עדותו של בנימין נתניהו בפני ועדת החקירה לחקר אסון מירון זכתה לסיקור תקשורתי נרחב. התקשורת עסקה בה בהרחבה טרם מתן העדות, ששודרה בשידור חי, ולאחריה. מטבע הדברים, הסיקור התמקד בשאלת אחריותו של נתניהו לאסון, והאפשרות שהוועדה תשלח לו מכתב אזהרה. הבאז התקשורתי הזה מחדד ביתר שאת שאלות רחבות שנוגעות למהותן של ועדות חקירה ממלכתיות ויכולתן להשאיר חותם על החיים הציבוריים בארץ.
ועדות חקירה ממלכתיות הן כלי חשוב בארסנל הציבורי לליבון נושאים בעלי חשיבות ציבורית חיונית. עם זאת, כמו כל כלי אחר, צריך להכיר בגבולות הכוח שלהן ולהשתמש בהן לצרכים מוגדרים וידועים מראש. עוד מוקדם לדעת באיזו גישה תנקוט ועדת מירון בנושא מסקנות ואחריות אישית. גם אין לדעת איך יתקבל הדו"ח הסופי שלה, לכשיתפרסם, ואילו תהליכים מנהליים היא תצליח להניע או לשפר, אם בכלל.
הדברים אמורים גם בנוגע לוועדת החקירה לפרשת הצוללות, שחודשים אחרי הקמתה טרם נכנסה לפעולה. הניסיון מלמד שצריך להנמיך ציפיות. ועדות חקירה הן לא רק סיפור עצוב אלא גם סיפור ארוך, שנמשך שנים ארוכות אחרי סיום עבודתן. פרסום הדו"ח הסופי שלהן רחוק מלהיות סוף פסוק למושא החקירה.
שעתן היפה של הוועדות היא במידה רבה ההליך הפומבי שהן מקיימות. השידורים החיים מדיוני הוועדה מהווים דוגמא יוצאת דופן לסוג של דמוקרטיה ישירה: מעין אגורה מודרנית בה אישי ציבור נדרשים להסביר באופן פומבי את שיקול הדעת שלהם, ואת הפעולות שהם עשו או לא עשו. לרוב הדבר מבטא את תרומתן הייחודית של הוועדות לשיח הציבורי בארץ, ועל כך הן ראויות להוקרה והכרה.
דבורה ברלינר, ראש הוועדה לחקר האסון במירון (צילום: יונתן זינדל)
הנשיא המנוח שמעון פרס קרא פעם להקים ועדות חקירה להצלחות ולא רק לכשלונות. קריאתו כמובן לא מומשה. גם קריאות אחרות להקים בארץ ועדות אמת ופיוס לא צלחו. ועדות ציבוריות מצופות לבוא חשבון עם נחקרים שכשלו בתפקידם, ולתפקד ככלב שמירה של האתיקה הציבורית. ברצונן ושלא ברצונן, עננה כבדה מרחפת מעל עבודתן.
ראשיתן באסון בסדר גודל לאומי, המשכן במשבר אמון ובלחץ ציבורי כבד לחקור את הנושא ולמצות את הדין עם האחראים. משהוקמה ועדה, דיוניה מתאפיינים לרוב בסוג של אימה שמרחפת מעל הנחקרים. אלה חוששים להיפגע מהחקירה והשלכותיה הציבוריות, ולפיכך מנסים להתנער מאחריות ולגלגל אותה למעלה או למטה. מאחר שבוועדות אין דיני ראיות, הדיונים מתנהלים פעמים רבות כסוג של מלחמת הכל בכל.
משהוועדה מסיימת את עבודתה, היא שוב עומדת למשפט הציבור וההיסטוריה. ועדות רבות "זכו" לקיתונות של ביקורת ולעג על מה שעשו, או מה שציפו מהן לעשות. מקהלת המבקרים כוללת נחקרים ממורמרים מכאן, וגורמים אחרים שלא קיבלו את ליטרת הבשר שלהם משם. מסמוס המלצות מנהליות מחזק אף הוא את הביקורת המאוחרת שמוטחת בוועדות. הנה כי כן, אין שום דבר מלבב בעבודתן של ועדות חקירה ישראליות.
חלק ניכר מהדיון הציבורי סביב ועדות חקירה נוגע לזכותן - רבים יאמרו חובתן - להסיק מסקנות אישיות ולהגיש המלצות אישיות נגד נחקרים. מחקרים מראים שמידת האמון הציבורי בוועדה עולה ככל שהיא נשכנית יותר. אלא שסוגיה זו למעשה פרוצה.
