עיקרי הפסיקה
שני ערעורים שעניינם סירובה של המועצה להשכלה גבוהה לחשוף מסמכים פנימיים ופרוטוקולים מישיבותיה ומישיבות ועדות המשנה שלה. הערעורים מעלים שאלה משותפת באשר להיקף החובה למסור מידע המוטלת על רשות ציבורית מכוח חוק חופש המידע, ובאשר לפירושו של הסייג הקבוע בהקשר זה בסעיף 9(ב)(4) לחוק, לפיו אין הרשות חייבת למסור מידע בדבר דיונים פנימיים וכו'. לפיכך, הוחלט לדון בהם בצוותא-חדא ובהרכב מורחב.
הערעורים נדחו:
המשיבים בערעור בעניין הארץ פרסמו במסגרת עבודתם העיתונאית מאמרים הנוגעים למועצה, וביקשו מהמועצה לעיין בפרוטוקולים ובהחלטות מישיבותיה ומדיוני ועדת המשנה לתקצוב ולתכנון. המערערת 2 הסכימה להעביר לידי המשיבים את ההחלטות שהתקבלו בישיבות, אך סירבה למסור לידיהם את הפרוטוקולים שנתבקשו, בהסתמכה על הוראת סעיף 9(ב)(4) לחוק חופש המידע. בעקבות הסירוב הגישו המשיבים עתירה למסירת החומר שנתבקש. בפסק דינו קבע בימ"ש קמא כי סעיף 9(ב)(4) מוציא אומנם מידע שמקורו בדיונים פנימיים מגדר מידע החייב בגילוי, אך לשם חיסויו של מידע במקרה קונקרטי על הרשות להצביע על טעם המצדיק זאת ועל פגיעה העלולה להיגרם לה כתוצאה מן הגילוי. ביהמ"ש קיבל את העתירה אך התיר למועצה לחסות מידע הפוגע בפרטיות צדדים שלישיים או מידע המוגן בחסיונות מבוססים. מכאן הערעור בעניין הארץ.
המשיבה בערעור בעניין שחר הגישה למועצה בקשה לקבלת רישיון ע"פ סעיף 25ג לחוק המועצה להשכלה גבוהה, לקיים באשקלון מוסד ללימודים פרה-קליניים, המקנים נקודות זכות לתואר M.D. של אוניברסיטת גדנסק שבפולין. המועצה החליטה לדחות את הבקשה, בניגוד להמלצת ועדת המשנה של המועצה לענייני שלוחות. המשיבה עתרה לביטולה של ההחלטה. בעתירתה טענה, בין היתר, כי חלק מחברי המועצה שהשתתפו בקבלת ההחלטה נגועים בניגוד עניינים. כסעד ביניים ביקשה המשיבה להורות למועצה לחשוף בפניה את כל הפרוטוקולים מן הדיונים שנערכו בעניינה במליאת המועצה ובועדת השלוחות וכן את דוח יחידת הרישוי הנוגע אליה שהוגש לועדת השלוחות. בהמלצת בימ"ש קמא, נמחק מחוסר סמכות אותו חלק של העתירה התוקף את החלטת המועצה לגופה והדיון בפניו נמשך אך לגבי החלק המתייחס לגילוי הפרוטוקולים ודוח יחידת הרישוי. ביהמ"ש קיבל את העתירה לעניין מסירת המסמכים בקובעו כי כאשר מדובר בפרוטוקולים של דיונים פנימיים, אין אמנם חובה למסרם, אך לא ניתן להחליט שלא למסרם רק משום שהם פרוטוקולים של דיונים פנימיים, אלא, על הרשות הציבורית לשקול כל מקרה לגופו ולהחליט בו עפ"י מיטב המסורת המינהלית. עוד קבע, כי המועצה לא הוכיחה פגיעה בפועל שעלולה להיגרם לה עקב גילוי המסמכים המבוקשים, וכי הוא לא שוכנע שהחומר שנמסר למשיבה די בו כדי לאפשר לה לטעון באופן "מושכל ויעיל" כנגד ההחלטה שניתנה בעניינה. מכאן הערעור בעניין שחר.
