ב-30 באפריל התקיים באוזבקיסטן משאל עם שנועד לאשר את התיקונים לחוקה שהציע הנשיא מירזייאיב באמצעות הפרלמנט. תוצאת המשאל היתה ידועה מראש, ואכן כשנספרו הקולות, אושרו התיקונים ברוב של למעלה מ-90%.

למרות התוצאה הצפויה השקיע המשטר הריכוזי מאמצים רבים כדי להסביר לעם את חיוניות התיקונים ולעודד את האזרחים לצאת אל הקלפיות. לקראת המשאל קושטו רחובות הערים ברחבי המדינה כביום חג; בכניסות לקלפיות הוצבו שלטים שמנו את הימים שנותרו עד למשאל, וכרזות הרחוב הכריזו: "Konstitutsiya meniki, seniki, bizniki! Konstitutsiya o‘zimizniki" ("החוקה היא שלי, שלך, שלנו! החוקה שייכת לנו!").

תועמלני הממשלה לא הסתפקו בכך וערכו אינספור עצרות בהשתתפות אמנים ופעילים מקומיים. אתר אינטרנט הסברתי ייעודי בשם "החוקה שלי" הושק, ונפתחו ערוצי מידע ב"טלגרם". המאמצים הרבים שהממשלה נקטה כדי לשווק את התיקונים לחוקה, שכאמור היו בוודאי מתקבלים גם בלעדיהם, מעלים תהייה לגבי הסיבות שמאחורי התנהלותה. בסקירה קצרה זו אנסה להבהיר את העניין.

אירועי הדמים בקרקלפקסטן

רפובליקת אוזבקיסטן הוקמה בשנת 1924 כאחת הרפובליקות של ברית המועצות, ורכשה את עצמאותה עם התפרקותה של המעצמה ב-1991. במהלך 25 שנות העצמאות הראשונות שלט בה ללא מצרים מי שהיה גם מנהיגה בתקופה הקומוניסטית, אסלאם קרימוב. בשנים אלו שמרה הרפובליקה על מאפיינים רבים שירשה מהתקופה הקומוניסטית: משטר אוטוריטרי ריכוזי, פיקוח הדוק על האוכלוסייה, כלכלה ריכוזית ושחיתות ממסדית.

לאחר פטירתו ב-2016 הוחלף קרימוב על ידי מי שהיה ראש ממשלתו, שבקאט מירזייב. על אף שבמשך שנים היה מירזייב האדם הקרוב ביותר אל קרימוב ואיש לא ציפה ממנו לתמורות ולזעזועים מרחיקי לכת במדינה, הללו לא איחרו לבוא. כבר במהלך כהונת הנשיאות הראשונה שלו החל מירזייב בשורה ארוכה של רפורמות שנגעו לכל שדרות החיים ברפובליקה.

רפורמות אלו נועדו להפוך את אוזבקיסטן למדינה פתוחה וחופשית הרבה יותר, עם כלכלה פחות ריכוזית ועם מוסדות מדינה שפועלים למען הציבור ושאינם מדכאים אותו. שינוי החוקה היה לכאורה המשך ישיר לכל אלו. ומירזייב הכריז עליו כבר עם בחירתו לכהונתו השנייה ב-2021 והוא נועד לתת תוקף חוקתי לרפורמות הנרחבות.

החוקה החדשה היתה אמורה להתקבל כבר במהלך 2022, אך היא כללה שינוי במעמד העצמאי של רפובליקת קרקלפקסטן שבתוך אוזבקיסטן והדבר עורר גל הפגנות המוניות בראשית חודש יולי, שהמשטר המרכזי דיכא בעוצמה רבה. מניין ההרוגים הרשמי עמד על כ-21 אנשים, אם כי משקיפים העריכו שמספרם בפועל היה גבוה יותר.

הפגנות אלו, שהיו הנרחבות ביותר באוזבקיסטן מאז אירועי אנדיג'אן ב-2005, ושאירעו כחצי שנה לאחר שבקזחסטן השכנה התרחש גל הפגנות נגד המשטר המרכזי, הביאו לידי צעד חסר תקדים מצד נשיא אוזבקיסטן. מירזייב הודיע כי טיוטת נוסח התיקונים המוצעים בחוקה לא תואמה עימו, ועל כן הוא מבטל אותם ומתחייב לשמור על המעמד הריבוני של קרקלפקסטן כפי שהיה מנוסח בחוקה ולשמור לה זכות לפרוש מהאיחוד בהתאם לתוצאות משאל העם ברפובליקה עצמה.