החוק משאיר לוועדות ממלכתיות שיקול דעת אם להגיש המלצות אישיות אם לאו, כאשר הרשות המבצעת פטורה מראש מיישום ההמלצות הללו. כך קרה שוועדות שונות נקטו בגישות שונות. היו שהחליטו לבוא חשבון עם הדרג הצבאי ולא עם המדיני, לעומת ועדות אחרות שהגישו המלצות אישיות גם נגד גורמים ביצועיים וגם נגד נבחרי ציבור. במקרים אחרים, ועדות נמנעו באופן גורף מהטלת אחריות אישית. דרך רביעית היתה להסיק מסקנות אישיות, אך להמנע מהמלצות אישיות. כל ועדה ונסיבותיה. כל ועדה וההגיון שלה.
השר לשעבר לבטחון פנים, אמיר אוחנה, מופיע בפני ועדת החקירה של אסון מירון, 31.5.22 (צילום: יונתן זינדל)
לא בכדי, דו"חות חקירה הן בבחינת מורה נבוכים לשאלות של סמכות, אחריות ואחריותיות (accountability). על מנת לבטא את הגישות השונות בהן בחרו, ועדות השתמשו בקשת של מושגים משפטיים ומעין-משפטיים, ביניהם אחריות אישית, אחריות מיניסטריאלית, אחריות ציבורית, אחריות ישירה, אחריות עקיפה, אחריות משותפת ואחריות שילוחית. מפתה להוסיף כאן מושגים נוספים מדו"ח מבקר המדינה דוגמת אחריות כוללת ואחריות מיוחדת. מושגים אלה, של גופי חקירה וביקורת, מתכתבים עם כללי הצדק הטבעי, החוק הפלילי והאזרחי.
הם מהווים סוג של מפתח להבנת אמירות שהתקשורת נוטה להבליט, דוגמת טענתו של נתניהו בפני ועדת מירון לפיה "אתה לא יכול לקבל אחריות על מה שאתה לא יודע". דוגמא נוספת היא גישתו של השר לשעבר אמיר אוחנה, שלדבריו לקח אחריות על חלקו באסון מירון, אלא ש"אחריות – אין פרושה אשמה". כעת נותר רק לנחש באיזו גישה תנקוט ועדת מירון, ואיזה מושג קיים או חדש היא תבחר לאמץ לצורך הסקת מסקנות בנושא.
ההיסטוריה של ועדות החקירה הממלכתיות מלמדת שהחרב שמרחפת מעל ראשי נחקרים - בין שהוועדות בוחרות להסיק נגדם מסקנות אישיות ובין שלאו - עלולה לחזור אל הוועדה כחרב פיפיות. יש מי שיקבלו ויאמצו את המסקנות הללו, לעומת מי שידחו אותם בשאט נפש, ויצאו למסע שמטרתו עשיית דה-לגיטימציה לוועדה על שיקוליה, דרכי עבודתה ומסקנותיה. בכירים לשעבר בשירות הציבורי פרסמו לאורך השנים אינספור ספרים וראיונות בהם הם מגוללים ומתגוללים על העוול, לכאורה, שוועדות חקירה עשו להן. במקרים קיצוניים, הדברים מגיעים גם לבית המשפט שבאופן טבעי מתקשה ונמנע ככל האפשר מעיסוק בנושא.
הרמטכ"ל דוד (דוד) אלעזר, 1.7.1970 (צילום: פריץ כהן, לע"מ)
מקרה זכור הוא זה של רמטכ"ל מלחמת יום-הכיפורים, דוד (דדו) אלעזר, שספג ביקורת קשה מוועדת אגרנט שסיימה את עבודתה ב-1975. ב-2013, עשרות שנים אחרי מותו של דדו, פורסמה עצומה בחתימת כ-200 קצינים בכירים שקראו לתקן את העוול ההיסטורי שלכאורה נגרם לו. מאבקים נגד מסקנות של ועדות חקירה אחרות נמשכו אף הם עשרות שנים.
דווקא משום כך ראוי להזכיר דברים נכוחים שכתבה פרופ' רות גביזון, שהיתה חברת ועדת וינוגרד לחקר מלחמת לבנון השניה: "קולה של הוועדה אינו קולה של המדינה, אבל הוא גם אינו הקול של בית המשפט ואינו קולו של המחוקק, כי אם קול של גוף ציבורי חשוב, אד–הוק, המשמיע אתוס מסוים". גביזון טענה זאת בהקשר של ועדת אור לחקר אירועי אוקטובר 2000, אולם דבריה נכונים גם בהקשר רחב יותר.