ביהמ"ש העליון, בפסק דין שניתן מפי השופטת חיות, עומד על חשיבותה של הזכות לקבלת מידע על פעילותן של רשויות ציבוריות, ועל המתאם החיובי שבין זכות הציבור למידע ובין אמון הציבור ברשויות השלטון. בהתייחס לחוק חופש המידע מסביר ביהמ"ש כי החוק פותח בסעיף 1 לו בהצהרה כללית ורחבה על דבר קיומה של הזכות לקבלת מידע מרשויות הציבור בקובעו כי "לכל אזרח ישראלי או תושב הזכות לקבל מידע מרשות ציבורית בהתאם להוראות חוק זה". כדברי המלומד ז' סגל, זהו "סעיף המפתח, שעליו נשען החוק כולו. הוא מהווה את 'אבן השתייה' שעליה נשענת הזכות החוקית לקבל מידע מרשות ציבורית".
אלא שבדומה לזכויות חוקתיות אחרות, אין מדובר בזכות מוחלטת אלא בזכות יחסית, אשר במקרים מתאימים צריכה היא לסגת מפני זכויות אחרות הראויות אף הן להגנה, וכן מפני אינטרסים ציבוריים חשובים. סעיף 9(ב) לחוק מונה רשימה של פרטי מידע, שהרשות אינה חייבת למסור. בין סוגי המידע הללו נכלל "מידע בדבר דיונים פנימיים, תרשומות של התייעצויות פנימיות בין עובדי רשויות ציבוריות, חבריהן או יועציהן" וכו', כאמור בסעיף 9(ב)(4). מתן אפשרות לעובדי הרשות לקיים ביניהם דיאלוג פתוח וגלוי, בלא חשש כי דברים שייאמרו על ידם בדיונים פנימיים או בחוות דעת פנימיות ייחשפו לעין כל, נועד להגן על איכות החלטותיהן של רשויות הציבור ועל האפקטיביות של תהליך קבלתן וזוהי התכלית המרכזית שביסוד סייג זה.
אולם, הצורך להגן על תהליך קבלת ההחלטות ועל איכותן אינו חזות הכול. בשל האינטרס הציבורי הכללי רשאית אומנם הרשות לסרב למסור מידע הנוגע לדיונים פנימיים, אך עד שתעשה כן עליה לבחון את מכלול השיקולים הצריכים לעניין ועליה למצוא בנסיבות הספציפיות של כל מקרה נתון את נקודת האיזון בין האינטרס הציבורי שבחיסוי המידע ובין האינטרס הציבורי והפרטי, ככל שהוא קיים, בחשיפתו של המידע. מסקנה זו עולה מסקירה השוואתית, ויפה ונכונה היא באשר לאופן שבו יש לפרש את הסייג הקבוע בסעיף 9(ב)(4) לחוק חופש המידע הישראלי. זאת נוכח לשונו של הסעיף המזמינה הפעלת שיקול דעת, נוכח הסביבה החקיקתית שבה מצוי סעיף זה (ראו סעיפים 10 ו – 11 לחוק) ונוכח התכלית הכללית של חוק חופש המידע. ויודגש: אין הכוונה כי מוטל על הרשות נטל להראות כי נגרמה או עלולה להיגרם "פגיעה מיוחדת" כתוצאה מחשיפת המידע. רשות ציבורית המתבקשת למסור מידע באחד העניינים שלגביהם חל איזה מן הסייגים שבסעיפים 8 או 9 לחוק חופש המידע, צריכה לטפל בבקשה זו ע"פ כללי המשפט המינהלי בהם היא מחויבת בכל פעולותיה. אחד הכללים החשובים בהקשר זה קובע כי על רשות ציבורית להפעיל את שיקול הדעת המסור לה בסבירות. חובה נוספת המוטלת על הרשות מכוח הדין המינהלי בכל הנוגע לטיפול בבקשה למסירת מידע לפי חוק חופש המידע, היא חובת ההנמקה.