זכות הפרישה של האזורים האוטונומיים היה תיאורטי יותר ממעשי, אולם התחדד לאחר פלישתה של רוסיה לאוקראינה והפך לגבי רפובליקות רבות של ברית המועצות לשעבר לעניין מוחשי.

אוזבקית וחילונית

אירועי הדמים באוזבקיסטן הביאו את הנשיא לסגת צעד אחורה מהרפורמה החוקתית המוצעת בכל הקשור לקרקלפקסטן ולפעול באופן משמעותי יותר בהסברה ובגיוס תמיכה ציבורית כדי להעביר את החוקה המתוקנת על סעיפיה השונים מבלי לעורר התנגדות אזרחית במחוזות האחרים.

תהליך הרפורמה החוקתית נוהל על ידי בית המחוקקים, ובמהלכו, כך הצהיר השלטון המרכזי, התקבלו לא רק הצעות מוועדות של מומחים מקומיים ובינלאומיים אלא מעל 200 אלף(!) הצעות של אזרחים. אמנם, הצעות אלו לא פורסמו בשום מקום וגם לא דווח על מנגנון שטיפל בהן או אפילו אחת מהן התקבלה בפועל.

עם זאת, כפועל יוצא של פעילות הוועדה המנסחת, עברה החוקה הקיימת שינוי משמעותי. נוספו לה 27 סעיפים חדשים (מ-128 ל-155) והורחב ותוקן ניסוח של 159 פסקאות בתוך סעיפים קיימים. בסך הכול נמסר שהיקף התיקונים היה בשיעור של 65% מנוסח החוקה הקיימת.

עיון בסעיפיה של החוקה החדשה, כפי שפורסמו באתר ההסברה הממשלתית, מעלה תמונה מעניינת המשקפת מצד אחד את הרפורמות שהשלטון המרכזי מנסה לקדם ומנגד את מנגנוני השלטון המרכזי ואת השליטה הריכוזית שהוא מבקש לשמר.

ראשית, נוסח החוקה החדשה קובע שורה של הנחות יסוד שנועדו לבסס את התפיסה לגבי אופייה של המדינה כרפובליקה חילונית המציבה את האדם ואת זכויותיו במרכז. כך למשל, הסעיפים הראשונים של החוקה קובעים שאוזבקיסטן היא מדינה ריבונית, דמוקרטית, חוקתית, סוציאלית וחילונית (סעיף 1) ושהעם האוזבקי מורכב מאזרחי אוזבקיסטן ללא קשר ללאום שלהם (סעיף 8). סעיף זה מדגיש את תפיסת הלאומיות האוזבקית המבוססת על האזרחות המשותפת והמאחדת במדינה שבה קבוצות אתניות ודתיות שונות חיות יחד.

סעיפים נוספים קובעים את עקרון הפרדת הרשויות - המחוקקת, המבצעת והשופטת (סעיף 11); שהדמוקרטיה באוזבקיסטן מבוססת על עקרונות ההומניזם שלפיהם הערך העליון הוא האדם, חייו, חירותו, כבודו וערכו (סעיף 13); שהחיים הם ערך עליון ושבאוזבקיסטן לא יונהג עונש מוות (סעיף 25), ושגברים ונשים הם בעלי זכויות שוות (סעיף 58).

מעניין לציין כי על אף שבאוזבקיסטן יש רוב מוחלט (מעל 85%) לאוכלוסייה המגדירה עצמה כמוסלמית, החוקה קובעת כבר בסעיפה הראשון שהיא מדינה חילונית. באשר לדת, החוקה קובעת כי כל אדם זכאי לחופש מחשבה, דעה, ביטוי ואמונה (סעיף 33), ושכל אדם זכאי להאמין בכל דת או לא להאמין בדבר, וכי כפייה דתית אסורה (סעיף 35). נוסף על כך, החוקה מציינת כי ארגונים דתיים מופרדים מהמדינה ושווים בפני החוק.

הממשל מבטיח את חופש הפעילות של הארגונים הדתיים הפועלים בתוקף החוק (סעיף 75). סעיף זה מציין למעשה שפעילות הארגונים הדתיים מפוקחת ומנוהלת בין השאר על ידי שירותי הביטחון השונים וכי שום פעילות דתית איננה אפשרית ללא קבלת אישור ממוסדות המדינה (החילונית). בפועל, באוזבקיסטן אין חופש דת, ומוסלמי המעוניין, למשל, לגדל זקן בשם דתו, צריך לקבל לשם כך אישור מהמדינה.

