יש לעגן בצורה מפורשת בחקיקת יסוד את זכותו של כל אדם לחופש הביטוי והפרסום, ואת הזכות היסודית לחופש העיתונות - כך ממליצה הוועדה הציבורית לחוקי העיתונות, אשר הגישה באחרונה את המלצותיה. הוועדה קובעת כי "לא יכול להיות חופש ביטוי מלא ואפקטיבי, כראוי למדינה דמוקרטית, ללא קיומה של עיתונות חופשית, הממלאת את תפקידיה: מימוש זכות הציבור לדעת, מימוש הזכות להביע דעות בפומבי, מתן שירותים מקצועיים בתחומי הפרשנות, וקיום מנגנון חיוני של ביקורת".
הוועדה הציבורית, בראשותו של שר המשפטים לשעבר חיים צדוק, ממליצה גם לבטל את הדרישה לקבלת רישיון כתנאי מוקדם להוצאה לאור של עיתון. הוועדה קובעת כי "ההסדר החקיקתי הקיים בנושא העיתונות, מורשת התקופה המנדטורית, איננו הולם שיטת ממשל דמוקרטית".
"סמכות הרישוי הכללית עלולה לגרום, וגרמה בפועל בישראל, להפעלה לא שוויונית של כוח הרשות כלפי ביטויים שונים. הפליה כזו, כשלעצמה, היא שימוש לרעה בכוח", קובעת הוועדה. לדעת חברי הוועדה, לאחר ששקלו את היתרונות והחסרונות שברישוי עיתונים, "החשש לשימוש לרעה בדרישת רישוי כללית, המאפשרת מניעה מוקדמת גורפת, בעיקר בחברה שסועה ומקוטבת, הנו חמור הרבה יותר מן הסכנות המשמעותיות שיש בפרסומים לא ראויים". לדעת הוועדה "עדיף השימוש בהוראות העונשיות הקיימות, המופנות כלפי עבירות מסוימות, על-פני שלילה גורפת של האפשרות להוציא לאור עיתון".
במקביל ממליצה הוועדה לבטל את הסמכות לסגור עיתונים לצמיתות באמצעות ביטול רישיונם. אשר לשלילה לתקופה מוגבלת, סמכות הקיימת היום בידי רשויות מינהליות או צבאיות, קובעת הוועדה כי "אין לקיים בידי גורם כלשהו ברשות המבצעת, ובכלל זה רשות צבאית ומינהלית, סמכות לסגור עיתון לתקופה קצובה או לצמיתות".
כתחליף לדרישת הרישוי הקיימת כיום בחוק, ממליצה הוועדה לעגן בחוק דרישת "גילוי נאות" של מידע על העיתון. בכך יתאפשר לציבור לקבל זיהוי פומבי של העיתון, ובמקביל לבדוק אם הבעלים והעורך של העיתון עומדים בתנאי הכשירות כמי שראויים ליהנות מאמונו של הציבור.
כחלק מן המאמץ להבטיח "שקיפות" ממליצה ועדת צדוק כי בכל גיליון של עיתון תהיה חובה לפרסם את כתובת המערכת, שם העורך, אזרחותו ומקום מושבו, שם המוציא-לאור וכתובתו, ואם מדובר בתאגיד - מקום התאגדותו. כמו כן יידרש עיתון לפרסם מיהו הגורם שתפקידו לברר תלונות, כגון נציב תלונות, אומבודסמן או מבקר פנימי.
ועדת צדוק ממליצה כי כל עיתון הנכלל בהגדרה "רב תפוצה" - עיתון יומי או עיתון המפיק בכל פעם שהוא יוצא לאור לפחות 5,000 עותקים - יפרסם פעמיים בשנה, בחודשים ינואר ויולי, את רשימת הפרטים הבאים: א. אם המוציא-לאור של העיתון הוא תאגיד: שמותיהם של בעלי השליטה בתאגיד, במישרין או בעקיפין, אזרחותם ומענם. ב. אם בעל השליטה בעיתון הוא תאגיד: שמותיהם של המחזיקים ביותר מעשרה אחוזים ממניות התאגיד. ג. החזקות של המוציא-לאור בכל תאגיד אחר, העולות על עשרים אחוז מן המניות של אותו תאגיד. ד. זכויות בעלות של בעלי שליטה בעיתון בנכסים, המוערכות ביותר מעשרה מיליון ש"ח.
מטרת הפרסום, על-פי דו"ח הוועדה, היא להציג את הפרטים שהקורא זקוק להם כדי להכיר במידה ראויה את זהותו של העיתון, וכן להבטיח את השקיפות הראויה במישור האינטרסים הכלכליים הקשורים בעיתון באופן משמעותי.
המידע, אשר יפורסם פעמיים בשנה, יועבר גם לרשם מאגרי המידע בליווי תצהיר של המוציא-לאור, המאמת את הפרטים. רשם מאגרי המידע ינהל "פנקס עיתונים" אשר יכיל את הפרטים הללו, ואשר יהיה פתוח לעיונו של הציבור.
