בשבוע שעבר התפרסם נייר עבודה בשם "מעבר התקשורת המשודרת לעידן הדיגיטלי – קרש הצלה לחופש העיתונות בישראל", שנכתב על-ידי ד"ר יובל קרניאל וד"ר נעם למלשטרייך-לטר מהמרכז הבינתחומי בהרצליה. הנייר הוצג בכנס הרצליה, ובמסגרת הקרקס הנודד (שכל איש אקדמיה בארץ מכיר) יוצג גם בכנס האגודה הישראלית לתקשורת, שייערך ביום חמישי הקרוב.
נייר העבודה הוא J’accuse חמור מאוד, גם אם לא חדש, כלפי רגולציית המדיה בישראל. כאשר אישום כזה נכתב על-ידי מי שהם מהמומחים החשובים בארץ לדיני תקשורת, הוא צריך להטריד כל אחד ואחת. והוא באמת מטריד. בנייר מופיע תרשים חשוב (שהיה מצדיק את הפרסום כשלעצמו), המתאר את הקשרים ואת קשרי הקשרים בין הממשלה לבין הגופים הרגולטוריים המפקחים על התקשורת. השורה התחתונה של הנייר היא, אם כן, ש"התקווה לפיקוח נאור של פוליטיקאים על אמצעי התקשורת נכזבה לחלוטין".
תרשים: הקשרים בין הממשלה לבין הגופים הרגולטוריים המפקחים על התקשורת
עם זאת, ולטעמי, הנייר של קרניאל ולמלשטרייך לוקה בראייה צרה מדי – הן של המציאות והן של השלכותיה.
למה להסדיר?
ביסוד הצורך להסדיר את תחום השידורים עומדים שני הגיונות: האחד, העובדה ששידורי הרדיו והטלוויזיה עושים שימוש במשאב ציבורי מוגבל (הספקטרום האלקטרומגנטי), והשני: השפעת המדיה המשודרת על סדר היום הציבורי והשיח הציבורי והבטחת עקרונות יסוד כגון חופש הביטוי והעיתונות ופלורליזם תקשורתי. מאלה נובעים שני טיפוסי התערבות שלטונית: טיפוס נגטיבי – אוסר, המתבטא בהגבלות על השידורים ואיסורים לשדר תכנים שונים מטעמים של רגשות הציבור, הגנה על אוכלוסיות שונות ועל הצרכנים בכלל, וטיפוס פוזיטיבי – מחייב, הנוגע לחובות ציבוריים כגון עידוד הפקות מקור, תכנים מסוגה עילית ודרישה לייצוג אוכלוסיות שונות בשידורים.
הטענה המרכזית של קרניאל ולמלשטרייך היא שהואיל וברשת לא נעשה שימוש במשאב מוגבל, אין כל טעם להסדיר אותה. אני חושבת שהמצב למעשה הוא הפוך: אם קוראים באופן רגיש את הפסיקה הנוגעת לאסדרת תקשורת בארץ, בארצות-הברית ובאירופה לפחות ב-20 השנים האחרונות, אפשר לראות שטיעון המחסור בתדרים כבר מזמן אינו הטיעון המרכזי לאסדרה, וזאת ללא כל קשר לפריצת האינטרנט לחיינו. אסדרת תקשורת משודרת מתבצעת בשל ההשפעה שיש לה במרחבים שונים: צרכניים, תוכניים, דמוקרטיים, כלכליים. במובן זה, אין הבדל גדול בין דרכי ממסר שונות. המשמעות היא התוצר, והשפעתו.
הכוונה שלי אינה חלילה לטעון שדבר זה כשלעצמו מוביל לצורך בהחלת הרגולציה מהעולם הישן על הרשת. אבל, השלכה כלאחר יד של ערכים חברתיים, הראויים גם בחברה ליברלית, וזאת תוך הסתמכות על טיעונים כמו "חוכמת ההמון" והעושר שנמצא בבלוגוספירה, אינה משכנעת.