אפגניסטן בראשות הטליבאן, הרפובליקה האסלאמית של איראן ואף טורקיה בראשות ארדואן, מפיצות באופן אקטיבי תעמולה דתית במרחב המרכז-אסייתי. בפעילותן יש משום נורת אזהרה ברורה לרשויות השלטון באוזבקיסטן, המבקשות למתן את השפעתן הגוברת על המאמינים באוזבקיסטן ורפובליקות נוספות באזור. כאן גם המקום לציין שאף סעיף בחוקה אינו מזכיר את דת האסלאם (או כל דת אחרת) באופן מפורש.

הורים ומורים

מעבר להכרה בכך שהאדם הוא היסוד המרכזי בבניין החברה, החוקה מעגנת כמה סעיפים לערכים החברתיים המסורתיים ומבקשת לשמר בחוק את המבנה של המשפחה הגרעינית המסורתית. מתוקף כך, מוגדר בחוקה כי המשפחה היא הבסיס לחברה ועל כן היא מוגנת על פי החוק. הנישואין מבוססים על מסורת משפחתית של עמי אוזבקיסטן והם תלויים בהסכמה חופשית ובשוויון בין בני-הזוג (סעיף 76).

בהדגשת הערכים המסורתיים, גם אם הדבר אינו מצוין במפורש, ישנה הכרה בריבוי נשים, האסור על פי החוק ברפובליקה אך נהוג כפרקטיקה בקרב המוסלמים. החוקה מגדרת את מוסד המשפחה לבני-זוג מסורתיים, ותוך כדי כך מתכחשת לקיומם של מבני משפחה "לא-מסורתיים". למרות הגדרתה של הרפובליקה כמדינה סוציאלית, בתוקף המסורתיות, החוקה קובעת בין השאר כי ילדים בוגרים המסוגלים לעבוד אחראים לדאוג כלכלית להוריהם (סעיף 80).

סעיף מיוחד וייחודי בחוקה מוקדש להגנה על המורים. עמלו של המורה מוכר על ידי החוקה כבסיס לפיתוח האזרחי, ובתוקף כך, החוקה קובעת כי המדינה היא האחראית לשימור מעמדם, כבודם, רווחתם הסוציאלית והכלכלית של המורים (סעיף 52). סעיף מיוחד המוקדש להגנה על המורים נראה חריג. זהו המקצוע היחיד המוזכר בחוקה, והכנסתו למסמך מסמלת להבנתי את המשבר הגדול שבו מצוי מקצוע ההוראה ואת חוסר האטרקטיביות שלו בעשורים האחרונים.

חוקה על תנאי

למרות ההצהרה הגורפת בכל הקשור לזכויות הפרט, בכל הקשור להתארגנות ולפעילות פוליטית ומפלגתית, החוקה החדשה (בדומה לישנה) מציינת כמה סייגים מגבילים. אמנם נקבע כי האזרחים הם בעלי זכות לקיים פעילות ציבורית בצורת עצרות, התכנסויות והפגנות, אך זאת רק בהתאם לחוק, והרשויות יכולות למנוע פעילות זו על פי שיקולי ביטחון (סעיף 38). ארגוני חברה אזרחית ואמצעי התקשורת הם אמנם הבסיס לחברה האזרחית, אך פעילותם תיעשה בהתאם לחוק (סעיף 69). מאחר שהחוק הפלילי לא מאפשר בפועל שום הפגנה, אפילו לא של אזרח בודד, וההפגנות הנדירות שמתרחשות מדוכאות ביד קשה וירי חי, סעיף זה הוא למעשה ריק מתוכן.

כמו כן, חל איסור פעילות של מפלגות ושל ארגונים חברתיים שמטרתם לפגוע בשלטון, בריבונות, בשלמות הטריטוריאלית, בחוקה וכן באזרחים, בבריאות הציבור ובמוסר. ארגונים המבוססים על יסוד דתי או לאומי אסורים אף הם (סעיף 71). הצהרות אלו מאפשרות למעשה להשאיר את הפיקוח ההדוק של רשויות השלטון והביטחון על כל סוג של התארגנות חברתית, ובמידת הצורך להפסיק אותה.

לאחר רשימה ארוכה של סעיפים המתייחסים לתהליך הבחירה, לתפקידם ולתחומי האחריות של בית הנבחרים ושל הסנאט, ובהם כמה סמכויות שהועברו אליהם לראשונה דוגמת אישור תקציב המדינה ופיקוח עליו (שבעבר היו באחריותו של הנשיא), מגיעים הסעיפים הרלוונטיים לתפקיד הנשיא.