אשר לכשירותו של עורך עיתון ממליצה הוועדה לבטל את התנאים שנקבעו בחוק באשר לגילו או להשכלתו של העורך. ההגבלה היחידה שממליצה הוועדה להנהיג באשר לעורך, כמו גם לגבי מוציא-לאור או בעל שליטה בעיתון, היא כי לא יוכל אדם למלא תפקיד זה בעיתון רב-תפוצה אם התקיימו בו אחד או יותר מהמצבים הבאים: א. מי שבעת היותו עורך, מוציא-לאור או בעל שליטה בעיתון הורשע בעבירה, שבית-המשפט שהרשיעו קבע, בפסק-דין שנעשה חלוט, כי יש עמה קלון הפוסל אותו מלמלא תפקיד זה בעיתון רב-תפוצה. ב. מי שבית-משפט מחוזי, בהרכב של שלושה שופטים, קבע, בפסק-דין שנעשה חלוט, כי בעבירה שבגינה הורשע בעבר יש קלון הפוסל אותו מלהיות עורך, מוציא-לאור או בעל שליטה בעיתון רב-תפוצה.
החלטה כזו, לפסול אדם מלכהן כעורך עיתון, מוציא-לאור או בעל שליטה, תוכל להינתן רק לבקשת היועץ המשפטי לממשלה, או ביוזמת בית-המשפט עצמו לאחר ששמע את עמדת היועץ המשפטי לממשלה. את עמדת היועץ המשפטי בעניין זה ניתן לתקוף בבג"ץ, וניתן יהיה לערער על ההחלטה השיפוטית במתכונת של ערעור פלילי.
כדי שלא לפגוע בזכות הקניין של המוציא-לאור או בעל השליטה, אם ייקבע כי אינו כשיר להמשיך בתפקיד זה בעיתון רב-תפוצה, מציעה ועדת צדוק כי בית-משפט יקבע ששליטתו בעיתון, כולה או מקצתה, תופעל על-ידי נאמן, כפי שיקבע בית-המשפט.
פרק נפרד בדו"ח ועדת צדוק עוסק בשאלת הגבלת הריכוזיות ב"שוק העיתונות". בעקבות בחינת המצב במדינות שונות בחו"ל ממליצה הוועדה לקבוע בחוק ההגבלים העסקיים הסדר מיוחד להגבלת הריכוזיות בתחום העיתונות הכתובה. בין היתר ממליצה עוד הוועדה כי "הממונה על ההגבלים העסקיים, או בית-הדין להגבלים עסקיים, לפי העניין, לא יאשרו בקשה למיזוג או להסדר כובל של עיתונים רבי-תפוצה, אלא אם שוכנעו כי לולא המיזוג או ההסדר הכובל קיים חשש ממשי להמשך קיומו של אחד העיתונים, וכי בהתחשב בנסיבות העניין אישור המיזוג או ההסדר הכובל הנו לטובת הציבור. האישור יכול להיות מותנה או מסויג, באופן שיבטיח את שמירת עצמאותם המערכתית של העיתונים הנוגעים בדבר".
ועדת צדוק מזהירה מפני הסכנות של "בעלות צולבת" על אמצעי תקשורת שונים, העלולה לגרור ריכוז הבעלות על שוק אמצעי התקשורת בכללותו בידיהם של מעטים. "ריכוזיות זו מסכנת את חופש העיתונות", קובעת הוועדה, "היא מונעת תחרות בין אמצעי התקשורת השונים ומקטינה את מגוון הדעות המקבל פומבי. היא מצמצמת את יכולתה של העיתונות לפעול באופן מקצועי ונקי מאינטרסים זרים".
הוועדה סבורה שעניין זה מחייב חקיקה, אולם כיוון שמדובר בנושא שאיננו נוגע רק לעיתונות הכתובה, הוא חורג מן המנדט שניתן לוועדה. המלצה יחידה בתחום זה שמחברי הדו"ח בחרו לכלול בו היא כי יש ליצור סימטריה לגבי בעלות על עיתונות כמו לגבי בעלות על אמצעי תקשורת אלקטרוניים. במצב הנוכחי מוטלות הגבלות בחוק על בעלי עיתונים המבקשים להיות בעלי תחנות רדיו או זכייני טלוויזיה, אולם אין הגבלה הפוכה לגבי שליטה בעיתונים.
עוד דוחה הוועדה כל דרישה להעניק לידי גוף שלטוני כלשהו סמכות להעניק או לשלול רישוי לעבודה עיתונאית. קובעת הוועדה: "בגלל טיבו המיוחד של מקצוע העיתונאות, והיותו נגזר במישרין מעקרון חופש הביטוי, מוטב להניח לו להיות פתוח לכול, ולהפקיד בידי העיתונים ומוסדות מתאימים של עולם העיתונות את המלאכה של הכשרת העיתונאי והקפדה על רמתו המקצועית והאתית".