טלו למשל את עולם הבלוגים, אותו מדיום שהוא אולי אמצעי התקשורת החופשי ביותר שידעה האנושות מאז ומעולם. האם אין מקום לשאול שאלות כמו, כיצד גם בעולם הבלוגים מתרחשות תופעות המשקפות "חוקי כוח" שלפיהם רק מספר קטן מאוד של בלוגים זוכה לעיקר התפוצה? האם אפשר לאפיין מודל עסקי שיהיה בו כוח משיכה מספק להיכנס לשוק, שאחרת ניוותר עם בלוגרים חובבנים בפיג'מות כבסיס לשיח ציבורי מתפקד?
האם העובדה שפלטפורמות שבלוגים מופצים באמצעותן (ויהיו אלה אתרים כמו תפוז או רשתות חברתיות כמו פייסבוק) קובעות גבולות שיח ציבורי באמצעות האותיות הקטנות של תנאי השימוש שלהן עדיפה על פני גבולות הנקבעים בצורה דמוקרטית על-ידי המדינה? כל זה, בלי להזכיר את סכומי הכסף הגדולים הנדרשים להפקה טלוויזיונית איכותית. הרי לסמוך על user generated content זה פחות או יותר להשלים עם מצב שבו תמונת העולם התרבותית שלנו תורכב מחתולים, חמודים ככל שיהיו.
מי יסדיר?
המסקנה של נייר העבודה היא כי האכיפה בתחום רגולציית התקשורת הפכה פוליטית ולא יעילה, ולכן מוטב לבטל את כל האסדרה. זוהי מסקנה בעייתית. היא מבקשת לשפוך את התינוק עם המים. אכן, המציאות של האסדרה בתחום הטלוויזיה המסחרית רוויה בהפרות רבות של תנאי הזכיונות. המחויבויות הגבוהות שנטלו בעלי הזיכיון על עצמם, והמשמעות הכספית הכבדה הנובעת מהן, גורמות לקיומו של אינטרס של בעלי הזיכיון להפר את תנאי המכרז. אינטרס זה, בתורו, גורם לכך שעבודת הרגולציה בתחום זה אינה פשוטה, ונדרשים לה כלים חזקים כדי לאכוף את הכללים השונים החלים על בעלי ההיתר לשידור. נוסף לכך, תחום אסדרת התקשורת זוכה לחשיפת יתר בתקשורת, שיש לה, בעיני, אפקט משתק על העבודה הרגולטורית.
אולם, יש להכיר בכך ששורש הבעיה ביחס לפוליטיזציה של רגולציית המדיה, שהתבטא היטב, אכן, בסאגת ערוץ 10, הוא כשל מובנה בתרבות הרגולטורית בישראל באופן כללי: היעדר הבחנה בין תפקידם של הפוליטיקאים לבין תפקידם של המסדירים את התחום. צריך לומר במפורש: העירוב בין עיצוב של מדיניות תקשורת לבין פיקוח על השוק אינו גזירת גורל, אלא תוצר של תרבות שלטונית רעה. כדאי גם להדגיש שמדובר בתופעה דו-צדדית לגמרי. מחול ה"הון-שלטון-זיכיון" הוא טנגו שגם זכייני הטלוויזיה וגם השלטון יוזמים בו מהלכים. אין מדובר אך ורק בפוליטיקאים המבקשים להשפיע באופן בלתי טבעי על המתרחש בשוק התקשורת, אלא בשתדלנות נמרצת שזכייניות הטלוויזיה מנהלות במרחב הפוליטי, ונטייתן ללכת בעתות משבר אל הפוליטיקאים ולא אל הרגולטורים.
במובן זה, אין למעשה הבדל בין בעלי הון הבאים אל הרגולטור לבקש תספורות על חובות עתק שצברו על חשבון הציבור, ומבוקשם ניתן להם על-ידי הפוליטיקאים שמבקשים את קרבתם (או סתם חוששים לשמם הטוב במקרה של קריסת בנקים שהלוו מיליארדים לאותם ספקולנטים), לבין בעלי הזכיונות בתחום התקשורת. אם היינו מבקשים לבחון את הרגולציה על שוק ההון, למשל, היינו מזכירים רשויות שונות כמו בנק ישראל, הרשות לניירות ערך, הרשות להגבלים עסקיים ועוד. אם היינו מבקשים לייצר אינפוגרפיקה כדי לראות את הקשרים בין גופים אלה לבין הממשלה, היינו מקבלים תרשים הדומה לזה של הפיקוח על שוק התקשורת. הכיצד אירע שדווקא כאן הפיקוח הוא כה פוליטי? זוהי שאלת המפתח, שהתשובה עליה תאפשר תיקון של מוסדות הפיקוח הקיימים ומעבר לפיקוח יעיל יותר. אבל, המסקנה שלפיה אם מוסד הפיקוח כשל, אזי עדיף להפסיק לפקח לגמרי, אינה לוגית דיה.