על פי החוקה החדשה, הנשיא אינו יכול להיבחר ליותר משתי כהונות רצופות בנות שבע שנים כל אחת (שינוי לעומת ההגבלה של שתי כהונות בנות חמש שנים כל אחת בחוקה הישנה) (סעיף 106); הנשיא ממנה ומפטר את השופטים, את התובע הכללי ואת מושלי המחוזות (סעיף 109); נשיא בית המשפט העליון ממונה בהמלצת הנשיא ובאישור הסנאט (סעיף 135), ואחרי פרישתו הופך הנשיא לחבר סנאט למשך כל חייו (סעיף 113);.

כפי שהוצג, אמנם החוקה מציגה נקודות רבות המתייחסות לחירויות הפרט הבודד, אולם יש הגבלות מובנות על יכולת ההתאגדות, על המחאה הציבורית, על העיתונות החופשית, ותפקיד הנשיא כראש המערכת הריכוזית נשאר למעשה ללא שינוי. עדכון של מועדי הכהונה יאפשר למירזייב למעשה להיבחר לשתי כהונות רציפות נוספות ולהחזיק במשרה עוד 14 שנים (נוסף על שתי הכהונות הקודמות).

מבקרי הרפורמה החוקתית טוענים כי כל תיקוני החוקה נועדו למעשה לצורך זה בלבד: להכשיר את חידוש כהונתו של הנשיא לעוד שתי תקופות חדשות. תרגיל זה מובן שאינו המצאה של השלטון באוזבקיסטן, אלא כבר נוסה בהצלחה מרובה ברפובליקות השכנות. נשיא בלארוס עשה כך ב-1996 ושוב ב-2004; נשיא קזחסטן ב-1995 ושוב ב-1998; נשיא טג'יקיסטן ב-1999 וגם ב-2003; נשיא אזרביג'אן ב-2009; וגם נשיא רוסיה עשה זאת אך לאחרונה ב-2021.

סקירת התמורות המוצעות על ידי הממשל הריכוזי באוזבקיסטן היא דוגמה מובהקת לרפורמה המוכתבת מלמעלה על ידי השלטון, המבקש להכיל תמורות במעמד האזרחי במדינה ולשפר את המעמד האישי של האזרח, ועם זאת מבקש לשמר את הערכים המסורתיים ואת ההגבלות האזרחיות בכל הקשור לפעילות הפוליטית, לזכות להתארגנות, למחאה ולהצגת דעה אופוזיציונרית לשלטון.

השלטון המרכזי מעוניין להציג לעולם שהוא מתקרב אל הערכים האוניברסליים של אומות המערב, אך הוא עושה זאת כל עוד חירויות אלו אינן מתנגשות עם האידאולוגיה השלטת וכל עוד הן נעשות במסגרתה, וכל עוד הן אינן מאיימות על המשטר האוטוריטרי בואכה דיקטטורי.

במקום שבו לא מתאפשרת פעילות פוליטית חופשית, תנועות אופוזיציה יורדות אל המחתרת ואין יודע מתי, איך ובאיזו עוצמה הן יפרצו אל פני השטח. מצד אחד, תנועות אסלאם קיצוני מציבות אתגר לא פשוט למשטרים החילוניים במרכז אסיה, שבשלו הם מחזקים את הפיקוח האזרחי. מצד שני, כפי שהציגו ההתקוממויות העממיות והספונטניות שהתרחשו בקזחסטן ובקרקלפקסטן בשנה שעברה, גם פיקוח אזרחי הדוק לא יוכל לעצור את שכמותן.

לכן, על המשטר להמשיך ולפעול לשיתוף אמיתי של שכבות רחבות מהציבור בשלטון ובעשייה הפוליטית ולא רק של מפגיני תמיכה מטעם, כפי שהדבר נעשה ערב המשאל לאישור החוקה. בהקשר הישראלי, אוזבקיסטן היא דוגמה מצוינת לכך שריכוזיות יתר בידי הרשות המבצעת, הכוללת מינוי ופיטורים של שרים, של שופטים, של ראשי פרקליטות ושל מושלי מחוזות - מבטלת למעשה את הפרדת הרשויות המוצהרת בחוקה ואת העקרונות ההומניים שעליהם החוקה מבוססת.

זאב לוין הוא עמית הפורום לחשיבה אזורית שליד מכון ון ליר בירושלים