הוועדה גם ממליצה להמשיך ולקיים את מערכת טיפוח האתיקה המקצועית של העיתונות בכלים השונים שבשימוש מועצת העיתונות, וממליצה להימנע מלעגן בחוק כללי אתיקה וסנקציות בגין הפרתם.
ארבעה מששת חברי הוועדה ממליצים לעגן את מעמדה של מועצת העיתונות ב"חוק מועצת העיתונות". בהוראת מעבר מציעה הוועדה לקבוע כי "מועצת העיתונות הקיימת היא מועצת העיתונות", ולקבוע עוד בחוק כי כל עיתון וכל עיתונאי, בכל כלי תקשורת, יהיה חייב לקיים את כללי האתיקה שתקבע מועצת העיתונות, ולהישמע לפסיקות של בתי-הדין שלה".
יחד עם זאת, הוועדה מציעה כי בחוק לא ייקבעו סנקציות בגין הפרת חובה זו, שכן הסנקציות נגד מי שיפר את החוק יהיו "ציבוריות, מקצועיות ומוסריות". בדו"ח נאמר כי ברור לוועדה שמדובר ב"חובה משפטית לא מושלמת" - כאיזון בין האינטרס של חיזוק המעמד הנורמטיבי של כללי האתיקה לבין האינטרס של מניעת התערבות שלטונית בתכנים של כללי האתיקה המקצועית ובאכיפתם.
יצוין כי יושב-ראש הוועדה, חיים צדוק, מכהן כנשיא מועצת העיתונות, ושלושה חברים נוספים בוועדה היו או הנם חברים במועצה. חבר הוועדה זאב סגל מסתייג מן ההצעה להעניק מעמד בחוק למועצת העיתונות, שכן צעד כזה עלול לדעתו להביא פגיעה במעמד המועצה כ"ארגון וולנטרי בטבעו ובטיבו".
בסעיף אחר בדו"ח ממליצה הוועדה להגן על עיתונאים בפני הוראות להפר את כללי האתיקה. הוועדה ממליצה על חקיקה בחוק ההסכמים הקיבוציים ובחוק פיצויי פיטורים, שתקבע כי כל הסכם, אישי או קיבוצי, בין העיתונאי לבין מעסיקו יפורש כהסכם הכולל סעיף האוסר מתן הוראה לעיתונאי להפר את כללי האתיקה, או לפעול באופן המחייב הפרה של כללי האתיקה. עיתונאי שפוטר או התפטר על רקע סירובו למלא הוראה להפר את כללי האתיקה, יוכל בית-הדין לעבודה לפסוק לו פיצוי פיטורין פי שלושה מן הקבוע בדין או בהסכם.
הוועדה כותבת בין היתר: "אין לראות בדו"ח זה משום 'פתרון פלא', באופן שיישום המלצותיה יביא מזור לכלל חולייה של העיתונות הכתובה בישראל. יחד עם זאת, הוועדה מאמינה כי אימוץ המלצות הדו"ח יכול לשפר באופן משמעותי את פניה של העיתונות הכתובה בישראל, ולאפשר לה למלא את ייעודה באופן טוב יותר".
בדין-וחשבון מציינת הוועדה כי לא דנה בכמה נושאים מרכזיים נוספים הנוגעים לתחום העיתונות, ביניהם הצנזורה הצבאית, החיסיון העיתונאי (שנדון על-ידי ועדה ציבורית בראשות ד"ר אשר מעוז), סוביודיצה, הגנות הפרטיות ואיסור לשון הרע, חופש המידע וזכויות היוצרים של סוכנות הידיעות עתי"ם.
"ועדת צדוק" מונתה בפברואר 1996 על-ידי שר המשפטים דאז דוד ליבאי ושר הפנים דאז חיים רמון, והיא המשיכה בעבודתה גם לאחר הקמת הממשלה החדשה. חברי הוועדה, לצד היושב-ראש חיים צדוק, היו פרופ' רות גביזון, פרופ' אסא כשר, משה נגבי, פרופ' זאב סגל ופרופ' עמוס שפירא. חברים נוספים שמונו לוועדה היו סמי מיכאל ואמנון אברמוביץ'. מיכאל פרש מן הוועדה מטעמים אישיים עוד טרם החלה בעבודתה, ואילו מאברמוביץ' נבצר מטעמים אישיים להשתתף באורח סדיר בעבודתה, בעיקר בישיבות המסכמות והמכריעות, ולפיכך לא ראה אפשרות לעצמו לחתום על דו"ח הוועדה. חברי הוועדה ציינו בדו"ח שהגישו כי הם רואים חשיבות לכך שהמלצותיהם ייקראו ככל הניתן כמקשה אחת.
גיליון 12, דצמבר 1997