המועצה, כרשות הציבורית המופקדת על מכלול הטיפול בכל ההיבטים הנוגעים למוסדות להשכלה גבוהה בישראל, היא אחת הרשויות החשובות והמשפיעות ביותר במדינה בתחום זה, ועל כן היא מעוררת עניין ציבורי רב. מהותה ומאפייניה של הרשות הציבורית שאת המידע הנוגע לדיוניה הפנימיים מבקשים לחשוף, נושאים בעיני ביהמ"ש משקל נכבד במערך השיקולים שאותם יש להביא בחשבון במסגרת הטיפול בבקשה למסירת המידע, ומותר להניח כי קיים יחס ישר בין חשיבותה ומידת השפעתה של הרשות הציבורית על ענייניו של הציבור ובין עוצמת האינטרס הציבורי הקיים בחשיפת המידע הנוגע לפעולותיה ולהחלטותיה. כמו כן, על הרשות לשקול את חשיבותו הציבורית של הנושא הקונקרטי עליו נסב הדיון הפנימי נשוא בקשת המידע, וגם בהקשר זה מותר להניח כי קיים יחס ישר בין מידת החשיבות הציבורית של הנושא שעמד לדיון ובין עוצמתו של האינטרס הציבורי שבחשיפת המידע הנוגע אליו. אל מול מערך שיקולים זה הפועלים כולם לטובת מסירת המידע, ואליהם יש לצרף גם את האינטרס הפרטי שיש לעיתים למבקש המידע בקבלתו, על הרשות לשקול את עוצמתו של האינטרס הכללי לחסות את המידע לצורך הגנה על קיום הליך אפקטיבי של קבלת החלטות ברשות וכן עליה לשקול אינטרסים נוספים העשויים אף הם להצדיק במקרה הקונקרטי סירוב למסור את המידע שנתבקש כולו או חלקו. וכל העת על הרשות לשוות לנגד עיניה את התכלית הכללית שלשמה נועד חוק חופש המידע והיא – הגשמת זכותו של כל אזרח ותושב לקבל מידע מרשויות הציבור.
בשני המקרים דנן, לא ממלאות החלטותיה של המועצה אחר דרישות אלה : לטעמה של המועצה, די בכך שהמדובר במידע הנוגע לדיוניה הפנימיים על מנת שתוכל לסרב למוסרו מכוח הסייג הקבוע בסעיף 9(ב)(4). נוכח גישה עקרונית זו לא שקלה המועצה במשני המקרים את מכלול השיקולים שהיה עליה לשקול טרם שסירבה למסור את המידע שנתבקש, וממילא לא קבעה את נקודת האיזון הראויה בכל אחד ואחד מהם. גישה זו בה נקטה המועצה לעניין החלטות הסירוב בשני המקרים, פוגמת בסבירות החלטותיה ומצדיקה את ביטולן.
השופט חשין, שהצטרף – כשאר חברי ההרכב המורחב - לפסק דינה של השופטת חיות, הוסיף כי לדידו, זכותו של אזרח או תושב בישראל לקבל מידע מרשות ציבורית היא בהתאם להוראות חוק חופש המידע, ולא כך על דרך הסתם. דהיינו, אין לסווג את הוראת סעיף 1 לחוק כהוראת מפתח. עוד הוא מוסיף, כי מאחר וזוהי הפעם הראשונה שביהמ"ש העליון מפרש באורח מוסמך ומפורט את הוראת סעיף 9(ב)(4) שלחוק, והמערערת למדה לראשונה כי טעתה בפירוש החוק, הוא סבר בתחילה כי ראוי היה להחזיר את הדיון לבימ"ש קמא, ואולם השתכנע, כי נפרשו לפני בימ"ש קמא כל טענות שניתן היה להעלות, ובנסיבות אלו חזר בו והסכים כי ביהמ"ש העליון יכריע בערעורים תחת אשר יוחזר הדיון לבימ"ש קמא.