ארבע הערות נוספות
1. קרניאל ולמלשטרייך-לטר טוענים כי הרשויות הרגולטוריות בישראל עוסקות בניסיון להחיל את סמכותן גם על הרשת. זה, בפשטות, אינו מדויק. המצוקה היא מצוקת אכיפה של הקיים, ולא נסיון השתלטות. הדבר גם אינו עולה מדו"ח הוועדה (השטחי להחריד) של מנכ"ל משרד התקשורת ויו"ר מועצת הכבלים מהשנה שעברה, שעוסק באסדרת תוכן אודיו-ויזואלי ברשת, שאותו מצטטים בנייר העבודה.
2. אחת הטענות הקשות ביותר של קרניאל ולמלשטרייך-לטר נוגעת לפוליטיזציה של הפיקוח על השידור הציבורי, שהובילה אותו אל עברי פי הפחת שבהם הוא נמצא היום. אם אכן המצב הוא כזה, כיצד יכולים קרניאל ולמלשטרייך-לטר, כלאחר יד, להציע כי כלל הכספים שיוקצו לקיומה של יצירה מקורית-ציבורית בישראל יועברו לשידור הציבורי? מה יקרה איתם אז? האם הם אינם יודעים כי כל סאגת הפקות המקור והסוגה העילית בערוצים המסחריים נולדה בשל חטא כשלונו של השידור הציבורי? האם די בהתייחסות לקונית האומרת שמדובר ב"אתגר מרתק ואפשרי", כלשון מחברי הנייר? נראה לי שאין משמעות להצעה של כל אסדרה חדשה ללא התייחסות ברורה לפתרונות יצירתיים אבל קונקרטיים, חדשים אבל ישימים, הנוגעים למימון תוכן ציבורי בעידן הדיגיטלי. אחרת, מדובר בפתרון קל מדי.
3. יש לקחת בחשבון את אי-הישימות של פיקוח נפרד על תכנים ועל תשתיות. זהו הכישלון הגדול של ההצעה בנושא "ברית המועצות" מהקיץ האחרון: מאוחר מדי לאחד את הרשות השנייה ומועצת הכבלים. נדרשת כאן חשיבה נרחבת הרבה יותר. לכן, אם ההצעה המרכזית של קרניאל ולמלשטרייך-לטר היא להסדיר את נושא ניטרליות הרשת, ואם הטענה המרכזית היא שרשויות הרגולציה נכשלו באכיפה, היה מקום להציע איך אמור להיראות גוף אכיפה שיעסוק בכך.
4. כדאי להקדיש רגע של מחשבה לשאלה מהו מצבם של אמצעי התקשורת הלא מוסדרים במדינת ישראל. אם הטענה המרכזית היא שערוצי הטלוויזיה מפסידים הון בשל הרגולציה, כיצד אפשר להסביר את קריסתה של העיתונות המודפסת? קשה גם שלא להתייחס להתנהגותם של השווקים הלא מוסדרים: ריכוזיות ובעלות זרה; עמלות יתר בשוק הפרסום; עבדות והתמסרות נתעבת לשירות אינטרסים זרים בצורה המנוגדת לאתיקה עיתונאית בסיסית; כישלון צורב של מנגנוני הסדרה עצמית. באותה מידה שנכונה מסקנת כותבי הנייר כי התקווה לפיקוח פוליטי על אמצעי התקשורת נכזבה, נכונה גם המסקנה שהתקווה לפיקוח נאור של התקשורת על עצמה נכזבה. אם כן, איזה עולם תקשורתי מצפה לנו ללא כל פיקוח? האם הוא כה מושלם רק בגלל כמה בלוגים ואפשרות לפרסום מפולח ותפור באופן אישי?
