(צילום: magnoid, רשיון cc-by-sa)

ב-15 ביולי 2012 שלח דובר בנק ישראל לכמה עיתונאים בדואר אלקטרוני מסמכים העוסקים בדו"ח ביניים של הצוות לבחינת התחרותיות בענף הבנקאות (בכינויה העיתונאי "ועדת זקן", כשמו של המפקח על הבנקים דוד זקן, שעמד בראשה). במכתב שצורף למסמכים הודגש כי הם נשלחים "תחת אמברגו". בז'רגון העיתונאי משמעו של אמברגו הוא כי אין לפרסם את החומר המועבר עד למועד דחוי מסוים, שהוסכם בין הצדדים או הוכתב על-ידי מעביר המידע. במקרה זה דרש בנק ישראל כי הפרסום יהיה רק ממחרת היום בשעה 12:00.

למרות דרישה זו ועל אף שבעבר נעתר "כלכליסט" לדרישות דומות והסכים לאמברגו, במהדורה המודפסת של העיתון מה-16 ביולי פורסמה כתבה מקיפה על פני ארבעה עמודים שעניינה המסמכים שקיבל העיתון מבנק ישראל, אותם מסמכים שהבנק היה מעוניין שיהיו פומביים רק בצהרי היום.

בנק ישראל הגיש תלונה נגד "כלכליסט" לבית-הדין לאתיקה של מועצת העיתונות. נציגי "כלכליסט" התגוננו בכמה טענות, ביניהן כי העיתון פעל תוך הסתמכות על עמדתה של מועצת העיתונות עצמה. לפי "כלכליסט", במכתב של מזכ"ל מועצת העיתונות נכתב כי הפרת אמברגו אינה הפרה של כללי האתיקה כפי שהם באים לידי ביטוי בתקנון מועצת העיתונות, וכי אמברגו הוא הסדר כובל שפוגע בתחרות על פרסום חופשי בין עיתונים.

לשיטתו של "כלכליסט", כיוון שהאמברגו הוא הסדר כובל הפוגע בתחרות, וכזה שלא קיבל אישור ממערך ההגבלים העסקיים, הרי שהוא אינו חוקי ואסור לפעול לפיו. על טענות כאלה עמדנו לא מזמן בהתייחס למקרה אחר שבו נעשה שימוש בכלי האמברגו, על-ידי דובר צה"ל בהקשר של ראיון חג עם הרמטכ"ל.

ב-27 בספטמבר 2012 ניתנה החלטתו של בית-הדין לאתיקה של מועצת העיתונות בנוגע לטענות בנק ישראל נגד "כלכליסט". בהחלטה קבע בית-הדין כי "כלכליסט" הפר את כללי האתיקה בכך שפירסם את הידיעה בניגוד לתנאים שבהם נמסרה. בית-הדין נמנע מלדון בטענת "כלכליסט" כי האמברגו אינו חוקי, בנימוק שבית-הדין לא דן בחוקיות האמברגו "אלא במשמעותו לפי התקנון".

בכל הכבוד, נראה כי בית-הדין נקלע לכלל טעות במסקנתו זו. ראשית, קיומו של כלל אתי בתקנון של איגוד מקצועי אינו הופך את התקנון לחסין מפני דיני ההגבלים העסקיים. כך נקבע זה מכבר בהחלטות הממונה על הגבלים עסקיים בעניין האיגוד הישראלי לפרסום ולשכת שמאי המקרקעין. הממונה על הגבלים עסקיים קבע אז כי כללים שאיגודים עסקיים קובעים לעצמם תחת הכותרת של "כללי אתיקה", אפשר שיהיו קו פעולה של איגוד עסקי שכמוהו כהסדר כובל, אם הם פוגעים בתחרות. טענות שנטענו בפני הממונה, ולפיהן מטרת כללי האתיקה היא "לעשות סדר" בענף וכן להשליט נורמות רצויות כביכול – נדחו אז.

לפיכך ובכל הכבוד, טעה בית-הדין של מועצת העיתונות כשנמנע לחלוטין מלדון בטענת אי-חוקיותו של האמברגו הקבוע בתקנון מועצת העיתונות. ככל שבתקנון זה מוסתרים כללים שעלולים לפגוע בתחרות בין העיתונים, בית-הדין היה חייב לדון בחוקיותם. מסקנה אחרת משמעה שבית-הדין של מועצת העיתונות מכשיר את עובדת היותו של עיתון צד להסדר כובל, דבר שעולה כדי ביצוע עבירה פלילית ועוולה אזרחית.

שנית, ולגופו של עניין, יש אכן מקום להטיל ספק בחוקיותו של אמברגו. תחרות בין עיתונים מחייבת זרימת מידע חופשי, מלא ובזמן אמת לציבור, כשהוא חף מצנזורה מכל סוג שהוא. נראה כי רשות ציבורית שמפרסמת מידע ציבורי, כמו בנק ישראל, אינה רשאית לשלוט על ערוצי הפצת המידע ודרכי הפצתו לאחר הפרסום הראשוני.