זוהי בוודאי הגישה בה נקטה ועדת וינוגרד, שהדגישה כי מסקנותיה אינן בבחינת "כזה ראה וקדש". לשיטת הוועדה, הציבור והמערכת הפוליטית יוכלו להעריך את הנאמר בדו"ח, ולהסתייע בו לצורך דיון ציבורי וממשלתי מושכל יותר. אלא שכאמור, מרוב עצים קשה לראות את היער, כלומר לא ניתן לדעת מראש איזו גישה תאומץ בחקירה ממלכתית עתידית.
רף הציפיות שמוצב בפני ועדות חקירה ישראליות הוא גבוה ביותר. הוועדות מצופות למלא פונקציות שונות ומגוונות ביניהן בירור עובדתי, קיום הליך מעין-משפטי, שיפור תהליכי קבלת החלטות ועוד. כפי שהסברתי בטור נפרד, דוגמה בולטת לכך היא ועדת החקירה לחקר אסון מירון. לא בכדי, כמה מטובי המשפטנים בארץ התריעו על הבעייתיות הכרוכה בעבודתן של ועדות חקירה (לא בהקשר ישיר של ועדת מירון ולא בהקשר של הטור האמור).
רק ימים יגידו במה תועיל ועדת מירון, והאם נתניהו ואחרים יכוו מאש עבודתה. גם היחס הציבורי לוועדה טרם ידוע, אם כי אין להתפלא אם הדו"ח הסופי שלה, וחברי הוועדה עצמם, יספגו ביקורת נוקבת
עו"ד אורי סלונים, לדוגמא, הגיע למסקנה ש"ועדת חקירה היא אחד הגופים היותר בעייתיים שמוקמים בעקבות תקלה או אסון בנושא ממלכתי או ציבורי. קשה להגיע בוועדת חקירה ממלכתית לצדק במידה הראויה או למציאת האשמים והאחראיים האמיתיים".
רות גביזון הוסיפה את הדברים הבאים על גורלן של ועדות חקירה: "רק לעתים רחוקות הן יכולות לספק את מגוון האינטרסים והנרטיבים של המעריך את עבודתן. זאת מאחר שאין להן היכולת הממשית לרדת לחקר האמת אף באירועים מוגבלים - ובדרך כלל אין להן היכולות המקצועיות ועבודת המטה הנדרשת לשם הצבת תובנות היסטוריות או סוציולוגיות מעניינות". גם עו"ד דורי קלגסבלד, שכתב מחקר מקיף ומעמיק על חוק ועדות חקירה, הגיע למסקנה שיש להגביל דו"חות חקירה לממצאים עובדתיים בלבד.
טענות אלה ואחרות מצד גורמים בעלי היכרות מעמיקה וייחודית עם ועדות חקירה, צריכות להקרא כתמרור אזהרה בכל הקשור למה ניתן, או צריך, לצפות מוועדות חקירה עכשוויות ועתידיות. הדברים אמורים הן לגבי הציבור הרחב, הן לגבי חברי הוועדות עצמן.
רק ימים יגידו במה תועיל ועדת מירון, והאם נתניהו ואחרים יכוו מאש עבודתה. גם היחס הציבורי לוועדה טרם ידוע, אם כי אין להתפלא אם הדו"ח הסופי שלה, וחברי הוועדה עצמם, יספגו ביקורת נוקבת. אם אמנם כך, הם יצטרפו לשורה ארוכה ומכובדת של ועדות היסטוריות שעברו תהליך דומה.
ההיסטוריה של ועדות החקירה בארץ מלמדת שהביקורת הזאת היא חלק חשוב - אולי אפילו החשוב ביותר - מהשירות שהוועדה מעניקה לציבור. שכן כוחן של ועדות הוא לאו דווקא ביכולתן להוביל שינויים מהותיים אלא בבירור עובדות. בנוסף, הן מהוות סוג של שסתום לחץ ציבורי, וכלי פומבי יוצא דופן, לליבון נושאי אחריות, סמכות, ענישה, ואולי גם סליחה.
ד"ר נדב מולצ'דסקי הוא היסטוריון העוסק בהיסטוריה ישראלית, בעבודת ועדות חקירה ובזיכרון קולקטיבי