ובכן, מה להסדיר ומה לא להסדיר?
שאלת מיליון הדולר. השורה התחתונה של קרניאל ולמלשטרייך-לטר היא כי החזית המרכזית שבה יש לפעול היא בתחום הניטרליות של הרשת. עיקר הנייר, לכן, עוסק במחקר השוואתי הנוגע לכך ובהסבר על המצב הקיים בארץ בתחום זה. אבל, זוהי בחירה בפתרון הקל, ה"ניטרלי" – בכפל משמעות. ניטרליות הרשת לא תפתור בעיה של הצורך בהגנה על אוכלוסיות חלשות, שהתרגלו במשך למעלה מ-70 שנה לסמוך על כך שהמדינה מפקחת עבורן על התכנים שהן צורכות. היא לא תפתור בעיות הנובעות ממבנה שוק התוכן הישראלי ומגודלו, ומתמריצים לפעול בשוק אספקת האינטרנט (למשל, מה יקרה במצב של ניצול כוח שוק ריכוזי כמו שחווינו בטרם המהפכה הרגולטורית בשוק הסלולר? ומה אם ניטרליות רשת לא תושג אפילו ברמה הגלובלית בשל לחצים כבדים מצד חברות הענק המקוונות?).
אכן, מסקנות נוספות מופיעות בקצרה, אבל אין שום הסבר לשאלות מדוע הן מוצדקות לאור מה שנאמר בתחילת המסמך על חדלות גורמי האכיפה וכיצד יתממשו הלכה למעשה. קרניאל ולמלשטרייך-לטר מציעים באופן כללי להסתמך על "חקיקה חדשה וקיימת" ואינם מפרטים מהי, כמענה לשאלות כיצד תתבצע בפועל הגנה על קטינים, על אוכלוסיות בעלות אוריינות תקשורת נמוכה שאינן מסוגלות להבחין בהטעיה הבוטה שבתוכן ממותג או במעקב הפוגע בפרטיות שלהן, ועל אוכלוסיות מסורתיות שהסתמכו על סיווג וסימון של תכנים.
קל לעמוד במקום המתבונן והמבקר. החשיבות של נייר העבודה היא בהעלאת נושא "מגרש המשחקים העקום" בין רגולציית הברודקאסט לבין זו של התכנים המועברים ברשת (בעיקר IPTV) לסדר היום הציבורי. סוגיה זו היא לא פחות מאשר פצצת זמן. בשנת 2012 לבדה היא התעוררה לפחות בארבעה היבטים שונים ועקרוניים: איסור על שילוב פרסום בתוכן בטלוויזיה המסורתית מול שימוש נרחב באסטרטגיה זאת ברשת; אזלת היד של ועדת הבחירות המרכזית בכל הנוגע לתעמולה אסורה ברשת; העדר אופק רגולטורי שהשפיע על המעבר לרשיונות בשוק הטלוויזיה ועיכוב כניסת מפעילי הסלולר לשוק התוכן האודיו-ויזואלי; וההצעה להקמת הרשות לתוכן מסחרי בטלוויזיה (ברית המועצות) בלי להתייחס קודם לשאלה את מה יש להסדיר.
הפתרונות קשים ומסובכים, הן ברמת האכיפה והן ברמה המהותית. יש מקום לחפש רציונלים להסדרה שיחולו באופן משכנע גם על ברודקאסט וגם על תכנים המועברים דרך הרשת. צריך לחשוב על הרשויות המתאימות לאכיפה: אולי אלו בכלל רשויות אכיפת דיני הגנת הצרכן ולא רגולציית התקשורת. צריך לתת להן כלים מתאימים לאכיפה. ייתכן שיש לדבר על אסדרה לטווח קצר (חמש השנים הבאות) ואסדרה לטווח ארוך יותר. בעיני, ניטרליות של הרשת יכולה להיות כיוון אחד בתוך ארגז כלים. בנייר העבודה הזה היא קיבלה נפח בלתי פרופורציונלי ולכן גם מטעה.