הקלות, המדינה הרבה פעמים מרגישה שאין לה ברירה. ידוע שהמדינה לא תבטל הסכמים בגלל הפרות – זה עולה כסף ומבחינה פוליטית זה להודות בכישלון. גם לא כל־כך ברור שלמדינה יש אינטרס לחשוף את העובדה שהיא לא מקפידה על קיום ההסכמים. אני עוד לא נתקלתי במקרה של הפרה שבו המדינה הגישה תביעה".
ברשות (יחסי) הציבור
את כניסתן של החברות הפרטיות לשירות הציבורי מלווה מערך משומן של יחסי־ציבור. דוד רגב, הכתב לענייני עבודה ורווחה של "ידיעות אחרונות", מספר: "מרגע שהחברות זכו במכרזים, התחלנו לקבל מידע מאנשים שהציגו את עצמם כדוברים ויח"צנים. לכל מרכז ישנם היח"צנים שלו. אנחנו העיתונאים מקבלים מהם הצעות לכתבות והזמנות לסיורים. דובר ממשלתי מחויב למסגרת הציבורית, אין לו צורך למקסם את פעילות המוסד לטובת רווח. למרכזי התעסוקה הפרטיים, לעומת זאת, יש אינטרסים עסקיים מובהקים. הרצון שלהם הוא להציג את הגופים שלהם כמצליחים מאוד, מהירים ויעילים. לדוגמה, כבר ביום הפעילות הראשון של אחד המרכזים דיווחו לנו על שתי השמות ובמרכז אחר דיווחו כבר ביום הפתיחה על עשרים השמות (שילוב של מקבל קצבה בשוק העבודה; י"ק). אני הייתי מציע להציב סימן שאלה: איך תהו מהר כל־כך על קנקנם? מכונת יחסי־הציבור המשומנת דאגה שנקבל את הנתונים על מנת שנוכל להציג את ההשמות האלו כהצלחה כבר עם הפתיחה".
התיווך היח"צני הופך להפרעה ממשית כאשר העיתונאים מנסים לחשוף אירועים שליליים. דוד רגב מתאר כיצד "הפתיחה של אחד ממרכזי התעסוקה (בנצרת; י"ק) היתה בעייתית מאוד, עד כדי כך שזה הגיע להתפרעות, לניפוץ של מחשבים. העובדים היו לכודים במשך שעות. כשאנחנו קיבלנו את המידע וביקשנו לאמת אותו נתקלנו במריחה. ביקשנו שוב ושוב תגובה מבלי שחזרו אלינו, והתשובה הסופית היתה, 'לא נחזור אליך לתגובה'".
תהליך הפרטה נוסף שנמצא כרגע בשלב המכרז הוא הפרטת בתי־הסוהר. עו"ד ספיבק הגיש בשם האגודה לזכויות האזרח עתירה לבית־המשפט המחוזי לעניינים מנהליים בבקשה לקבל פרטים על המכרז. בית־המשפט דחה את העתירה וקבע שחוק חופש המידע לא חל על הבקשה. בעקבות הפסיקה עתר עו"ד ספיבק לבית־המשפט העליון בבקשה להפוך את הפסיקה. בינתיים התערב היועץ המשפטי לממשלה ונתן הנחיה להעביר את המידע, בכפוף למגבלות בטחוניות, לידי העותרים. באגודה דורשים כעת את ביטולו של פסק־הדין שניתן במחוזי.
ספיבק מספר על הקושי לעניין את התקשורת בסיפור: "קשה מאוד למכור את הפרטת בתי־הסוהר. התקשורת נוטה לדווח על עוולות כשהן קורות. קשה לעשות תחקיר על עוולה שעתידה להתרחש בעוד כמה חודשים ולמשך 25 השנים הבאות".
ספיבק צודק. מעבר לעמימות המשפטית, מעבר לקידוד המידע למונחים מקצועיים, תהליכי ההפרטה הם בגדר חדשות עתידיות, טרום־חדשות. התקשורת נוטה להתעסק בהווה, בעבר המיידי, ביוצא מן הכלל של אירועים דרמטיים עתידיים כגון תוכנית ההתנתקות. הפרטה, על המשמעויות הרבות שנלוות לה, מיתרגמת בקושי רב לאירוע חדשותי.
ובכל זאת, לא בכל המקרים זה כך. במקרה של מכרזי ערוץ 2 וערוץ 10 ליוותה התקשורת מקרוב את ההליך המכרזי, ומדורי התקשורת מוסיפים לעקוב אחרי המידה שבה ממלאים הזכיינים אחרי תנאיו. בניגוד למכרזים בתקשורת, מכרז בתי־הסוהר שייחתם בעוד חודשים אחדים יישאר בתוקף במשך 25 השנים הבאות. הסמכויות הנרחבות שמעניקה המדינה לזכייניות פרטיות, בין אם במסגרת תוכנית ויסקונסין ובין אם בהפקדת בתי־הסוהר בידיים פרטיות, מחייבות פיקוח ציבורי. כדי לקיים דיון ציבורי על התהליך יש צורך לנבור בקרבי המכרזים ולספק מידע וביקורת עיתונאיים. עו"ד ספיבק תוהה אם התקשורת תעמוד במשימה: "אם אין מספיק הפקות מקור בערוץ 10, יש מי שצועק. אבל כשמדובר על תושבים ערבים בנצרת שלא מקבלים את טיפול השיניים שהובטח להם במסגרת תוכנית ויסקונסין, מי יצעק בשמם?".
גיליון 58, ספטמבר 2005