במובן זה אמברגו הוא כבילה אנכית בין ספק מידע למקבל מידע, אך השפעתו היא אופקית בשוק של העיתונים מקבלי המידע. בשוק העיתונות, האמברגו גורם לאחידות וליישור קו בין המתחרים, לפחות בכל הנוגע למועד הפרסום. במלים אחרות, חרף העובדה שאמברגו אינו הסדר אופקי בין העיתונים לבין עצמם, השלכתו הישירה שקולה להסדר בין העיתונים לבין עצמם, להימנע מפרסום ידיעה עד מועד מסוים.

משזו השלכתו של האמברגו, ראוי להזכיר את קביעת הממונה על הגבלים עסקיים משנת 1998, כי הסדר שערכו הערוץ הראשון והשני (בימים שלפני הקמת ערוץ 10) להחליט יחד אם לסקר או להימנע מלסקר ידיעות מסוימות – הסדר כובל הוא. קביעה זו בוטלה אמנם בהסכמה, בערר שהגישו הערוץ הראשון והשני, אך הרציונל שבבסיסה תקף גם לענייננו.

יש להיות זהירים טרם ביסוסה של קביעה גורפת שלפיה כל אמברגו הוא הסדר כובל אסור כשלעצמו. ייתכן שבמקרים מסוימים אמברגו הוא מוצדק וראוי לאישור חרף היותו הסדר כובל. טענתנו היא כי אמברגו הוא הסדר כובל שיש לבחון לפי נסיבותיו הרלבנטיות. ייתכן שאמברגו יעלה חשש לפגיעה משמעותית בתחרות, ואז לא ניתן יהיה לאשרו, וייתכן שלא. בלי למצות את כל השיקולים הרלבנטיים למקרה שלפנינו, היה ראוי כי בית-הדין ישקול את חשיבות המידע נשוא האמברגו ומשך הזמן שהעיתונים נדרשו לשמור את המידע בסוד ולא לפרסמו, אל מול שיקולים שתומכים בדחיית הפרסום, כמו רצונו של בנק ישראל שהעיתונים יתעמקו במידע לפני שיפרסמו אותו. בית-הדין כלל לא ערך איזון אינטרסים כזה, ומכאן הטעות.

יש לציין גם כי לכאורה קשה מאוד להצדיק אמברגו משיקולים של סיקור מושכל ומעמיק יותר, ונדרשים נימוקים אחרים וטובים יותר. ספק המידע – במקרה הזה בנק ישראל – לא מונה כעורך-על או כמבקר איכות של הדיווח העיתונאי. ככל שבנק ישראל סבור שנפלה טעות בדיווח על ענייני הבנק, הוא מוזמן להלין עליה בדיעבד ולדרוש את תיקונה, באותו האופן שבו היה פועל במקרה של טעות בדיווח שמפורסם לאחר חלוף המועד שנקוב באמברגו.

המידע שמעביר בנק ישראל לעיתונאים הוא מידע שהציבור הרחב זכאי לקבל בלי קשר להסדרי אמברגו כלשהם, והוא מתפרסם באתר האינטרנט של הבנק ללא כל אמברגו. העיתון במקרה הזה משמש גוף שמתווך ומנגיש מידע גולמי ומקצועי לקהל הרחב. הציבור זכאי לקבל מידע חשוב באופן מיידי, וללא פטרנליזם נוסח האח הגדול. השאלה כיצד להבין מידע מורכב היא עניינו של הציבור, ולא של בנק ישראל. החובה הכללית של הרשות לספק מידע לציבור ללא צנזורה, אף לא צנזורה במישור הזמן בלבד, מפחיתה גם היא את הצידוקים שמאחורי האמברגו.

צריך לזכור עניין נוסף: אפילו אם עיכוב פרסום משרת ערכים של מקצועיות ואחריות בפרסום, הוא עלול לגרום להפך הגמור. עיתונאי ומערכת כלי תקשורת שיודעים כי דיווח חדשותי מסוים יופיע בכלי תקשורת רבים במקביל עשויים לא להשקיע אותם משאבים ומרץ בסיפור חדשותי כזה, ויעדיפו לחפש סיפורים אחרים, שבהם יתגלם להם יתרון של ממש. ביטול התחרות החופשית בין כלי התקשורת על המוצר העיתונאי מחבל בתחרות ביניהם, מבטל יתרונות שיש לכמה מאמצעי התקשורת על פני אחרים, ומטשטש את יכולתו של הצרכן לבחור את המוצר הטוב והמקצועי ביותר.

כך למשל בענייננו, אם לא היה אמברגו, ייתכן שהיה נמצא עיתון שהיה משקיע משאבים והון בניתוח מהיר של המידע שהעביר בנק ישראל, כדי לזכות בראשוניות בפרסום של סיקור וניתוח מעמיק של עבודת ועדת זקן. לעומת זאת, תחת האמברגו כל עיתון יודע שלא תהיה לו ראשוניות בפרסום, ולכן קטנים תמריצי ההשקעה שלו בסיקור ובניתוח. פגיעה כזו בתמריצים מקצועיים וכלכליים צריכה להילקח בחשבון כאשר עוסקים בכשרותם של הסדרים מגבילי תחרות, על כל המשתמע ממנה.

עו"ד אורי ברעם הוא מומחה לדיני הגבלים עסקיים. עו"ד אלעד מן מתמחה במשפט מסחרי בינלאומי ורגולציה